论发展中国家政府在工业化和经济起飞过程中的作用，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,过程中论文,作用论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代经济发展离不开政府、企业和个人的密切合作和共同努力。经济落后的发展中国家，要想实现工业化和经济起飞，尽快地赶上发达国家的现代化水平，首要地是离不开政府的积极领导和参与。但是如果政府对经济活动的干预过多，卷入过深，则势必会抑制个人的积极性和创造性，窒息企业的经济活力，以致非但不能加速、反而却会阻碍或减缓工业化的进程。因此如何恰当地确定政府的经济职能，正确地处理好政府与企业及个人的关系，从而建立起适合现代经济发展的有效的经济体制，就成为现代经济发展过程中的一个关键问题，它事关发展中国家工业化和现代化的成败。
一般而言，个人、企业以及市场机制能够做到并且能做得有效的事，即微观经济活动，政府不宜直接插手；而它们力所不及的领域，如社会经济体制及秩序的建立与维护，宏观经济的协调、稳定和长远规划，非盈利性的社会公益事业的建设等，则属于政府的职责范围。
现代经济体制的基本特征是：在企业和政府这两个经济行为主体的关系上，企业是组成经济的细胞，处于基本和主要地位，政府则是企业的服务者、协调者和监督者，处于辅助地位；在市场机制和政府的宏观调控或计划调节这两种经济调节手段的关系上，市场机制是有效配置资源的基本的和主要的形式，处于基本和主导地位，宏观调控或计划调节则是市场机制的补充者和引导者，处于从属地位。发展中国家，不论是以资本主义的私有制为基础，还是以社会主义的公有制为基础，要想实现工业化和现代化，都必须遵循这一现代经济发展的基本规律。这是我们在确立工业化过程中政府的经济职能时，必须首先加以明确的指导思想。第二次世界大战后的长时期内，由于客观历史条件的限制和主观认识上的错误，绝大多数发展中国家过分地依靠政府及其计划手段来推行工业化，而轻视甚至根本否定了民间力量和市场机制的巨大潜能。这是最大的战略失误。所以，80年代以来，广大发展中国家，特别是社会主义的发展中国家，纷纷进行经济体制的改革，其中重要的一环就是转变政府的职能，即从直接的行政管理转向间接的宏观调控，以建立“国家控制市场，市场引导企业”的现代市场经济体制。这是值得称颂的可喜局面。
下面，让我们来具体地谈谈在发展中国家的工业化和经济起飞过程中，政府应该担当的职责。根据发达的工业化国家的成功经验，以及发展中国家的特点，我们认为，发展中国家政府的职能应该主要包括以下诸方面：
1、从法律和政治制度上确保现代化政策的贯彻执行
历史唯物主义的一个基本观点是上层建筑对经济基础（生产关系）以及生产力具有巨大的反作用。工业化和现代化运动，首先必须有一个顺应历史潮流和人民意志的、具有强烈的现代意识的政治领袖群及其领导下的政府来发动。当今发达的工业国家，在近代历史上，它们都是首先通过资产阶级革命，建立资产阶级的国家政权及民主政体，彻底摧毁封建的生产关系及其思想意识，从而为工业革命扫除障碍，开辟了道路。当今的发展中国家，则大多是在封建社会和殖民地的基础上，通过民族解放运动和民主革命，推翻帝国主义和封建主义的统治，取得政治上的独立和统一，而后开始工业化和现代化的。它们的工业化和现代化是在世界上已经有了一些先进的工业发达国家（主要是西方国家）的国际环境下进行的，因此其工业化和现代化在某种程度上就是“西化”，即向西方学习，引进西方先进的科学技术、机器设备和管理经验，“兴产殖业”，“富国强兵”。但是，一方面，由于许多发展中国家历史上曾长期受帝国主义的殖民压迫和掠夺，因而对西方的工业文明及其制度典章，具有一种本能的畏惧和抗拒心理。另一方面，由于它们反封建的民主革命进行得并不彻底，时间上也比较仓促，加上传统的小生产方式仍在拥有绝大多数人口的农村中占主导地位，人民的文化素质又很低下，因此，虽然封建制度已被推翻，但人们心灵深处的封建小生产者的思想意识仍然浓厚，封建历史的“幽灵”仍然在相当一部分人们的头脑中徘徊，这就使得他们对现代工业社会的生产方式具有内在的、顽强的抵抗力。总之，在许多发展中国家，特别是那些封建历史悠久的文明古国，实现工业化和现代化的思想上的阻力以及政治上的阻力，是非常大的；解放思想，“文明开化”，始终是一个艰巨的任务。
所以，代表先进生产力和先进阶层的政治领袖群，应当通过执政党及其政府，动员人民，向他们灌输落后的危机感和发展的紧迫感，并把实现工业化和现代化的路线方针上升到执政党的纲领和国家的法律，变成基本的国策和国民的共识，长期坚持不懈地予以贯彻执行，而不因领导人的变更而反复或中止。为此，首先必须革新政治，以法治国，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，在法律面前人人平等；其次必须始终保持政治机体的廉洁，坚决清除执政党内和政府中的腐败分子及阻碍因素；还必须做到决策的民主化和科学化，发挥工人、农民和知识分子参政议政的作用。唯有如此，才能保持社会的稳定和国家的长治久安，才能保证工业化和现代化的顺利进行，也才能最终建立起一个民主、文明、繁荣、富强的现代化国家。
2、推动现代企业制度和市场制度的建立与完善，防止垄断，保护公平竞争
发展中国家企业的组织和管理制度落后，各种市场特别是生产要素市场很不健全，人为的干预和垄断较多，价格机制不能充分发挥调节作用，因而缺乏一套适应市场经济发展和工业化的有效的微观经济运行机制。这是发展中国家经济效率低下的根本原因。因此，政府必须大胆引进国际上先进的经济管理方法，大力推动现代企业制度（如股份公司）和市场制度的建立和完善。这包括：制订简洁明了的经济法规，提供公平竞争的环境，让价值规律充分地发挥调节作用，建立有利于国内外投资和设厂的条件，鼓励国家的、集体或合作的、私营与个体的、外资的以及混合股份的各种所有制经济“各司其职”，共同发展，等等；与此同时，政府也应该加强对银行、公司企业和市场的法律监督，防止偷税漏税，反对垄断，保护中小企业、农户和广大消费者的利益，等等。这些方面都是当前许多发展中国家经济调整和经济体制改革的重要内容。
3、大力发展教育和科技事业，迅速提高国民素质，加快人力资源的培育和开发
在具备了良好的社会经济制度的条件下，国民的素质以及由此决定的科学技术水平就成为一国经济能否发展的决定性因素。而科技水平和国民素质的高低从根本上取决于一国的教育普及程度。一个文盲半文盲占很大比重，人民的教育水平低下，而且又轻视教育和教师、贬低知识的价值、不尊重人才的民族，是决不可能建立起现代化国家的。“十年树木，百年树人”。教育是百年大计，立国之本。教育的投资虽然具有巨大的社会效益，但却需要相当长的时期才能见效，而且不易回收，因此必须由政府来负责。
当今经济发达的国家，都高度重视教育，政府对教育的投资不仅在绝对额上，而且在相对数（教育投资占政府支出或国民收入的比重）上都大大超过发展中国家。早在他们的工业化初期，政府就不遗余力地推行义务基础教育，并随着经济的发展不断地提高中等教育和高等教育普及率。其中首推日本对教育最为重视。早在1872年（明治五年），明治政府就把“文明开化”定为国策，强制进行小学义务教育。1907年，当时列强中最落后的工业国日本，和最先进的工业国英国，就差不多同时普及了小学教育。到1930年，日本25岁以上的人口中，受过义务教育、中等教育和高等教育的比例已高达69%。第二次世界大战后，日本政府于1947年制订并颁布了《教育基本法》和《学校教育法》，确定小学六年、初中三年为义务教育，并在全国新建230所四年制大学。到1955年，日本25岁以上的人口中，受过高等教育的占3.1%，受过中等教育的占12.6%，受过义务教育的占78.3%；三项合计共占94%。①这就是说日本在经济起飞前夕，就已经准备了具有较高文化素养的劳动大军。现在日本已经普及了高中教育，大学教育也进入了“大众化阶段”。由此可见，日本在上世纪初的第一次经济起飞，在二战后的第二次经济起飞，以及当前所显示的强大的经济实力，是与其拥有雄厚的人力资源密切相关的。
日本一桥大学的南亮进教授对中国与日本的教育状况作了令人震惊的比较：“1988年，关于初等教育，中国的入学率(97%)相当于日本的1905－1920年的水平。因此可以说，中国现在的初等、中等教育比日本落后60－80年。关于高等教育，中国的入学率(2%)相当于日本1920年的水平。此外，从教育支出占GNP的比率看，中国为3%，相当于日本1925年的水平，均有60年的差距。”②在作了这种比较后，南亮进教授坦率陈言：“中国教育普及的落后，从经济发展落后角度看，可以说是自然的。但是，不可否认，这已成为中国经济增长的障碍因素。明治时代，早在经济起飞之前，日本就建立了现代教育制度，这是值得注意的。它支持了起飞和此后的经济发展。……中国的教育仍存在很大问题。教师的工资和社会地位都很低，教授的工资也很低。在外国学习的研究生，相当多数不回国，而在当地就职。中国应当进一步认识教育的重要性，作为国家百年大计，注重教育，应当大幅度改善教师、教授的待遇，以此提高他们的社会地位，同时集中有能力的人才到教育部门。还有必要大幅度增加大学生数。为此，国家的教育支出不得不增加。……而且，应该大幅度改善教育内容，使其现代化。……总之，应该提高知识分子的经济、社会地位，肯定他们在社会、经济改革中的先驱作用。”③
在重视教育的同时，政府还应该大力组织与支持基础科学的研究和高新技术的攻关，以追踪世界先进水平；另一方面鼓励企业大胆引进国外的先进技术，并加以消化、吸收、创新，以改造本国落后的工业，提高其技术装备水平，缩小与发达国家的差距。总之，政府应该是大量重要的研究和开发任务的承担者和经费的提供者，是研究与开发工作的主要组织者和协调者。
4、规划并实施产业政策，增加有效供给，促进产业结构的转换升级
发展中国家是一种供给约束、生产不足的经济，因此政府的政策不应仅仅局限于一般地需求管理，而要想办法促进有效供给的增加。二战后，日本、南朝鲜和台湾都曾成功地实施了独具一格的以产业政策为中心的总供给管理，有力地促进了经济的高速增长，大大缩短了经济起飞的过程，其经验很值得现在的发展中国家借鉴和学习。
50年代中期，当日本取得战后经济的全面恢复之后，日本政府在赶超欧美经济发达国家的战略目标的指引下，没有追随欧美国家所走过的那种听任市场机制的自发作用而推动产业结构由低级向高级演进的工业化道路，而是选择了以投资、技术为主导的成长型经济发展模式。即参照欧美工业发达国家先进的产业结构，根据日本的情况，确立各个时期经济发展的主攻方向，不失时机地选准对整个经济发展有重大联系效应的起主导作用的产业部门；然后运用政府的行政指导以及各种优惠措施，诱导企业向那些有前途的部门发展，并及时调整可能要衰退的工业部门。在战后大约30年间，日本政府先后依次确定能源工业（以火力发电工业为代表）、基础工业（以钢铁、造船、石油化学工业为代表）和新兴工业（以汽车和家用电器工业为代表）为国民经济的主导部门。80年代以来，又转而把高新技术工业（以电子计算机工业为代表）作为主导部门。
由于日本是一个资源贫乏的国家，所以日本政府始终确立“贸易立国”为基本国策，把扶植本国产业，提高其国际竞争能力，振兴出口作为推行产业政策的出发点。日本政府的产业政策和贸易政策是紧密地联系在一起的，财政和金融政策也是为此服务的。为了大力扶持基础产业、新兴产业和出口产业，日本政府除了提供大量的税收优惠和贷款优惠以外，还亲自进行大量的产业基础设施投资，组织尖端技术攻关项目，并为之提供巨额补助金。④
总之，在日本政府强有力的引导和干预下，日本经济突破了战前以劳动密集型的轻纺工业为主的产业结构，迅速地实现了资本密集型的重、化学工业化，又进而快速地转向技术密集型的高新技术工业化。如果听任市场机制自发调节，是很难在短短的几十年内顺利地完成产业结构的这一步步转换和升级的，显然政府的干预起了加速作用。
南朝鲜也学习了日本的经验，政府依次确立并大力扶持的主导产业是：在60年代早期为基础原材料工业，晚期为石油化学工业；70年代早期为钢铁工业，晚期为造船、机器和国防工业；80年代则为电子工业。⑤在短短的二、三十年内，南朝鲜经济就实现了工业化和经济起飞，其中政府的产业政策起了关键性的作用。
日本和南朝鲜的产业政策有以下几个特点：第一，它是以增加有效供给、迅速提高本国的生产力和国际竞争能力为目标的总供给管理。第二，它是在政府强有力的计划指导下实施的，但政府一般不直接介入企业的微观经济活动，而是从政策上间接予以诱导。第三，它遵循现代工业发展的一般规律，从原材料、能源等基础工业入手，循序渐进，逐步升级，但又是通过大量引进和吸收国外的先进技术而加速度的。第四，它依据的是李斯特的保护贸易学说，走的是进口替代工业化的道路，但同时又是以积极参与国际竞争、扩大出口为宗旨的，将进口替代和出口导向两种工业化战略溶为一体。第五，它是一种以主导产业带动的不平衡增长战略，但又十分注意在动态中求得产业间的平衡和协调。这些经验很值得现在的发展中国家学习。
进行总需求管理，保持宏观经济的稳定
这是传统的以财政政策和货币政策为核心的宏观经济政策。二战后，很多发展中国家的政府曾经不顾它们与发达国家的需求约束型经济不同的实际情况，照搬凯恩斯主义的赤字财政政策和货币扩张政策，接受“财政赤字无害论”、“通货膨胀有益论”的错误政策方张，片面刺激总需求，结果导致了严重的通货膨胀和经济危机，给经济发展造成了极大的危害，其教训是深刻的。因此，发展中国家的总需求管理政策，应该以保持宏观经济的稳定为宗旨。古典学派与新古典学派的健全财政原则和货币主义的稳定通货主张，倒是更适合于发展中国家。
6、维护社会公正和安全，建立社会保障体系，增进社会福利
经济发展应该以增进绝大多数人的福利，实现共同富裕为宗旨。这既是社会进步的要求，也是社会文明的标志。政府作为社会经济的管理者，维护社会的“公正、安全、进步”，是其义不容辞的职责。在工业化过程中，特别是在初期阶段，社会成员之间收入分配的差距会扩大，各地区之间发展的不平衡也会加剧，因此各种利益矛盾和社会冲突可能会激化，从而造成社会的不稳定，甚至会打断工业化的进程。这就需要政府出面干预，协调雇主和雇员（或管理者与工人、职员）的关系，保护雇员或职工的正当利益，让他们分享经济权力和分占经济利益；通过累进所得税和转移支付政策进行收入再分配，保护贫困阶层和失业者，从事社会救济和扶贫开发工作；建立养老保险、疾病保险、失业保险等社会保险体系；等等。
7、控制人口增长。保护生态环境
工业化过程中会出现人口的急剧增长和生态环境的严重破坏，从而威胁到人类与自然界的平衡。因此，控制人口增长，保护生态环境，是关系到人类生存和造福子孙后代的大事，唯有政府才能担当如此大任。这里需要强调指出的是，许多发展中国家的政府，如同在五、六十年代对人口问题“麻木不仁”或盲目乐观，以致出现重大的战略失误那样，现在，他们对于生态环境问题同样缺乏清醒的、足够的认识，至今没有采取有力的措施来治理和防止生态环境的污染和破坏，只是一味地追求工业化，因此可能又将造成另一个重大的战略性失误和将来的一大遗憾，给国家和子孙后代带来不可挽回的灾难性损失。因此，为了防患于未然，发展中国家的政府应该象今天抓计划生育那样，在工业化过程中（而不要等到工业化后）就预先采取果断的措施，治理和保护生态环境，不要再走发达国家走过的“先发展经济，后治理环境”的老路，否则必将后患无穷，追悔莫及。
综上所述，政府在工业化和经济起飞过程中，应该发挥如下三大方面的作用：
第一，建立并维护制度条件（包括社会政治体制和经济体制），制定简便易行的规章制度，明确经济活动中必须遵守的“比赛规则”。这些规则必须长期公开宣布，不能朝令夕改，任意变动。
第二，创造基础条件，为经济发展提供必要的服务，包括提供能源、交通、通讯等有形的基础设施，以及发展教育和科技事业，组织研究和开发等。为此，建立必要的公营企事业。
第三，进行宏观经济调节，包括指导产业发展、协调区域经济、稳定宏观经济环境、控制人口增长、保护生态平衡、实行社会保障等。在这些方面，政府应该减少直接干预，而主要采取如经济指导计划、财政政策货币金融政策、贸易政策等间接调控手段。
注释：
①以上数字均见李公绰：《战后日本的经济起飞》，湖南人民出版社，1988年版，第124－125页。
②见南亮进：《中国的经济发展－与日本的比较》，经济管理出版社，1991年中文版，第50页。
③见南亮进：《中国的经济发展－与日本的比较》，经济管理出版社，1991年中文版，第51页。
④参见金明善等：《战后日本经济发展史》，航空工业出版社，1988年，第229－237页；李公绰：《战后日本的经济起飞》，第15章中“日本的通商产业政策”，湖南人民出版社，1988年，第214－247页。
⑤参见朴圣相：《增长和发展》，附录“南朝鲜经济发展中的产业政策和金融政策”，三联书店，1991年中文版，第231页。