智库影响力的国际经验与我国智库运行机制，本文主要内容关键词为：运行机制论文,影响力论文,经验论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
智库又称思想库，是一种相对稳定的独立于政治体制之外的政策研究和咨询机构，是政策过程中的一个重要参与者[1]。智库是以公共政策为研究对象，以影响政府决策和改进政策制定为目标的第三方非营利性研究机构。在全球化时代，智库已经成为世界各国决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交、文化等问题时所倚重的一支重要社会力量，正在发挥着越来越大的功能和作用。高水平、国际化的智库建设既是一个国家软实力和国际话语权的重要象征，也是政府决策科学化、民主化的重要保障。
一、欧美智库影响力的传递渠道与形成机制
智库影响力是智库赖以生存的根本和核心竞争力，因此提升影响力是智库孜孜以求的关键目标。影响力是指行动主体通过自己与其他主体的交互活动过程影响和改变他人的思想和行动的能力。智库的影响力也就是智库在其社会交往过程中影响和改变其他主体思考、判断、决策和行动的能力。Abelson指出，智库的所有行为都围绕着推广其知识产品从而实现影响力的最大化而展开[2]。在智库的各种行为过程中，核心就是通过各种途径向政策的制定者、决策者、资助者、媒体、精英阶层和社会公众宣传自己的观点、主张和制度设计等。朱旭峰和苏钰(2004)基于社会结构理论，从西方智库影响公共政策机理的层次结构入手，把智库影响力分为决策影响力、精英影响力和大众影响力三个层次。李安方等也指出，智库影响力的形成是其决策影响力、学术影响力、社会影响力(舆论引导)的综合体现，智库营销能力也是智库影响力形成的关键因素[3]。王莉丽从传播学的视角研究了美国智库舆论影响力的产生机制，重点分析了人际传播的直接影响、组织传播的品牌塑造和大众传播的舆论扩散问题[4]。孙志茹和张志强则从知识运用和信息流入手，构建了一个分析智库政策影响力的综合性框架，阐述了智库、学术群、决策者群和环境之间的信息流程及其相互作用，并指出智库的政策影响力包括直接性影响力和渗透性影响力两类[5]。智库的生命力和价值在于其影响力，在此，考察欧美等国家智库参与社会重大决策中的实践，从公共政策制定的各环节入手，基于政策网络理论构建分析智库影响力的传递渠道和形成机制的综合性框架(见图一)。
图一 基于政策网络的智库影响力的传递渠道和形成机制
从欧美等国际智库的发展实践来看，智库已经成为政策网络的重要参与主体。政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕共同的问题，基于不断协商的信念和利益而结成的正式、制度性的和非正式的联系网络。20世纪90年代以来，政策网络已经成为欧美等国家协调社会利益的一种公共治理模式。政策网络通过相互影响，在各行动主体的交互作用过程中对所面临的问题逐步达成共识，并提出可能的解决方案。近年来政策网络研究的理论成果主要集中在政策制定、政策执行、政策后果预测与政策变迁等方面[6]。李瑞昌指出，政策网络范式一方面重视正式与非正式制度和结构对政策制定和治理的作用，另一方面注重分析政策行动者的利益表达对政策制定和治理有效性的影响，行动者之间的关系强弱对政策制定和治理具有深远意义[7]。在西方的政策网络中，智库处在关键位置。西方智库具有很强的非营利性和独立性，借助其在信息、知识等方面的专业优势，可以协调社会各阶层、政府部门在信息、目标和资源上相互交换的互动，在重大公共决策和政策制定、评估、调整过程中发挥着不可替代的重大作用。例如美国的公共决策过程的一般顺序是：智库—媒体—国会—政府(行政当局)—政策出台[8]。在这个过程中，西方智库往往扮演着决策源头的政策倡议和舆论引导的功能，从而促进了公共决策的科学化、民主化和开放化。同时，在公共政策网络的形成过程中，智库通过创新思想引领机制、舆论引导机制和旋转门的人才交流机制，采用多种手段和渠道向决策者、社会公众、学术圈和媒体、网络宣传推介他们的思想、观点和策略，逐步树立了自己的学术影响力、社会影响力和政策决策执行影响力。
(一)创新思想引领机制与学术影响力
智库是由专家学者和知识分子组成的研究机构，其创新能力的高低直接决定着智库成果的质量及其影响力。智库成功的基础是要持续不断地生产出符合社会发展趋势、能够解决经济社会中重大战略问题的新思想、新观点、新理论和新知识。新思想和新观点是成为一流智库的第一要素。国际上著名的智库如布鲁金斯学会、兰德公司、斯坦福研究所、罗马俱乐部、野村综合研究所等的崛起都是凭借着新思想、新观点、新理论成为国际一流的智库。这些智库还善于发现现实中存在的影响经济社会发展的战略问题和关键问题，并且能够运用新思想、新观点、新理论和新知识对这些战略问题作出令人信服的深刻分析，并找到产生这些问题的深层原因。新思想、新理论所产生的学术影响力对社会的影响比具体的制度设计和政策建议要长久和深刻得多。例如罗马俱乐部的宗旨是通过对人口、粮食、工业化、污染、资源、贫困、教育等全球性问题的系统研究，提高公众的全球意识，敦促国际组织和各国有关部门改革社会和政治制度，并采取必要的社会和政治行动。以改善全球管理，使人类摆脱所面临的困境。1972年罗马俱乐部凭借其发表的第一个研究报告《增长的极限》而声名鹊起。由于石油等自然资源供给的有限性，罗马俱乐部预言经济增长不可能无限持续下去，做出了世界性灾难即将来临的预测，并设计了“零增长”的对策性方案，在全世界挑起了一场持续多年的大辩论。
智库的学术影响力主要是通过成果发表、人才培养等途径培育而成。美国兰德公司以高水平的研究成果和独创的见解著称于世，被称为“兰德学派”。成立以来，兰德公司已发表研究报告18000多篇，在期刊上发表论文3100篇，出版了近200部书。在每年300多篇的研究报告中，95％是公开的，剩余5％的保密报告也会随着时间的推移而不断解密。这些研究成果是其成为一流智库学术影响力的根基和重要载体。兰德公司为美国政府、军队及企业界提供了广泛的决策咨询服务，并以问题诊断的准确性、权威性而享誉全球。同时，兰德公司还为美国政府和学术界培养了大量开拓性的创新型人才。
(二)舆论引导机制和社会影响力
智库社会影响力的获得主要是通过对其创新成果的传播和推广来形成。随着智库的新思想、新观点、新理论和新知识逐步被学术圈所认可和接受，智库和学术界还会通过各路媒体和网络把这些创新成果介绍给社会普通民众和政府官员，这将会对整个社会产生潜移默化的巨大影响。自20世纪90年代以来，随着信息传播的全球化、网络化发展和智库之间竞争的日趋激烈，欧美智库逐渐加强传播其研究成果的力度，采取多种方式和渠道影响社会舆论，从而引导社会思潮，以此对政府部门的公共决策施加影响。王莉丽(2010)指出，美国思想库采取的主要传播方式有人际传播、组织传播和大众传播三种，其中人际传播有助于智库的研究成果直接影响决策者，组织传播和大众传播担负着议程设置和塑造公共舆论的作用，从而间接影响决策者。这三种传播方式大都同时采用，相互补充，相互促进。
借助议题设置充分利用新闻传媒来引导社会舆论是欧美智库发挥社会影响力的重要途径。议题设置是指新闻传媒经过精心策划，突出报道某些包含深意的事实、事件，使之成为公众议论的焦点。1972年，麦库姆斯和唐纳德·肖最早提出了议题设置理论。议题设置理论认为：通过反复播出某类新闻报道，强化该议题在公众心目中的重要程度。大众传播只要对某些问题予以重视，为公众安排议事日程，那么就能影响公众舆论。传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种议题不同程度的显著性的方式，影响着人们的对周围世界的大事及其重要性的判断。虽然大众传播媒介不能直接决定人们怎样思考，也不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注某些事实和意见以及他们议论的先后顺序，帮助人们确定哪些问题是最重要的。当大众传播媒介大量、集中报道某个问题或事件，受众也就会关注、谈论这些问题或事件。智库基于自己的专业权威和价值中立的特质，就社会发展的重大现实问题或战略问题提出自己的立场和见解，其政策思路或选择方案就成为媒体和社会关注的重点议题。智库学者通过在媒体上发表见解、文章，解读自己对重点议题的看法，回应社会公众的质疑。同时欧美智库还及时召开例行新闻发布会和定期的媒体吹风会。在智库观点、见解和社会舆论交流沟通的互动过程中，实现了社会民意的利益表达和传递，纠正了社会舆论中存在的短视、片面或偏激的观点，经过进一步修正的政策方案会更容易得到社会一直的认同，形成有利于其政策被决策者采纳的社会舆论，从而间接影响政府的公共决策。智库的创新成果在得到社会认同的同时，还有助于政府部门公共政策出台后的执行。
召开各种形式的会议、讲座和举办研究班也是欧美智库发挥社会影响力的重要渠道。欧美智库会经常召开大大小小的各种讨论会、专题研讨会、工作坊、纪念会、报告会、培训班、讲座和答谢午宴等活动，邀请相关专家、政府官员、新闻记者、工商界人士、社会公众等参加。例如世界顶级智库布鲁金斯学会每年在各地召开100多次研讨会，加强与各界、各领域专家的联系，经常邀请政府首脑来参加，共同探讨国际国内发展形势和相关的问题，由此影响政府的政策制定。这些活动使智库和政界人士达到了互通信息、交流思想的目的，更宣传了自己的政策主张。
近年来网络新媒体已经成为欧美智库众多传播渠道中的新宠。随着互联网的飞跃发展，网络媒体正在越来越深刻地影响着经济社会活动和政治生态。内容丰富、参与便捷、互动性强、虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性是互联网的特点，这就使网络传播从根本上改变了“以传播者为中心”的传统媒体传播模式，打破了传统新闻媒体对舆论的控制和对信息的垄断，使传播过程中的传受双方变得更加自由和平等，具有非常独特的双向沟通特征，既有点对面的传播，又有点对点、点对面、多点对多点的传播。发布各种信息和参与传播的主体规模大，自由且分散。由于不受个人真实信息和身份认证的约束，每个人都可以在网上发布信息、展开讨论、表达意见。在总体上形成一种散布型网状传播结构，在这种传播结构中，任何一个网络节点都能够生产、发布信息，所有网络节点生产、发布的信息都能够以非线性方式流入网络之中[9]。同时随着互联网技术的日益提高，网站提供给网民发表意见的渠道也越来越多，论坛、BBS、贴吧、新闻留言、博客、播客、网络杂志、掘客等，同时基于网络的即时通讯工具也越来越多(如ICQ、QQ、网易泡泡、雅虎通、MSN等)，再加上手机短信、手机上网，网络传播已经呈现出多种渠道共生的特征。在这种背景下，欧美智库纷纷借助网络新媒介，向全球网络用户推广期思想和观点，从而潜移默化地在全球范围内构建自己的影响力。
(三)“旋转门”机制与政策决策执行影响力
美国是世界各国智库中起源最早、数量最多、影响力最大的国家，其中“旋转门”的人才交流机制是美国智库成熟、发达的关键因素。所谓“旋转门”是指智库成员的身份在政要与学者之间变换，有人甚至“旋转”两三次。智库的学者到政府担任要职，从研究者转变为决策者和执政者，同时，卸任的许多官员也会到智库从事政策研究。这种学者和官员之间的旋转机制使智库的影响力渗透到公共政策决策、制定和执行的方方面面。“旋转门”机制的重要功能体现在三个方面[10]：一是构建人际关系网络，如在政府中直接任职、给政府官员直接打电话、保持与国会议员的密切关系等。二是搭建知识与权力的桥梁。智库为学者们提供了与政策决策者进行紧密接触的舞台，使他们不但了解政策研究，还了解政治现实。三是推进“二轨外交”，这是介于官方外交“第一轨道”与纯民间交流“第三轨道”之间的一种特殊渠道。
二、制约我国智库发展的主要制度障碍和问题
当前我国已进入改革发展的关键转折期，经济社会生活日益复杂，各种矛盾相互交织，新情况、新问题层出不穷，这些都对政府的公共政策制定提出了严峻的挑战，因此亟需大量高水平智库的支持。但是目前一些制度障碍和问题制约着我国智库的快速发展和影响力的提升。
(一)从智库产品的需求来看，尚未正式确立智库参与政府公共决策全过程的制度安排
决策的科学化、民主化是社会主义政治建设的重要任务，也是实现科学发展观的先决条件和实践前提。“十二五”规划纲要专门就完善科学民主决策机制进行了论述，指出“完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序，实行科学决策、民主决策、依法决策”。并特别指出对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度。但是在当前的公共决策过程中，虽然强调专家的角色，但还没有明确的法律、法规来规范政府决策中的咨询环节和程序。从而使我国智库产品的需求不足，成为影响智库发展壮大的关键障碍。例如对政府决策是否经过咨询，哪些领域的决策向什么样的咨询机构咨询，采取何种方式咨询，如何评估咨询方案，咨询机构和政策方案能在多大程度上影响决策等问题，没有建立相应的法律法规[11]。在欧美等西方国家，咨询已成为公共决策过程的法定程序，政府项目的论证、运作等各阶段都必须有不同的咨询报告。德国在《联邦行政程序法》中明确规定政府公共决策中的一切公开项目都必须公之于众，以招标形式委托咨询机构进行预测和评估，咨询的结果在由政府部门组成的专家顾问委员会审核通过后方能实施。该法还设专节对咨询委员会做了相应的规定，从法律上为决策咨询提供了制度保障。在一些国家法律对官方智库的设立也制定了相关条款，这种法定的身份使得智库的咨询功能既是权利也是义务，从而大大提高了智库研究和提供咨询的积极性。
(二)从智库产品的供给来看，民间智库赖以生存的资金筹措机制、信息披露和共享机制不健全，导致官方智库一支独大，难以提供公共决策所需要的多种智力产品
据统计，目前我国的智库约有2000多家，但大部分智库是作为党政职能部门或事业单位设置的，具有较强的行政依附性，属于官方或半官方的智库，主要包括社科院、政策研究室、经济研究所、大学的研究中心等。这些官方和半官方的智库占我国智库总数的95％左右，研究经费多来源于政府，研究者属于政府终身公务员或参照公务员管理编制，工资和职位由上级政府决定，研究课题由政府相关部门立项、指派，研究结果由政府部门来组织审核、评议等。因此这些智库往往缺乏主动探索战略性、前瞻性的课题。
资金筹措机制不健全，是导致民间智库难以发展壮大的最大障碍。资金独立性是影响智库独立性、竞争力和影响力的重要因素。多元化的资金来源渠道和社会投入机制是欧美智库发展的根基。这些智库的资金来源既包括政府的委托、拨款和补贴，也包括企业和基金会的资助，此外还有个人的捐赠或其他经营费用等。为了鼓励社会捐赠，美国等西方国家都制定了公司和个人对智库的捐赠可从应纳税额中扣除的激励政策。在我国，政府咨询方面的财政拨款大部分流向体制内的官方、半官方智库，民间智库的筹资渠道非常少，有利于捐赠的社会环境远未形成，导致其生存异常困难，发展举步维艰。
信息披露和共享机制不完善是制约我国民间智库发展的又一关键瓶颈。能否得到准确、全面的信息是智库能否产出高质量创新成果的基础。智库针对社会重大问题提出可行的决策咨询备选方案实质就是对各种相关信息的分析筛选后，作出的客观、中立的判断和政策设计，因此丰富的信息和第一手资料是至关重要的。虽然我国早在2007年就开始实施了《政府信息公开条例》，规定了各级政府必须履行的信息披露职责。但由于政府信息公开工作机构不健全，人员及职能不落实等原因，导致一些具体细致的信息披露工作难以及时开展，信息公开内容不完整、不系统。
(三)从产出来看，智库创新成果的社会评估机制不完善
智库创新成果是对专业知识深、综合性强、复杂程度高的实践问题的创新性思考和设计，存在着信息不对称，政策制定者往往很难对智库政策建议的科学性进行判断，否则就不用再请智库做政策研究了[12]。我国目前还缺乏对智库咨询成果的有效评估机制和办法。为了保证咨询建议的质量，国外思想库都很重视咨询研究的质量管理，建立了严格、完善的创新成果评审制度。例如兰德公司就通过使用领先的实验方法建立了非常严格的“内部评审制”。公司对每一项研究计划，通常都聘请两位未参与该研究计划的资深研究人员作评审员，负责计划开始后的期中审查和计划临近结束时的期末审查。兰德公司还从社会上聘用了约600名全国有名望的教授和高级专家，作为特约顾问和研究员，主要任务是参加兰德公司的高层管理和对重大课题进行研究分析和成果论证，以确保研究质量及研究成果的权威性[13]。
(四)从智库发展的环境来看，公民参与的利益表达和博弈机制不完善
公共决策是政府配置社会资源的主要手段，体现着社会价值的权威性分配，直接影响利益相关者之间的利益关系及社会利益格局。由于公共政策的社会联动效应，公共决策一旦失误，造成的损失和社会后果是非常严重的。利益表达和博弈机制是现代政府权力运行规范化的起点，是市场经济条件下利益均衡协调的关键。改革开放30年之后，我国已经进入一个利益博弈的时代。在体制变革、社会转型的快速变革时期，社会中的利益关系和利益格局处在剧烈调整的过程中，社会中的利益主体也越来越多元化。在这种情况下，利益的矛盾与冲突，利益的博弈，将会成为一种常态的社会现象。当前一些公共政策不够完善及少数部门不能依法行政，在一定程度上损害了部分群众的切身利益，引起部分群众的不满。社会矛盾的调处机制尚不够完善，矛盾纠纷题解决的数量和速度低于矛盾纠纷产生的数量和速度，导致大量的矛盾纠纷通过信访的形式表现出来。这些都表明当前利益诉求表达渠道还比较单一，需进一步拓宽。
(五)智库人才与政府部门间的旋转门机制亟待完善
欧美智库与政府部门之间的“旋转门”机制，使学界和政界、思想和权力之间通过智库这个平台实现了研究者与行动者、学者与官员的身份转换，从而有效地保证了智库创新产品对国家政策的出台和实施。目前，我国官方智库和半官方智库人才到政府部门任职的情况很多，民间智库则较少有直接到政府部门任职的情况，政府部门人才再回到智库特别是民间智库的相对较少，也就是说我国的“旋转门”只开了半扇。
三、加快我国智库发展体制机制创新的对策建议
从上述制约我国智库发展的主要制度障碍和问题来看，加快我国智库发展亟需进行系统性的制度设计和体制机制创新，这些体制机制创新主要包括五个方面(见图二，下页)。
图二 我国智库发展的体制机制系统创新模型
(一)健全和完善伴随公共决策全过程的智库专家咨询的法定程序
借鉴欧美等国的做法，尽快建立健全有关公共决策智库咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。第一，通过具体的法律条款重新对政府公共决策特别是重大决策过程进行严密的、科学而理性的规范化设计，构建智库“谋”、政府“断”的合理分工决策平台，使智库咨询成为重大决策程序的必备环节。第二，建立公共决策咨询招标和采纳制度。规范政府公共决策智库咨询招标的流程和采纳标准，建立决策机构对智库咨询意见的回应机制，形成智库参与权与政府决策权之间的制衡结构。当智库提供的决策方案不被政府决策者采纳的情况下，决策者应向智库提供书面说明。第三，建立决策后政策实施的评估和调整机制。在政府有关部门作出政策决策和政策执行后，由第三方智库提供评估报告给最高决策者，并将评估报告在符合法律规定的情况下向社会公众公开。
(二)完善智库多元化的资金筹措机制，健全信息披露和共享制度，大力推动民间智库的健康发展，形成多种智库协调发展和优势互补的共生机制
官方、半官方智库由于经济上无法实现独立，因此容易受到政府或上级领导的影响，从而难以提供更为科学、更为合理的前瞻性创新成果。相反，民间智库在经济上不受制于政府，因此更能够可能避免和克服被某些特定的部门利益所驱使，使其研究者可以不受干扰地去独立判断，更好提出解决问题的策略和方案。从欧美国家的经验来看，民间智库已经成为推动政治、经济、社会政策改革发展的关键力量。构建和完善多元化的民间智库资金筹措机制，实现资金来源的多样化，健全信息披露和共享制度，这是民间智库真正独立于政府、政党、利益集团的基础。第一，通过政府的直接补助和成果采购加大政府资金对民间智库的支持。公共决策部门的政策咨询与课题研究更多地采取向全社会公开招标的方式，逐步消除“官”“民”智库之间的差别对待。第二，设立专门面向民间智库的公共政策研究基金，鼓励民间智库自由设立前瞻性、战略性的课题，通过课题申请获得公共政策研究基金的资金支持。第三，制定税收减免、扣除政策鼓励企业、基金和个人向民间智库的捐赠行为。第四，进一步完善和落实政府信息披露细节和管理机制，最大限度的实现政府信息资源共享，满足社会各界对政府信息资源的需求。不能对社会公众披露的保密信息，可以先行向信誉好、影响力大的民间智库开放。
(三)建立智库创新成果的社会评审机制和绩效考核制度
第一，建立同行评议机制，克服专业知识的信息不对称难题，解决智库创新成果的科学性问题。第二，建立同台辩论、会审的社会评审机制。让不同智库提出的多种政策主张在会议上或媒体上展开辩论，使政府决策者和社会公众更加全面地鉴别不同观点和政策设计的优缺点。第三，建立智库创新成果的激励机制和淘汰机制。对智库创新成果实行效果考核和评估，通过事实结果检验和评估咨询方案的质量，对提供优秀咨询方案的智库给予经济奖励或者名誉奖励；对提供劣质咨询方案的智库经新闻媒体公开。第四，建立智库咨询绩效考核和责任追究制度，改变专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。
(四)发挥智库对社会舆论的引导功能，建立和完善公共决策过程中公民参与的利益表达和公众利益均衡机制
建立多元的社会利益表达机制，引导群众以理性、合法的形式表达利益要求，是化解和处置各类社会问题的主要途径，也是完善社会利益协调机制的首要环节。建立完善的利益表达机制，既要充分发挥现有利益表达渠道的功能，也要根据利益群体的发展变化开辟新的利益表达渠道。建立多元的利益表达机制，需要在制度层面上保障和规范各群众团体、社会中介组织等的职责和权利，使相应团体和组织机构在通过法律规范自己行为的同时，通过合法途径进行合法、正当、富有建设性的利益表达。除了信访、领导干部大接访等利益表达机制外，政府还需要深入探索发挥智库舆论引导的机制。智库特别是民间智库是政府与公众之间进行理性沟通的重要渠道，是引领公共利益聚合与表达机制的核心力量。在现代社会，智库就是要坚持用专业知识解答大众的问题，引导社会舆论，教育大众理性思考，防止民粹主义[14]。独立、客观公正的智库是社会的“安全阀”，是上下之间矛盾的“缓冲器”、“减压器”，通过让智库发挥在多元利益表达机制中的关键作用，可以有效地防范和化解恶性群体性事件的发生。
(五)建立中国特色的智库人才旋转门机制
复合型、开拓创新能力较高的专业人才对智库和政府机构非常重要，因此需要借鉴美国顶尖智库人才的“旋转门”做法，建立中国特色的智库人才旋转门机制，让智库成员的身份在政府决策者、执行者与研究者之间转换，扩大半官方智库和民间智库的研究人员进入政府机构的机会，鼓励官员离职、退休后又进入智库，成为研究人员。使政府部门和智库都保持活力，强化智库决策研究和咨询服务的针对性与实效性。
*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《智库影响力提升：传递渠道、制度障碍与体制机制创新》。