基于SWOT分析的公共政策审计研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,SWOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代行政之父伍德罗·威尔逊指出，公共政策是由政治家（即具有立法权者）制定而由行政人员执行的法律和法规。政策科学的创立者哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。美国著名学者罗伯特·艾思顿认为，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系，公共政策要随周围环境的变化而变化。公共政策的制定关系国计民生，其公平、合理，包括是否与时俱进事关大众的福祉，受到的关注越来越多。因此，有必要对公共政策进行评价，这种评价工作，具体到政府审计部门，就形成了目前其工作的热点——公共政策审计。国家审计署对公共政策审计的定义是：“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）、公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。”目前我国的公共政策审计仍处于探索阶段，独立的公共政策审计项目很少，除专门组织对中央扩大内需、促进经济平稳较快发展的有关政策措施实施情况及效果进行专项审计调查等项目外，主要是在财政审计、经济责任审计以及一些跟踪审计项目中，关注一些与公共政策相关的内容，这方面工作的重点一般是公共政策执行过程中的资金筹集、使用和管理情况。虽然在大多数审计项目中，针对公共政策执行中暴露出的问题或潜在风险，从体制、机制和制度层面提出了完善的对策和建议，在推动完善国家治理方面发挥了重要作用，但国家审计参与公共政策过程的范围、层次有待进一步扩大和提高。 二、公共政策审计研究综述 公共政策审计理论研究在国外开始的较早，所以其理论基础的发展也较为先进。在公共政策审计评估理论中，分歧和争议也很多。对于公共政策审计的价值取向，有的坚持以事实判断为基础的实证主义，倡导以科学的技术方法为工具；有的则更多关注政策对社会各方面的影响，关注社会公众的感受，即回应性标准。政策科学的主要奠基人之一H.D.拉斯韦尔认为，政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上，政策分析要坚持科学的方法论。当代美国的专家政治协商派甚至认为，后工业社会的政策分析者为利益集团服务必须以科学性和技术性为前提，政策分析作为一种工具，在运用时必须中立、无私。威廉·N.邓恩也认为，如果评估者将自以为是的价值中立标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估，即使评估广泛使用了诸如试验设计、数学统计、随机抽样问卷调查和社会审计等数量化的评估方法，但评估仍然是一种“伪评估”，其引导政策实践的功效将十分有限。关于政策审计标准的问题研究，威廉·N.邓恩提出了公共政策评估的效果、效率、充足性、公平性、反映灵敏性及适宜性标准。我国学者研究的标准主要有公正标准、效率标准、生产力标准、效益标准、政策回应度标准等。无论是国外的审计标准还是国内目前讨论和运用的审计标准，它们之间都有着内在的契合性。它们不仅从技术上考察公共政策的执行效率和效果，而且还从公共政策受众的角度进行考察，关注公共政策对社会心理、道德等方面的影响。关于政策审计的技术与方法的研究，目前根据评估需求的不同，已经形成了效果型评估模型、经济型评估模型和专业型评估模型等三大类评估模型体系。这三类审计评估模型在理论上为公共政策审计的开展提供了依据。在审计评估方法上我们也需要不断探索，在开展不同项目审计工作的时候，根据需要选择适当的评估方法。 三、政府审计部门开展公共政策审计的SWOT分析 20世纪60年代，公共政策审计在欧美国家得到迅速发展，主要是由于当年被欧美国家广泛采用的凯恩斯主义，虽然曾经促进了经济复苏，但其过分强调政府的干预职能，部分限制了市场作用的发挥，欧美国家产生了行政体制僵化甚至经济再次陷入危机的状态。人们不满现实的状况，于是各国掀起了一场“新公共管理运动”，这场运动为公共政策审计的开展提供了良好的环境基础。我国开展政府审计是否也具备一定的外部条件，什么样的组织在此阶段其自身条件是适应该项工作的，亟待完善的内容有哪些？回答以上问题可以采用SWOT分析法。该方法又称为态势分析法，20世纪80年代由旧金山大学的H.Weihrich教授提出，是用来对组织内部优势（Strength）、劣势（Weakness）、外部机会（Opportunity）与威胁（Threats）进行分析与识别的一种方法。通过SWOT分析，可以帮助决策者尽可能发挥自己的优势，利用好外部的机会；合理形成对于自身劣势和外部威胁的管理策略。公共政策审计对我国而言才刚刚起步，而且可以进行公共政策审计的部门和机构理论上也存在多种选择，政府审计部门、社会评估机构都是备选对象。因此有必要对政府审计部门开展政策审计的优势和劣势进行细致分析，同时也需要结合我国的具体情况，分析政府审计部门开展政策审计面临的主要机遇与威胁，从而找到完善政策审计工作的关键点和对策。 （一）实施公共政策审计的优势 1.政府审计独立性和权威性强，能够客观而全面地反映政策的执行情况。我国《宪法》第九十一条明确规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”而政府审计单位作为政策审计评估机构，通过政治权利的运用，在我国层级的政策审计过程中，解决了审计工作中出现的很多问题。从另一个角度看，公众相信政府审计的独立性和权威性，这使得公共政策的审计结果更客观。 2.政府审计有着坚实的物质基础，能够保障公共政策审计的顺利开展。开展公共政策审计需要一定的人力、财力作保障，特别是在我国幅员辽阔、层级机构较多的特殊国情下。公共政策的类型比较复杂，如生态环境审计、医疗卫生审计等各项民生项目审计，因此需要的审计资源也较多。它不仅需要充足的审计资金，而且还需要大量的专业的复合型人才。而只有政府审计经济实力和资源才能确保公共政府审计的顺利开展。 3.政府审计的审计结果有着良好的反馈性。公共政策审计评估是国家机构对经济社会运行进行有效管理的工具，而之所以它会有这个重要作用，在于其审计结果能够进行有效的反馈，对下一步政府决策提供了重要的参考依据。另外，良好的反馈性也促进了政府促进评估理论体系的不断完善和公共政策审计的健康发展。 （二）实施公共政策审计的劣势 1.我国公共政策审计的经验积累较少。虽然我国公共政策审计评估发展的历史较长，但对公共政策审计的重视不够。较西方国家来说，我国政府审计发展的步伐比较缓慢，其理论和实践经验有待提高。 2.公共政策审计人才的综合素质有待提高，急需加强人才建设。公共政策审计是一个非常庞大的工程，它不仅需要大量的专业人才，而且对人才综合能力和水平要求较高。而在我国，由于近些年对公共政策审计评估重视不够，所以专业人才严重不足。而我们都知道，无论是任何一项宏伟的工程，人才才是所有的关键。对于政策审计来说，人才同样起到了非常重要的作用。特别是针对我国刚刚起步的政策审计工作，只有通过人才的智慧才能创造和探索出我国公共政策审计的健康发展之路。 3.在思想方面，缺乏对政府审计的科学认识。现在，不少政府机构的行政人员认为，公共政策的制定和实行是主要任务，而把公共政策审计作为应付检查的工作，这种错误认识严重制约着政府审计的发展。 （三）实施公共政策审计面临的机遇 1.新时期我党各级政府更加关注民生工程。改革开放以来，越来越多的资金投入到公共政策中，人民生活水平提高，社会健康运行是我们党的奋斗目标。特别是党的十八大召开以后，新一届国家领导人更加关注民生，关心人民的生活，把为人民谋福利、实现中国梦作为奋斗目标，这都给实施公共政策审计带来前所未有的发展机遇。 2.促进经济社会良好运行的需要。审计在我国的经济发展中无疑是必不可少的监督员，它就像人体里的“免疫系统”一样，当病毒想侵入我们的身体时，我们身体独特的机能就会在问题还未发生之前与病毒进行抗争，进而及时地消灭病毒以保证我们身体的健康运行。同理，公共政策审计在经济社会建设中就发挥着这一重要的作用，它能够通过监督评价机制对经济社会提供有益的帮助。 （四）实施公共政策审计面临的挑战 1.法制化建设不足。美国等一些欧美国家对政策审计有着较为系统的法律约束和规定，这样可以大大提高审计的独立性，保障审计工作的进一步展开。相对于国外的法律体系建设来说，我国关于开展政策审计方面的法律规定严重不足，制约了我国政策审计的进一步发展。 2.公共政策本身的复杂性造成的监督困难。从具体类型来说，我国的政策审计分为生态环境审计、医疗卫生审计、社会保障住房审计等类型。从公共政策执行的地域和范围来说，我国幅员辽阔，行政机关层级众多，对公共政策实行监督存在一定的困难。这些公共政策本身的复杂性增加了政策审计的难度，但同时也鼓励我国相关审计人员积极探讨审计的新方法和新思路。 四、完善我国公共政策审计的对策建议 （一）加强宣传，完善公共政策审计的相关法规 目前我国公共政策审计评估发展滞后，遇到重重问题与困境，我们应该加强对公共政策审计评估的探索，使政府充分发挥为人民服务的作用，从各方面加强与改进审计评估工作。 1.加强宣传，切实从思想上科学认识公共政策审计评估的重要性。我们要推进公共政策审计评估的发展，首先必须从思想上加以重视，因为对公共政策的重视程度不够，就会从理念上阻碍公共政策审计评估的开展。同时，我们还要加强政策科学的传播，认识到公共政策评估的意义，端正对公共政策政评估的看法。 2.加强审计法律体系的研究，完善相关法规。在国外，公共政策审计评估多以完善的法律体系作保障，以立法形式固化对政策审计的要求。20世纪90年代，美国就以立法的形式对公共政策审计执行的各方面进行了规定，给予了公共政策审计评估必要的保障。我国应借鉴美国经验，以法律形式明确公共政策审计的主要要求和标准，以法律形式保障政策的反馈运用，同时，对于公共政策的审计保护也应该制度化。 （二）增加资金投入，从物质基础上保障政策审计工作顺利推进 审计资源是审计工作开展的物质基础，尤其是针对公共政策审计评估工作。由于公共政策审计评估本身的复杂性，需要获取大量的审计证据，收集大量的资料和数据，并且还要经历相当长的分析研究过程。因此，足够的资金是保障审计工作顺利推进的必要基础。 （三）完善信息公开制度，促进公众民主化参与 我国要发展政策审计评估工作，就离不开社会主人翁的参与——即公民的参与和支持。政府应该从思想上把握，积极促进信息的公开。另外对于人民来说，也应该树立起主人翁的意识，把公共的财政资金真真实实看做是自己的钱。因此，人民有权利知晓这些钱使用的方向和使用效果，这也是政府应尽的义务。换个角度来说，公民的参与也对政策审计工作有着重要的推动作用。首先，百姓的参与和知情权的要求推动着政府不断改进工作，提高为人民服务的水平；其次，公民作为政策的受益者也是公共政策审计评估应该考虑的因素，其参与对于评价公共政策审计的效果有着重要意义。 （四）加强政策审计相关理论的研究和建设 任何事业的发展，都离不开理论的支撑。因此，只有打好理论基础，审计事业才能得到快速进步。对于政策审计理论来说，我国在此方面还存在严重的不足。应从两方面加强相关理论的研究和建设：一是要积极吸取国外先进的理论和经验，不断完善我国政策审计的理论体系；二是加强对实践的探讨，从实践中不断发展和创新。只有做好这两个方面，我们在政策审计的道路上才能走得更远。 （五）加强公共政策审计人才建设，提供可持续的智力支持 公共政策审计是一个非常庞大的工程。它不仅需要大量的审计人员，而且对人才的素质和水平也提出了较高的要求。而在我国，由于近些年才开始重视公共政策的审计评估工作，精通这方面的人才明显不足。所以我们要把人才的建设作为关键任务，加大人才建设的力度。标签：swot分析法论文; 政府审计论文; 公共政策论文; 审计计划论文; 政策评估论文; 审计目标论文; 评估标准论文; 经济论文;