试论政府信用建设的基本问题，本文主要内容关键词为：试论论文,信用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，阻碍我国市场经济发展的重要障碍，就是社会整体信用水平较低，没有构建起成熟的社会信用体系。著名经济学家吴敬琏在2001中国担保论坛上的主题演讲中指出，“市场经济是信用经济”，一语道出了信用在市场经济建设中的地位和作用。随着社会主义市场经济的深入发展，信用问题已经成为我国各个阶层普遍关注的焦点问题，中共十六届三中全会更是明确提出：“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”[1]
政府作为社会活动的组织者与领导者，更要讲求信用。所谓政府信用是指社会组织和广大民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府通过行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中的心理反应。[2] 政府信用体现的是政府的德性，是政府承诺与政府行为的有机统一，是政府的主观言行与社会客观评价的和谐一致，是政府的“自利自主性”屈从于“公共服务性”的必然要求。政府由于其在社会生活中拥有极大的权威性和主导性，因此，在社会中承担着引领方向的表率作用，政府自身的信用建设是构建整个社会信用体系的坚实基础，政府在全社会进行信用体系建设的过程中，扮演着无可替代的重要角色。
一、政府信用建设在市场经济活动中的重要地位及意义
政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，信用制度和信用体系建设应当首先从政府做起，政府应该是社会信用的捍卫者。无论是企业还是个人，在经济活动中都应该遵守最基本的信用准则，恪守良好的信用道德，这些都需要依靠政府的强制力。谁不讲信用、破坏信用规则，政府就要用强制性手段对其进行惩罚。虽然在市场经济体制下，政府本身干预经济的行为有所弱化，但是在转型时期。我国政府仍管理着规模庞大的国有企业，政府本身也是市场经济活动的主体，因此，政府不仅是社会信用的捍卫者，也是社会信用的需求者和受益者。
1.政府信用建设是构建社会信用体系的必要前提与基础
社会信用体系按其具体构成的不同，可以划分为政府信用、政党信用、企业信用、社会组织信用和个人信用等，这些信用主体相互作用、相互影响，其中，政府信用是社会信用体系的基础。政府信用的建立对个人信用的维系会产生强大的约束作用。公众出于对政府惩罚的规避，必然会在经济活动中竭力保持良好的信用状况；企业信用的建立更要依赖政府信用。企业如果不讲信用，就会在无形中加大交易成本，而要降低交易成本，就需要政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系中。无论是社会团体、组织、企业还是个人，在社会经济交往中都应遵守信用准则。信用不仅依靠单个组织、团体或个人来维系，而且更需要依靠政府的政策、法律和法规来确立和维护；对破坏信用，违反信用规则的社会组织、企业及个人，政府均应对其给予制裁或惩罚。
2.政府信用建设是社会主义市场经济体制得以建立和完善的根本保障
市场经济就是诚信经济。政府在公众心目中的诚信水平，将直接影响到对外开放的程度和市场经济体制的健康运行。要保证市场经济中公正原则和效率原则得以确立，保证公平的市场竞争能够产生优胜劣汰的效果，就必须有强有力的制度保证，而这些都离不开政府的作为。具体地说，政府在市场经济中扮演着裁判员的角色。一个强有力的政府必然能够有效地贯彻、实施既定方针和政策，而强有力的政府必然要由高度的公众认可的政府信用来支撑，政府信用的强弱和政府制度的实施深入程度成正相关关系。当前，在政府职能的转型过程中，政府信用建设显得尤为重要。由于公众的法治意识和权益意识日益增强，政府如何提高在公众心目中的诚信度，将直接影响到社会经济的正常运行。
3.政府信用建设是实现政治文明的必要条件
改革开放以来，我国在大力开展政治体制改革、完善社会主义法制建设和社会保障制度建设、提高政府政策实施的有效性等方面，都取得了一定的成就，所有这些成就都有助于政府信用的建立和完善。随着政治文明建设的不断深入，政府在公众心目中的地位还会逐渐提升，政府必将以守信、法治、高效、透明的形象，成为社会主义经济秩序、政治秩序和社会秩序的有力捍卫者。政治文明促进政府信用，政府信用保障政治文明，二者相互促进、共同发展，有助于政府在充分行使公共管理、公共服务职能的同时，不断提高自己在民众心目中的公信力，保持良好有效的权威性。
二、我国政府信用现状分析
改革开放以来，各级政府在经济建设、改善人民生活、提高国家的国际声望与国际竞争力等方面，开展了较有成效的工作，在公众心目中有着一定的公信力。然而，由于政府在社会生活中始终居于强势和支配地位，政府的政治强权、经济强势、人才与信息优势不可避免，因而，高度集权的政府必然在政府行为上存在较强的主观随意性，于是行政偏好、随意行政等问题随之产生，进而引发信用缺失、信用滥用、信用危机，最后导致政府失效，这些现象就是所谓的“政府信用失范”。“政府信用失范”将对我国信用制度与信用体系的建立构成严重的负面影响。“政府信用失范”的具体表现包括以下四点：
1.政府行为缺乏强有力的法律约束与监督。政府的强势性和强权性，使得政府的随意性行政行为比比皆是。“官本位”的思想传统、对政府权力缺乏有效监督以及政府行政问责机制的不健全，导致部分政府官员腐败行为的个人政治与法律风险成本极低，于是权力寻租盛行、腐败现象严重。但是，部分政府官员违法行为的后果严重降低了公众对政府的信任度，令政府在公众中的形象受损。诚信制度的建设和诚信秩序的建立，需要进行政策引导和支持，尤其需要法律和其它有关制度的规范。改革开放以来，我国还没有组建专门的信用管理部门，也缺乏相应的法律政策，更谈不上全国性的信用管理体系，这些都导致政府信用失范问题长期得不到解决。
2.政府的公共政策缺乏稳定性，政策多变。对未来预期的稳定性是建立和维持社会信用和个人信用的一个重要前提，尽管我国正在进行政府职能改革，但是政府在经济和市场领域中的作用仍旧不可低估。对于企业来说，如何实现利润最大化的目标是企业应该考虑的是长期利益，但是如果缺乏长期的可持续的政策背景，企业就要花更多的代价来揣测政府未来的政策走向；而政府政策的变化频率越快，企业放弃长远利益的可能性就越大，不讲信用的情况也就会越多。对整个社会来讲，政府政策的不确定性，会使人们缺乏稳定的预期，进而更多地追求眼前利益。
3.政府政务公开程度不高，行政工作缺乏透明度。政府将其所掌握的各种信息，全面、真实、准确地展现给公众，可以帮助企业和个人根据政府提供的信息，适时安排、调整自己的生产与生活，并可以将政府的工作行为置于社会公众的监督之下，这对于树立政府的信用形象和增强民众对政府的信任感将起到举足轻重的作用。然而，政府信息公开的落实情况却不尽人意。就主动公开信息而言，有些行政执法部门将信息当成营私舞弊、牟取私利的工具，大搞暗箱操作，为熟人开后门，却将普通百姓拒于千里之外，严重挫伤了公众对政府的感情，损害了政府的形象；就被动公开信息而言，一些政府部门没有为民众铺设良好的咨询渠道，没有相应的窗口和工作人员专门负责公开政府的各种信息；政府工作人员普遍缺乏为公众提供政府信息的服务意识，这些都会降低政府行为的公信度，从而影响政府信用。目前，相当多的政府部门的信息屏蔽状况较为严重，信用服务机构或企业难以获得涉及企业的信用数据和资料，无法征集信用信息进行公正、独立的商业化、市场化运作，无法提供高质量的信用调查、评级、报告等信用产品，导致信用信息资源的割裂和严重浪费。
4.在维护市场经济秩序方面存在着严重的地方保护主义。市场秩序建设直接关系到市场在资源配置中基础性作用的发挥。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必须建立有效的市场竞争秩序，使市场配置资源的优势得以充分发挥。政府对经济运行的管理，应当是创造良好的外部环境，促进经济在遵循市场经济规律的基础上健康运行并及时纠正各种偏差。但是，由于一些地方政府和有关政府部门只顾从本地、本部门的利益出发，依靠行政力量实行地区垄断、部门垄断，形成市场分割，使市场性的信用关系异化为地方政府干预下的区域性信用关系。地方保护主义是当前我国宏观经济发展中不容忽视的消极因素。一方面，地方政府为了打造“诸侯经济”，搞盲目的政绩工程，通过“上有政策、下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府又不断同中央政府讨价还价，片面地从本地、本部门的利益出发，对中央政府的各项宏观调控政策，肆意曲解、改变甚至阻隔，致使中央的宏观政策在实施过程中受到了很大程度的干扰。地方政府的保护主义导致政府信用丧失，直接影响了诚信经济的建立。
三、我国政府信用建设的主要对策
1.加大政府行政职能的转变力度
在计划经济体制下，政府管了许多不该管也管不好的事，结果给公众和企业造成许多不良影响。通过转变政府职能，可以促使政府根据社会分工承担自己的特定责任，也可以推动政府更加主动地遵守法律、信守诺言、履行合约、取信于民。政府通过放权于基层，还权于社会和企业，还可以更好地承担起指导、协调、监督、服务的职能，构建有限型政府；继续精简行政审批事项，增强责任意识，切实转变作风，本着对人民负责的精神，努力做到廉洁、勤政、务实、高效，以政绩取信于民，构建责任型政府；坚持依法行政，在法律允许的框架内办事，构建法治型政府；借鉴发达国家先进管理经验，变管理为服务，构建服务型政府；贯彻阳光行政的理念，坚持政务公开，营造政府与公众之间的信息对称环境，构建透明型政府；从调整总量转向调整结构，从侧重市场准入转向规范市场主体，从追求结果公平转向追求机会公平，打破地方保护主义，构建诚信型政府。
2.以建立、健全政府信用为目标，制定并完善相关法律法规
发达国家的市场经验证明，良好的信用经济要有健全的法制和透明的规则作保障。美国建国只有200多年的时间，但是却有100余年的信用历史。美国政府先后颁布了17部与信用制度有关的法律，如《公平信用法》等，比较全面地维护了信用体系的建立和运转。通过吸收借鉴国外的有益经验，我们需要建立一整套规范政府及其行为的法律法规，一方面以宪法和法律为依据，使政府的权力符合法定职责、权限和行使的步骤、方式和手段；另一方面要求政府在行使法律赋予的自由裁量权时，必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平公正信念，做到合情合理和客观适度。与此相适应，政府行政手段应从过去的以政策手段为主转向以法律手段为主，积极制定有关社会信用的法律、法规，以法的形式规范信用的信息取得和使用；协调好信用信息的征用、披露与个人隐私权和商业秘密保护之间的冲突；建立和完善失信惩罚机制和守信奖励机制，提高失信的交易成本和风险系数等。政府只有严格依法管理，依法办事，才能在民众中真正树立起威信，并推动整个社会信用的完善与发展。
3.建立完善的科学决策机制
正确决策是各项工作成功的重要前提。目前，政府决策的随意性大、缺乏稳定性、连续性，朝令夕改，使市场主体缺乏长远的、确定性较强的预期，极易失信于民。各级政府要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的群策群力的决策机制，推进决策科学化、民主化进程。各级政府决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立健全社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度和听证制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。决策贯穿于政府管理活动始终，政府作为人民群众的代言人和公共权力的执行机构，必须理性决策、集体决策、民主决策、科学决策，明确决策责任。总之，只有建立科学的决策机制，政府才能做出科学、合理、有效、正确的决策，才能信守承诺，取信于民。
4.建立完善的政府监督约束机制
20世纪80年代到本世纪初，发达国家政府开始大力倡导“打开天窗办公”的“阳光行政工程”，提出“鼓励最大限度地行使公众知情权，监督政府的良性运行”的观点，引发了系列新公共管理革命，并取得了良好的效果。我们可以把发达国家的有益经验与本国国情相结合，进一步落实政务公开制度，将政府工作的内容、标准和责任公之于众，定期或不定期地公布政府部门的工作情况和评估报告，建立决策听证制度，接受公众监督。对各种不合理、不科学的政府工作内容和工作程序进行大刀阔斧的改革，决不能让监督仅仅停留在制度规定层面，而必须有实际的操作效益，使它们能真正发挥作用。同时，建立社会监督的约束机制，在开展人大、政协、司法监督的同时，注意发挥企业、社团、新闻舆论监督的作用，拓宽人民群众进行监督的渠道。重信用必然重承诺，重承诺必然重理性，这将推动政府的科学决策，促进工作作风的转变，促使各项工作进入良性轨道，只有如此，我们的政府才能真正地取信于民，我们的党才能真正增强执政能力。
5.加大力度打击政府官员的腐败行为
英国著名学者阿克顿曾经指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[3] (P310)这一观点被学界称作“阿克顿命题”。由于我国在长达30余年的时间里一直推行计划经济体制，因此，政府利用行政手段干预经济的理念很有市场，许多政府官员还不懂得如何利用经济手段、法律手段对经济发展进行间接调控，越权行政、过度干预经济运行的现象十分严重。从理论上讲，政府官员作为公共利益的代理人的确应该享有一定限度的审批权和决策权，但是，由于许多官员对于这些权力的来源存在错误认识，再加上缺乏有效的权力制衡机制，结果催生了大量的暗箱操作和日益严重的腐败问题，严重影响了政府的权威，降低了政府的信用度。因此，政府在转变职能的同时，要加大力度打击官员的腐败行为，推动公共代理人的自觉践约行为，建立制度规则，提高政府官员的违约成本，使其不敢采取违约行为，以高昂的机会成本抑制各种违法动机，防患于未然，将公共代理人的违法、违约行为控制在萌芽状态。
诚信，是一个民族综合素质的体现，是我国优良传统道德文化的重要内容之一，也是现代文明的基石。在建立和完善社会主义经济体制过程中，我们只有充分认识到提高政府信用的重要性，才能推动社会信用体系的建立和完善，才能形成良好的社会信用氛围，才能与世界同步，推动社会主义市场经济的健康发展，才能提高全民综合素质，构建和谐社会。
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