行政价值观转型与政府职能重塑，本文主要内容关键词为：价值观论文,政府职能论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2014)03-0026-05 目前中国正处于全球化、信息化、市场化、工业化、城镇化快速发展的社会转型期。社会转型使政府环境发生了重大变化，也对政府管理提出了新的期望，迫切要求推进国家治理体系和治理能力的现代化。面对新形势和新任务，怎样运用国家制度管理社会各方面的事务，需要进一步深化行政管理体制改革，推动政府职能重塑，提高国家治理能力。社会历史实践证明，行政价值观作为公共行政之“魂”，是行政管理体制改革的深层结构，是推动政府职能重塑的先导力量。行政价值观转型是政府职能重塑的前奏与关键，调整行政管理方向，创新行政管理方式，进行深层次的政府职能重塑，只有从行政价值观转型出发，才能找到其未来变革的方向，否则政府职能重塑将困难重重甚至很难实行。 一、行政价值观转型与政府职能重塑的内在相关性 行政价值观指行政主体在一定的历史条件下进行多次行政价值认识和行政价值实践，逐步在头脑中形成一种相对稳定的判断利害、善恶、美丑的行政观念[1]。作为公共行政之“魂”，行政价值观对政府职能重塑具有重要的价值导向和价值规范作用。任何改革都是在一定的价值观支配下进行的，政府职能重塑也不例外，只有从行政价值观转型出发，政府职能重塑才能找到正确的方向和目标。当前在全面深化改革的关键时期，行政价值观转型宏观上引导政府行政管理活动的方向，中观上规范政府职能重塑的内容，微观上控制政府职能重塑的过程。 (一)行政价值观转型：引领政府职能重塑的方向 作为社会意识范畴的行政价值观，是一定社会经济形态的表现形式，影响着政府的职能结构，不同的行政价值观指引着不同的政府职能发展的方向。社会历史实践证明，改革开放以来，在建设中国特色社会主义的过程中，行政价值观的每一次转型发展都对政府职能重塑起着导向的作用。一是党的十一届三中全会后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，果断地停止使用“以阶级斗争为纲”这个口号，坚持“以经济建设为中心”，围绕社会主义建设进行了一系列行政改革，使生产力获得了新的解放和巨大发展。二是党的十三届四中全会后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，强调“发展”是党执政兴国的第一要务，大力推进社会主义市场经济体制建设，政府职能的首要任务在于改变以往单一的计划经济而发展市场经济，建立适应社会主义市场经济体制的职能机构。三是党的十六届三中全会后，以胡锦涛同志为总书记的党中央领导集体在全面建设小康社会伟大实践中提出了科学发展观等重大战略思想，相应地政府的职能重心从过去的向自然界索取资源的单纯追求经济效应，转变为人与自然和谐相处、如何更好地进行可持续发展。 (二)行政价值观转型：规范政府职能重塑的内容 借鉴价值哲学关于价值观的分析维度，行政价值观具体表现为一系列的行政价值目标、行政价值取向、行政价值准则等，它以极强的渗透性规范界定政府职能重塑的内容，并影响着政策的制定与实施。改革开放以来，我国先后进行了7次行政管理体制改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年所进行的改革[2]。根据行政价值观转型对政府职能重塑的内容规范作用，我们可以把这几次改革划分为三个阶段：一是1993年之前的改革。在“发展才是硬道理”“效率优先，兼顾公平”的发展价值目标下，政府职能重塑的内容主要围绕政府与企业的关系进行。如1988年政府工作报告指出：“以深化企业改革为中心进行综合配套改革，逐步确立新经济体制的主导地位。”因此，这一阶段政府职能转变的主要内容是按照政企分开的原则，使政府对企业由直接管理为主转向间接管理为主。二是1993年至2003年的改革。在“建设社会主义市场经济体制”的市场化价值取向下，政府职能重塑的内容主要围绕政府与市场的关系进行。如1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确改革的重点是建立社会主义市场经济体制，提出：“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，培育和发展市场体系，监督市场运行和维护平等竞争。”[3]182这一阶段改革的主要内容是按照社会主义市场经济的要求，把政府职能转变到宏观调控和公共服务方面，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。三是2003年以后的改革。在“科学发展观”与“和谐社会”的价值准则下，政府职能重塑主要围绕政府与社会的关系进行。如党的十七大报告明确提出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，加快推进以改善民生为重点的社会建设。”[3]284这一阶段改革的主要目的着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务，探索建立职能有机统一的大部门体制。 (三)行政价值观转型：控制政府职能重塑的过程 行政价值观是政府行政管理的灵魂，一定的行政制度是按照一定的行政价值观建立起来的，并且是按照一定的行政价值观运行的，它影响了行政主体的选择、控制行政行为的过程和结果。一是行政价值观是政府之“尺”，成为行政主体进行行为判断的标尺。因为在政府职能重塑的过程中，行政主体一般都会面对各种行政客体，这就需要依据一定的行政价值标准来进行选择。正确应时的行政价值观使政府职能以现代、民主、公平的方式执行，让政府运作沐浴在阳光之下，让监督跟随全过程，减少或避免因政府运作缺乏透明及科学规范而导致的执行过程失误、失效，以至于失信于民。二是行政价值观是政府之“力”，为政府职能重塑提供一种软性约束力。行政管理体制改革是复杂巨大的系统工程，政府职能重塑涉及社会生活的方方面面，因此任何一次改革都必然遇到许多阻力和困难。在政府职能重塑过程中，很多时候往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了政府职能重塑的根本目标。循环往复，政府还是在管那些“管不好、管不了、不该管”的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，政府职能“缺位”、“越位”、“错位”现象照样层出不穷。因此，政府职能重塑的过程需要行政价值观来作为软性约束机制，才能最终完成它的行政目标。行政价值观与政府职能重塑的相关性，如图1所示。
图1 行政价值观与政府职能重塑的相关性 二、新形势下行政价值观的转型发展 行政价值观作为行政系统的核心部分，将从根本上对行政管理各方面产生深刻的影响，甚至影响着一个国家的发展理念。在国际公共管理前沿理论的影响与国内公共行政实践的发展过程中，新形势下中国行政价值观进行了转型和发展。 (一)国际公共管理前沿理论的影响 我国正处于改革、进步和现代转型的攻坚时期，国际公共管理的前沿理论对我国公共管理产生了重要的影响，进一步推动了行政价值观的转型发展，为政府职能重塑提供了良好的契机。 1.公共治理理论，培育公民社会的“共治”潜能。公共治理理论倡导“为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共管理主体须彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务”[4]405。治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”[5]，它“标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[4]405。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理理论这种“共治”的价值观，使政府和其他社会机构建立起伙伴关系，形成自主自治网络体系，促进了资源整合，增强了政府和公民互动，对中国目前面临的全国性环境污染治理问题有重要的可资借鉴之处。 2.新公共服务理论，提倡政府管理的“服务”理念。所谓“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的服务角色的一套理念。新公共服务理论的代表人物——罗伯特·B.登哈特认为，政府在忙于掌舵时，不要忘记了是谁拥有这艘船。政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展[6]。新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，对我国从统治型政府和管理型政府向服务型政府转变起到了极大的借鉴作用，推动了公共服务行政价值观的发展。 3.新公共行政理论，弘扬政府治理的“公平”精神。新公共行政学认为公共行政不仅应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。新公共行政学派的代表人物——乔治·弗雷德里克森认为：“传统公共行政追求下面两个问题的答案：我们如何以现有的资源提供更多更好的服务(效率)，我们如何以花费最少来维持服务的水准(经济)，新公共行政学加上另外一个问题：这种服务是否促进了社会公平。”[7]新公共行政理论把社会公平作为公共行政的核心价值，赋予公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策和影响实现社会公平目标的政府行政管理体制[4]306。我国目前处于社会转型时期，在经济迅速发展的同时，贫富差距日渐拉大，阶层矛盾愈发尖锐，社会问题日趋复杂。新公共行政理论的兴起，呼吁政府将“社会公平”作为最根本的治理精神，唤醒每一位公共管理者的良知与责任，去改革制度上、功能上、效果上导致社会不公的管理体制。 (二)国内行政价值观的演变过程 在公共行政实践的发展过程中，随着行政管理、社会环境的发展变化，国内行政价值观也不断更新发展。笔者选取2005—2014年的中央政府工作报告作为研究文本①，梳理出近十年来行政价值观的演变过程，从而分析得出目前我国行政价值观转型的方向，见表1。 通过梳理近十年来我国政府行政价值观的演变，可以看出我国行政价值观的转型方向。第一，从全面推进社会主义“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”到全面推进社会主义“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”，突出了生态文明建设理念，说明了我国行政价值观从“经济建设为中心”到关注“生态文明建设”的转型。第二，从2007年十七大至今多次强调构建社会主义和谐社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这种以公民社会为中心的行政价值观，扭转了以往将政府作为整个社会的中心、实施单纯的管制行政的观念，强调政府要为社会、公民提供完善的公共服务，要实现从“管制行政”向“公共服务”转变。第三，政府工作报告中的“让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”以及政府报告文本中多次提到的“公平正义”等词语说明了我国政府渐渐实现了从“效率优先，兼顾公平”的发展原则到有力地促进“公平正义”价值观在政府行政管理中的理性回归。
三、新形势下基于行政价值观转型推进政府职能重塑的目标设计 (一)新形势下政府职能重塑的现实诉求 政府职能是国家行政机关一定时期内，根据国家和社会发展的需要依法对国家和社会公共事务进行管理时而承担的职责和所具有的功能[8]。政府职能在客观上会随着社会物质文明的发展进步而发生变化，在主观上则会随着人们对国家或政府的再认识而发生变化。因此，关于政府职能转变历来是学术界关注的热点问题。笔者综合当前相关文献资料发现目前政府职能转变主要探讨三个方面的内容：一是政府职能结构的调整，即政治、经济、社会、文化职能之间的相互调适，也就是政府“应该做什么”的问题[9]；二是政府职能总量的调适变化，即确定政府与市场、政府与企业、政府与社会的界限和范围，也就是政府“能够做什么”的问题[10]；三是政府职能实现方式的转变，即以何种方法管理公共事务，也就是政府“应该怎么做”的问题[11]。在对已有相关研究成果进行分析的基础上，笔者认为在党的十八届三中全会全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的施政新理念和行政价值观转型的新形势下，对政府职能的研究焦点不能仅仅停留在浅层次的政府职能转变上，而应该进行深层次的政府职能重塑。 1.政府职能宏观方向不仅要关注经济增长，更要关注生态文明建设。自改革开放“以经济建设为中心”以来，政府职能转变的重点长期放在经济领域，“从计划经济到市场经济，从微观管理到宏观调控，从政企不分到建立现代企业制度”等等一系列改革，使我国经济获得了快速增长。然而，经济的增长不等于经济的发展，经济的发展不等于人民生活幸福，随着全国各地的水污染事件以及大城市的雾霾问题已经严重威胁到世世代代赖以延续和生存的自然生态环境，在“科学发展观”及“生态文明建设”新的施政理念下，目前政府职能重塑的目标关注生态文明建设刻不容缓。 2.政府职能问题研究不仅要探讨政府职能数量的多少，更要重视政府职能性质的重塑。近年来，我国政府职能转变获得了不少的成就，从“全能政府”向“有限政府”迈进，推行“大部制”改革，减少行政审批项目，简化行政审批程序，把“小政府、大社会”作为政府职能转变的核心目标。经过多年的改革，政府职能的量变已经积累到了一定的程度，但现在正处于改革的攻坚阶段，即由量变进入到质变的关键阶段。我们不能只在政府职能的数量上做某些增减，而在政府职能性质上却研究不够，变化不大。政府职能包括职责与功能，不仅指政府管理的职责，更包括为民服务的功能。因此，政府职能重塑的关键是政府必须从高高在上的管理者的神坛上走下来，真正深入到人民群众中去，实现从管理者到服务者的角色转变。 3.政府职能问题研究不仅需要关注目标和结果，更需要进行政府职能运行机制的重塑。中国的政府管理一直以来习惯于“目标式、结果型管理”，政府把时间、精力过多用于管理目标、检查结果上，主要考核其指标完成情况，至于具体的工作途径、手段和方法等实施过程是否公平则不会进行关注，造成官僚主义、形式主义泛滥。近期电视台新闻节目报道了“办护照跑六趟，办营业执照跑十一趟”，曝光了公民到一些行政部门办事困难的问题，究其根源就在于政府职能运行过程监管不力，政府公务人员诚信施政理念不够。因此，除了厘清政府到底应该管什么，不应该管什么问题之外，还应该关注的是政府及其工作人员在实现政府职能的过程中，是否公平公正以及怎样能够做得更好的问题。 (二)新形势下政府职能重塑的目标 1.调整政府职能方向，建设生态型政府 目前我国正处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。因此，党的十一届三中全会以后，我国的基本路线一直“以经济建设为中心”，把政府职能的侧重点放在了经济建设上，大力发展生产力，在此基础上使人民的物质、精神生活得到了显著提高，整体上实现了向小康社会的历史性跨越。但是，随着行政价值观的转型，政府不应再是“经济建设型”的政府，再不需要也不鼓励甚至都不允许政府自己赤膊上阵搞经济，种了别人的田，荒了自己的地。微观层面的经济发展就让市场主体去做，政府在适当调节和必要监管之外，要把更多精力放在社会治理特别是生态文明建设方面。 近年来，大气雾霾、环境污染、资源短缺、生态破坏等等问题频发，严重制约了经济社会的健康发展。十八大把生态文明建设提到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的位置，充分认识到了加强生态文明建设的重要性和紧迫性。因此，秉承生态优先的价值理念，遵循生态规律与经济发展规律，从适应于向自然界索取资源的传统工业化社会的行政管理转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的行政管理，建设生态型政府，将生态管理提升为政府职能中最为基础与核心的内容，是新形势下政府职能重塑的重要目标。 生态型政府，指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面[12]。首先，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境；其次，政府应做好自身定位，改变单纯将GDP增长作为绩效考核指标的做法，把生态标准纳入政府机关的考核目标中，研究探索并建立绿色GDP核算体系，促进政府职能行为的生态化；再次，以政府为主体，构建生态治理网络。政府是生态保护中最重要、最关键的主体，需要发挥主导性的作用，同时还需要动员、引领、促进多元主体的参与、协商与合作，以便做出正确的生态决策和有效的生态保护行为。 2.重塑政府职能性质，建设服务型政府 重塑政府职能性质，我国应由管制型政府向服务型政府转变。管制型政府一方面对市场和社会的介入是无孔不入，职能设置上的不合理，存在宏观管理“微观化”、“以批代管”、“以罚代管”等问题，使政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事。另一方面，有些该由政府管的事却没有管到位，特别是公共服务与民生保障等方面却非常薄弱。长久以来，由于政府过度注重经济增长而忽略社会发育与社会保障体系的建设，政府职能定位偏误以及政府绩效考核的方向性错误导致我国民生服务问题被忽视，贫富差距日益拉大。高物价、高房价、高学费、高医疗费——“四高问题”让普通老百姓要求改善教育、医疗、就业、住房、社会保障等民生服务问题的呼声越来越高。 “民唯邦本，本国邦宁。政府工作的根本目的，是让全体人民过上好日子”。①建设服务型政府，要求政府必须牢牢确立“为民服务”、“为民造福”的行政价值，采取系统化、全方位的改革措施，有步骤、有计划地推进以“民生服务为重心”的政府职能重塑。把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为政府的基本职能；实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，以群众利益作为政府绩效的出发点、落脚点和评价标准；为各类社会主体创造良好的氛围和环境，提供公共产品和公共服务，从总体上保障社会成员、社会组织分享的公共资源基本均衡；在新的历史起点上，把实现民生改善和社会正义看作是现阶段政府的历史使命。 首先，树立“以民为本”的行政服务理念。政府官员只有将民生牢记于心，才能在日常工作中设身处地为老百姓的切身利益和生计着想，才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，才不至于只是在过年过节时慰问下群众，走走形式，甚至出现领导慰问老百姓的PS照。其次，加大对民生服务工程的投资力度。通过向民众提供更多更优的公共产品和服务，以改善民生服务作为政府职能和资源配置的中心，形成“老有所养、病有所医、学有所教”的社会稳定安全网。再次，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系。增设公共服务和社会保障部门，建立健全与民生相关的制度，把民生问题的改善和民众生活质量提高指数作为政府绩效考核的指标体系。 3.重塑职能运行机制，建设诚信型政府 马克思曾说：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[13]目前在新的历史时期，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题凸显出来，主要表现在政府及其工作人员在履行政府职能的过程中精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等，对待人民反映的各种问题与需求往往“只受理不处理，只挂号不看病”。导致公民对政府的各种行为产生不信任感，对社会的各种不平等现象产生强烈的抱怨情绪，严重影响经济和社会的健康发展，甚至引发政府的信用危机。 因此，在新形势下公平正义价值的理性回归要求政府重塑职能运行机制，建设诚信型政府。所谓诚信型政府就是指在民本理念指导下，基于公意产生的政府在行使国家公共权力、实施公共管理的过程中，必须坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自身的行为方式[14]。政府应信守承诺，忠诚服务于人民的公共利益，追求公平正义，对公众怀有善良之动机，对公众怀有忠诚之行动。政府工作人员须有善德，诚实不欺，信守诺言，正如行政伦理学家库伯所言：“不管是谁，只要你选择了公务员这一职业就必须准备为公众利益而献身”[15]。 政府必须代表最广大人民群众的根本利益，政府应以民为本，以服务公众为最高宗旨，要公平和公正地对待每一个人，这是建设诚信政府的目标。首先，增强政府的公信力和执行力，加强对公务员的诚信施政理念教育。政府公众人员应确立“以民为本，服务为民”的最高宗旨，不仅要对公众的合理要求及时回应，而且应主动向公众征求意见，增进公民对政府的信任。其次，诚信型政府建设最关键的是，在目标既定的情况下，政府绩效管理的中心应从结果评估转向对职能运行机制过程的管理和评估，避免“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去”等歪风邪气的产生，努力提高政府的执行力。再次，健全政府信息公开制度，完善各类公开办事制度，不断提高政府工作透明度，使政府职能行使在阳光下运行。如湖南推行“政务超市”服务模式，集中办公，实行“一个窗口进、一个窗口出、内转外不转、充分授权、限时办结”，赢得了广大老百姓的信任，树立了政府的诚信形象。 注释： ①参见2014年《行政工作报告》。
标签：公共行政论文; 生态文明建设论文; 行政管理工作论文; 经济建设论文; 经济转型论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 服务经济论文; 社会问题论文; 政府服务论文; 时政论文; 经济学论文;
