政策过程中的基层回应机制研究——基于实证层面的探析，本文主要内容关键词为：探析论文,实证论文,过程中论文,层面论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601文献标志码：A文章编号：1000-8594（2007）06-0134-06
一、引言
弗雷德里克森的“距离悖论”认为，“人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职的和不诚实的”[1]，这条悖论反映出基层公务员与民众生活之间的贴切性。按照李普斯基的说法，“街头官僚实际上具有非常大的政策制定能力”。“街层官僚的决定、他们所建立的程序，以及他们为了应付不确定性和工作压力所发明的机制，有效地转化为他们所执行的公共政策”[2]。所谓街头官僚，按照有关学者的论述，“就是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，他们虽然位处基层，但是在执行公务的过程中却拥有非常的自由裁量权”[3]。但街头官僚与公民之间的关系仍是不均衡的。“这种不均衡主要取决于街头官僚的偏好和优先选择。”[4] 所以，在面对街头官僚自由裁量权时，街头官僚个人价值观念、社会责任感以及其与民众的互动能力将成为政策系统的一个重要影响因素。公共政策制定的价值基准需要政策制定者与公民的互动，需要公民的广泛参与，需要街头官僚的价值考虑的优先性。“价值是公共行政的灵魂。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，都要涉及价值之研究：任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配。”[1] 142因此作为政策制定者和执行者的街头官僚在现代公共行政中具有十分特殊的地位，其价值偏好严重影响公共政策制定的价值基准，其与公民的互动构成现代政府行政的重要组成部分。
而政策过程中基层回应机制的建立为基层政府行政人员与公民的合作与互动提供了条件和基础。“回应”（responsiveness）就是对某种行为、观点或建议等的反应与回馈，所谓政策过程中的基层回应机制就是指基层政府或基层政府行政人员在政策过程中对公民的社会需求和所提出的政策建议进行积极反应和回复的制度体系以及基层政府行政人员和公民在政策过程中协商、沟通与互动的合作机制。在我国，政策过程中基层回应机制的理论和实践似乎与西方国家存在较大的差距。差距来源于政府和公民社会两个方面。每个方面都有许多制约因素，如官本位观念、公共权力的异化、行政权力者的畸变、百姓的依赖心理、社会组织程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化、社会伦理等各个层面的腐败等。西方国家的民主化改革，是在市场经济发育较为完善的基础上进行的，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转型的过程，制度供给严重不足，民间组织也是处于初步发展阶段，还无法承担大量政府转移出来的公共服务职能。中国不同于西方的国情，因此政策回应机制建设的理论和实践不能完全照搬照抄，而关于这方面的理论尤其是实证层面的研究是相当欠缺的。本文将在南京市进行深入的调研，以了解真实世界中基层政策回应机制的现状，挖掘出影响和制约政策过程中基层回应机制建设的深层原因及其背后的逻辑，期望能够为我国其他城市基层政策回应机制的建设提供基本的数据支持和可资借鉴的模式选择。
二、研究设计与变量测量
（一）抽样和资料收集
本文所依据的数据资料来自于2006年5月笔者在南京市所作的“社会资本与公民文化”调查，本次调查的抽样方案采用多阶段抽样法：首先按分层简单随机抽样法抽取区（县），并按定额（配额）抽样法确定每个区（县）的样本容量。其次用简单随机抽样的方法在所抽取的各区（县）中抽取2个街道（镇）。再次按系统抽样法在所抽取的街道（镇）中抽取居/村委会。再接着从各居/村委会中按系统抽样原则抽取家庭户。最后，在从居/村委会中抽取家庭户的样本后，再采取“Kish选择法”进行户内抽样，从所抽中的每户家庭中抽取一个成年人，以构成调查对象最终的样本。根据这种方法，每户家庭中所有的成年人（即18岁以上者）都具有同等的被选中的概率（机会）[5]。本次调查共发放问卷500份，最后共回收问卷478份，回收率达95.6％；在对原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后，去掉废问卷11份，还有467份，因此最后的有效回收率达93.4％。
（二）主要变量的操作化测量
1.自变量：公民背景变量本研究以性别、年龄、文化程度、职业、政治面貌、月收入、居住时间与居住地区为背景变量，分别叙述如表1。
表1 自变量类型及说明
变 量类 型
说 明
性 别
定类变量 男=1，女=2
年 龄
连续变量 18-70岁
小学及以下=6，初中=9，高中（中专、中
文化程度 连续变量 技、职高）=12，大学专科（大专）=15，大
学本科及以上=16，研究生及以上=19
党政机关科级及以上干部=1，企业、事
业单位中层及以上管理人员=2，党政机
关企事业单位一般办事人员=3，专业技
术人员（如科教文卫工作者）=4，私营企
职 业
定类变量 业主=5，商业服务业从业人员=6，个体
经营者=7，工人=8，农林牧渔劳动者=
9，学生=10，离退休人员=11，下岗失业
人员=12，其他=13
月收入
连续变量 100元-15000元
中共党员=1，共青团员=2，民主党派=
政治面貌 定类变量 3，无党派人士=4
居住年限 连续变量 0.3年-70年
居住地区 定类变量 城区=1，郊区=2，郊县=3
2.因变量：政策过程中基层回应机制建设的现状：
对政策过程中基层回应机制建设现状的测量主要是通过公民对基层政府和基层政府行政人员的认知状况以及信任程度、基层政府行政人员与公民在政策过程中的沟通与互动状况、政策过程中基层回应机制的载体建设现状以及影响基层政策回应机制建设的因素等方面来考察。
三、研究分析与研究发现
本研究所言的基层政府是指区政府或县政府，而基层政府行政人员即区政府或县政府的工作人员。区政府或县政府属于一级政府，履行的是政府职能，代表的是政府形象，在体现政府为民服务中具有举足轻重的作用。区政府或县政府政务公开，办事程序公开，各类优惠政策公开，重大事情听取居民意见，就是推进城市和农村的民主政治建设，就是把政治体制改革落实到最基层。基层政府是社情民意的“窗口”，是与广大人民群众接触的最前沿，他们的工作做得怎么样，在很大程度上影响着群众对政府的看法和评价，基层政府与公民之间的良好合作与互动关系是政策过程中基层回应机制建立的基石。而通过实证调查，本研究发现政策过程中的基层回应机制在当前仍存在着很多不足之处，政策过程中基层回应机制的建构似乎仍然任重而道远。
本次调查表明，目前南京市基层政府行政人员和公民在政策过程中的回应与互动仍然很欠缺，这方面的原因来自于基层政府行政人员与公民两个方面。
首先，从公民的角度而言，在对公民在政策过程中的参与和回应现状的调查中，可以看出公民对基层政策的参与意识并不高。当问到公民“如果当地政府出台每个政策，虽然不会损害您的个人利益，但您认是错误的，您会怎么做？”时，如表2所示，有24.5％的公民选择“不闻不问”，30.8％的公民选择“只在私下议论”，而选择“向报纸、电视台或其他媒体反映”的有23.2％，选择“向政府其他部门反映或申诉”的只有10.2％。选择“不闻不问”或“只在私下议论”的公民有55.3％，这说明大部分公民的政策参与意识都比较消极，参与公共政策的自觉性和主动性程度较低。
表2 如果当地政府出台每个政策，虽然不会损害您的利益，但您认是错误的，您会怎么做？
有 效 累 积
频数 百分比 百分比 百分比
不闻不问 11324.224.524.5
只在私下议论 14230.430.855.3
向媒体反映10722.923.278.5
Valid 直接找有关部门提建议
44 9.4 9.588.1
向政府其他部门反映或申诉
4710.110.298.3
其他
8 1.7 1.7
100.0
Total 46198.7100.0
Missing System 6 1.3
Total 467
100.0
其次，政策回应机制中公民对基层政府行政人员的认知度和信任度也比较低。在对“您知道您所在地区的居委会主任（村长）是谁吗？”一题的调查中，63.8％的公民回答“知道”，36.2％的公民回答“不知道”，可见公民对居委会主任（村长）的认知度相对还是比较高的。而在对“您知道您所在地区的区长（县长）是谁吗？”一题的调查中，如图1所示，85.7％的公民回答“不知道”，比例非常高。
可见区长（县长）这一级的基层政府官员与公民的沟通与互动明显是比较欠缺的。尽管这几年南京市基层政府在民主政治改革方面有一定进展，如下关区的政务超市活动，以及鼓楼区等区的市民论坛活动等都为基层政府为公民的沟通与互动提供了平台，但从本次调查可以发现，大部分公民对区长（县长）的认知度仍然很低，可见区政府或县政府的行政人员与公民在政策过程中的互动和回应还是很欠缺的。
另一方面，公民对政府与政府行政人员的信任度比较低。由表3可见，当问到公民“您认为当前政府与公众的关系是怎样的”，56.7％的公民认为是“管理与被管理”关系，甚至有16.5％的公民认为是“统治与被统治”关系。而认为政府与公民之间是“服务与被服务”关系的只有17.4％；认为政府与公民之间是“合作互动”关系的仅有8％。从对此题的分析中可以看出，近几年南京市基层政府加大了民主政治改革的力度，因此在某种程度上增加了公民对基层政府的信任，但是公民对基层政府以及基层政府行政人员的信任度仍不高。
表3 您认为当前政府与公众的关系是怎样的？
有 效
累 积
频 数
百分比 百分比
百分比
统治与被统治 76 16.316.5 16.5
管理与被管理 261 55.956.7 73.3
服务与被服务 80 17.117.4 90.7
Valid合作互动 37 7.9 8.0 98.7
其他
6 1.3 1.3100.0
Total460 98.5
100.0
Missing
System7 1.5
Total
467 100.0
再次，政策回应机制中的现代载体建设仍不完善，回应效率较低。在政策过程中，传统载体虽然在不断发展之中，但仍然是作为一种被动的政策回应渠道。在现代回应载体建设上，我国一些基层政府的政府上网工程取得了一些成效，但总的来说，政府上网工程还处在初步的发展阶段，很多政府网站仅具有浏览的功能，在信息管理和行政管理事务处理上并没有做到准确、及时。如表4所示，在对“目前南京市政府正在实施政府上网工程，并开通了‘市长信箱’、‘区（县）长信箱’等，您认为这项举措对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作互动有作用吗？”一题的调查中，公民认为政府上网工程、市长信箱、区（县）长信箱“作用很大”的仅占9.9％，而回答“没听说过”的有22.5％；认为“没什么作用”的则有27.0％。
表4 您认为南京市政府正在实施的“政府上网工程”区（县）长信箱作用如何？
有 效
累 积
频 数
百分比
百分比
百分比
没听说过105 22.5 22.5 22.5
没什么作用 126 27.0 27.0 49.6
作用一般162 34.7 34.8 84.3
Valid作用很大 46 9.9 9.9 94.2
说不清
27 5.8 5.8100.0
Total
466 99.8100.0
Missing
System
1 0.2
Total 467100.0
进一步对公民对于通过政府的网站能否增加自己参与政府决策的机会的看法的调查中，只有10％的公民认为“基本上能够”，34.9％的公民认为“有可能”，24.5％的公民认为“不能”，11.1％的公民回答“说不清”，另外有19.5％的公民认为“缺乏上网条件，所以无法回答”。对居住地区与公民对于通过政府的网站能否增加自己参与政府决策的机会的看法进行交互分析，分析后的似然比卡方检验表明，居住地区不同的公民在对通过政府的网站能否增加自己参与政府决策的机会的看法方面有显著的差异。从表5中可以看出：郊县地区的公民有42.4％回答“缺乏上网条件，所以无法回答”，郊区和城区的公民也各有16.3％和15.1％回答“缺乏上网条件，所以无法回答”。而认为通过政府的网站不能增加自己参与政府决策的机会的公民中，郊县公民占30.3％，城区和郊区则各有19.9％和26.8％，这说明有相当一部分公民对于通过政府的网站能够增加自己参与政府决策的机会很没有信心。以上的调查也表明，进一步推进社区上网，尤其是实现县政府与农村社区的上网工程势在必行。
表5 居住地区与公民对通过政府网站能否增加自己参与政府决策机会的看法的交叉分析
您认为通过政府的网站能增加您
参与政府决策的机会吗？
总
缺乏上网
基本上 条件，所以计
能够有可能不能说不清无法回答
城 人数23
75
37
23 28186
居 区
％
12.4％
40.3％
19.9％
12.4％ 15.1％100.0％
住 郊 人数23
74
56
22 34209
地 区
％
11.0％
35.4％
26.8％
10.5％ 16.3％100.0％
区 郊 人数012
20
6 28 66
县
％0.0％
18.2％
30.3％9.1％ 42.4％100.0％
人数
46
161 113
51 90461
总 计 ％10.0％
34.9％
24.5％
11.1％ 19.5％100.0％
Likelihood Ratio=42.380，df=8，p=0.000＜0.05
最后，对影响政策过程中基层回应机制建设的因素进行综合回归分析。即通过多元回归分析对影响政策过程中基层回应机制建设的因素进行综合分析。这里以公民背景变量为自变量，以公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值（平均得分）为因变量进行回归分析。首先计算公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值，即计算“您认为通过政府的网站能增加您参与政府决策的机会吗？”“目前南京市政府正在实施政府上网工程，并开通了‘市长信箱’、‘区（县）长信箱’等，您认为这项举措对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作互动有作用吗？”“您认为当前政府与公众的关系是怎样的”等题的平均得分。计算平均得分之前先给每道题的选项赋值，例如对于公民对南京市政府正在实施的“政府上网工程”作用的评价一题，对于“作用很大”计5分，“作用一般”计4分，“说不清”计3分，“没什么作用”计2分，“没听说过”计1分。然后在此基础上计算这几题的平均得分。此外，将定类变量都转化为“0”或“1”的虚拟变量，即将性别、职业、政治面貌与居住地区这些定类变量转化为虚拟变量。在此基础上，进行逐步多元回归分析，分析后得到以下分析结果（见表6）。
由表6可知，回归模型的解释力R[2]为27.3％①，说明模型中的自变量可以解释因变量的27.3％。F检验统计量的观测值为31.348，对应的概率P值近似为0；选择显著性水平为0.05，由于概率P值小于显著性水平0.05，因变量与自变量全体的线性关系是显著的，可以建立线性模型。
表6 影响政策过程中基层回应机制的因素的回归模型（Method:Stepwise）
标准化
未标准化的 的回归
回归系数 系数 t值 P值
Model 系 数系数
系数B
标准误Beta
（Constant） 1.796
0.090 19.916
0.000
1 文化程度 0.077
0.008 0.4289.506
0.000
（Constant） 2.059
0.102 20.277
0.000
2 文化程度 0.059
0.009 0.3266.807
0.000
农林牧渔劳动者
-0.445
0.087-0.245
-5.101
0.000
（Constant） 2.371
0.138 17.148
0.000
文化程度 0.045
0.009 0.2504.735
0.000
3 农林牧渔劳动者
-0.442
0.086-0.243
-5.131
0.000
无党派人士
-0.236
0.072-0.161
-3.276
0.001
（Constant） 2.373
0.137 17.313
0.000
文化程度 0.035
0.010 0.1953.485
0.001
4 农林牧渔劳动者
-0.411
0.086-0.226
-4.772
0.000
无党派人士
-0.236
0.071-0.161
-3.303
0.001
月收入0.052
0.018 0.1382.845
0.005
（Constant） 2.680
0.174 15.420
0.000
文化程度 0.027
0.010 0.1532.668
0.008
农林牧渔劳动者
-0.425
0.085-0.234
-4.973
0.000
5 无党派人士
-0.209
0.071-0.142
-2.924
0.004
月收入0.060
0.018 0.1573.243
0.001
年龄 -0.006
0.002-0.129
-2.835
0.005
复相关系数R=0.531，确定系数R[2]=0.282，调整的确定系数R[2]
=0.273，估计标准误=0.56915
F值=31.348，df=5，P值=0.000
a.Dependent Variable：公民对政府政策过程中基层回应机制现状的评价
回归模型表明，选择显著性水平为0.05，回归模型中的自变量文化程度、农林牧渔劳动者、无党派人士、月收入与年龄对因变量的影响都具有统计显著性。随着年龄的增加，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值不断下降。而收入有正向的影响，随着收入的提高，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值不断提高。随着文化程度的提高，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值也不断提高。在职业方面，在控制其他变量以后，以党政机关科级及以上干部为基变量，农林牧渔劳动者对政策过程中基层回应机制现状评价的均值比党政机关科级及以上干部低了0.425分。这表明，农林牧渔劳动者对政策过程中基层回应机制现状的评价相对较低。对于不同政治面貌的公民而言，在控制其他变量的情况下，以中共党员为基变量，无党派人士对政策过程中基层回应机制现状评价的均值比中共党员低了0.209分。
四、研究结论与政策建议
政策过程中的基层回应机制使我们可以看到基层政府行政人员以及公民的思想意识、精神状态以及信任、美德等价值观对于公共政策过程有效运行的重大意义。综合以上的分析，本研究可以得出以下研究结论：
本次调查表明，目前南京市基层政府行政人员和公民在政策过程中的回应与互动仍然很欠缺，这方面的原因来自于基层政府行政人员与公民两个方面。首先，公民在政策回应机制中的回应度较低。在对公民对公共政策的参与和回应现状的调查中，可以看出公民对政策的参与意识并不高。当问到公民“如果当地政府出台每个政策，虽然不会损害您的个人利益，但您认为是错误的，您会怎么做？”时，选择“不闻不问”或“只在私下议论”的公民有55.3％，这说明大部分公民的政策参与意识都比较消极。
其次，公民对基层政府行政人员的认知度和信任度也不高。尽管这几年南京市基层政府在民主政治改革方面有一定进展，如下关区的政务超市活动以及鼓楼区等区的市民论坛活动等都为政府为公民的沟通与互动提供了平台，但从本次调查中的数据中可以发现，大部分公民对区长（县长）的认知度仍然很低，区政府与县政府的行政人员与公民在政策过程中的互动和回应还是很欠缺的。另一方面，公民对基层政府与政府行政人员的信任度比较低。当问到公民“您认为当前政府与公众的关系是怎样的”，很大一部分公民认为是“管理与被管理”与“统治与被统治”关系。而认为政府与公民之间是“服务与被服务”与“合作互动”关系的比例则相对比较低。以上的分析表明，近几年南京市基层政府加大了民主政治改革的力度，因此从某种程度上增加了公民对基层政府的信任，但是公民对基层政府的信任度仍不高。
再次，政策回应机制中的现代载体建设仍不完善，回应效率较低。在现代回应载体建设上，虽然我国一些基层政府的政府上网工程取得了一些成效，但总的来说，政府上网工程还处在初步的发展阶段。在调查中发现，公民认为政府上网工程、区（县）长信箱“作用很大”的仅占9.9％，而有半数左右的公民回答“没听说过”或“没什么作用”。在对公民对于通过政府的网站能否增加自己参与政府决策的机会的看法的调查中，只有10％的公民认为“基本上能够”，接近半数的公民则认为“不能”或“缺乏上网条件，所以无法回答”。进一步对居住地区与公民对通过政府的网站能否增加自己参与政府决策的机会的看法进行交互分析，分析后发现，郊县的公民有42.4％回答“缺乏上网条件，所以无法回答”，郊区和城区的公民也各有16.3％和15.1％回答“缺乏上网条件，所以无法回答”。而认为通过政府的网站不能增加自己参与政府决策的机会的公民中，郊县公民占30.3％，城区和郊区则各有19.9％和26.8％，这说明有相当一部分公民对于通过政府的网站能够增加自己参与政策的机会很没有信心。最后，通过多元回归分析对影响政策过程中基层回应机制建设的因素进行综合分析。回归模型中的自变量文化程度、农林牧渔劳动者、无党派人士、月收入与年龄对因变量的影响都具有统计显著性。随着年龄的增加，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值不断下降。而收入有正向的影响，随着收入的提高，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值不断提高。随着文化程度的提高，公民对政策过程中基层回应机制现状评价的均值也不断提高。在不同的职业的公民中，农林牧渔劳动者对政策过程中基层回应机制现状的评价相对较低。对于不同政治面貌的公民而言，无党派人士对政策过程中基层回应机制现状评价的均值相对比中共党员低。
以上的分析表明，加强基层政府、基层政府行政人员与公民在政策过程中的互动与回应，建立基层政策回应机制任重而道远。回归分析表明，基层政府必须特别关注影响政策过程中基层回应机制建设的各种重要的公民背景因素，诸如针对不同年龄、职业、不同收入、不同文化程度以及不同政治面貌的公民，采取不同的提升公民参与政策过程的策略；尤其应进一步改善当前相对贫困落后地区的公民的收入状况、职业状况以及受教育状况，努力改善这些客观的公民背景条件，逐渐消除公民对基层政府信任度较低的现象，提升公民对基层政府的信任感和亲切感，以改善公民政策参与意识比较消极的现状。
具体而言，当前需要在区政府和县政府政策制定、执行、评估与监控整个政策过程中建立回应机制。从政策的形成、执行到最后的绩效评估，区政府和县政府运行中的各个环节都需要公民的广泛参与以及政府行政人员与公民的沟通与互动。基层政策回应机制的建立不仅是区政府和县政府政策形成科学化、民主化的重要途径，而且是区政府和县政府各项政策顺利实施的群众基础，对保证区政府和县政府绩效评估的客观性、公正性也有现实意义。
首先，在政策的制定阶段，基层政策回应机制的建构首先需要合理选择公民参与的模式。“既非高度集中也非十分分散的权利有利于政策创造”[6]，基层政府决策者在解决政策问题时应在公民参与的过度分散与参与不足之间求得适度平衡，必须对应以何种方式、在什么时间，以及何种程度引入公民参与政策过程进行合理的制度安排和设计。在这方面，约翰·克莱顿·托马斯关于政策制定中的公民参与形式设计非常值得借鉴。托马斯认为，公共政策制定过程中公民参与的制度设计首先应对公民的性质与公共政策的类型进行划分。根据公共政策的不同类型、不同的公民的性质以及公民参与政策过程的具体形式，可以据此确定公民参与公共政策过程的不同制度安排形式，如表7所示[7]。
表7 公民参与政策制定的形式矩阵
公 民 的 性 质
策类型 单一有组
多个有组 未组织化复合型的
织的团体
织的团体
的公民 公民[*]
关键公众接
公民调查/由 触/公民调查
改良式的
关键公众接 关键公众接
公民发起的
/由公民发起
自主管理
触 触
接触 的接触
关键公众接
分散式的
关键公众接 触/一系列公 公民调查 公民调查/公
公众协商
触 民大会民大会
咨询委员会/
咨询委员会
整体式的
与公民团体 一系列公民
一系列公民
和/或公民大
公众协商
开会座谈大会 大会 会
咨询委员会
整合式的
与公民团体 与咨询委员
一系列公民
和/或公民大
公众协商
协商会协商
大会 会
*复合型公民即由组织化团体和非组织化团体混合而成。
诚然，以上各种西方国家公民参与政策制定过程的形式在我国未必可行，还应结合公民参与政策制定的具体环境，对这些公民参与政策制定的形式进行适当的取舍。而从以上的分析我们可以看到，参与政策制定过程的主体主要是有组织的公民以及公民大会，而公民大会与公民团体组织主要就是社区自治组织和村民自治组织，这就要求区政府和县政府加大对基层自治组织的指导，为基层自治组织的发展创造有利的条件和环境。此外，以上的公民大会、公民调查、关键公众接触、与咨询委员会协商以及与公民团体开会座谈这些公民参与政策制定的形式体现在政策回应机制的实践中，主要从以下两个方面加以考虑：一方面，建立健全完善的社情民意反映制度，在政策过程中广泛的、充分地采纳社会各界的真知灼见，促进基层政府工作人员与公民更好地在政策过程中进行对话与协商。在这方面，南京下关区的经验值得借鉴，下关区街道政务超市设立了人大代表工作室，为人大代表走进社区听取群众意见、了解社情民意、反映群众呼声、监督政府工作、在闭会期间行使代表权力创造了条件。另一方面，区政府和县政府应进一步开展听证会与完善政策听证制度。政策听证制度是公民参与政府决策最主要的方式，南京市也举办了多次价格听证会、立法听证会等活动，但还是没有普及，今后区政府和县政府要进一步对群众关心的热点和难点问题随时召开社区管理听证会，广泛征求群众意见，提高居民参与社区管理的意识。
其次，基层政府形成的决策是否科学、正确，最终需要通过执行来检验。而政策执行过程中基层政府行政人员与公民的互动也是很重要的。麦克拉夫认为，政策执行体制是一个互动的过程，即政策执行者和政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。埃尔墨在他的《向后执行：执行研究与决策》一文中也主张，为了给政策执行研究提供更有用的价值，应该采用向后式研究方法，即把重点放在最基层执行过程的具体行为，并且把执行看做参与者之间的相互作用[8]。执行政策的过程，实际上就是基层政府组织与广大民众的上下互动、不断沟通与协调的过程。在政策的执行计划上，区政府和县政府应准确、及时地将政策内容、政策目标、政策要求公之于众，使居民群众对政策的执行计划有个大致了解，从而监督政策执行过程中资源是否得到合理配置，以减少政策执行过程中的资源浪费，监督区政府和县政府权力的正当行使。此外，在政策执行的沟通上，不仅需要区政府和县政府内部各职能部门之间的沟通，更需要区政府和县政府与居民群众的沟通，而后一种沟通尤为重要。在决策执行过程的始终，区政府和县政府都应随时了解居民群众对执行工作的反应，注意搜集居民群众对执行中出现问题的意见与建议，从而避免执行与政策目标出现大的偏差。
最后，在政策的评估和监控阶段，基层政策回应机制的建设主要来自于公民评议政府以及问责制的建构。公民作为区政府和县政府绩效评估的主体，说明在政府公共物品和公共服务的提供方面，公民是政府行为的当事人，其满意度如何决定了政府的绩效如何。当前，各地纷纷开展的对街道办事处的“民主评议”活动，例如青岛市市南区对街道办履行职责情况的民主评议工作、昆明市五华区莲华街道办和西坝街道办开展的“民主评议政风工作”、南京市也多次开展的“万人评议机关”的活动等，这些都是完善公民参与基层政府绩效评估的有益探索。现实中，需要不断改进这种形式，规范评估的内容、程序和结果的运用，并逐步建立、健全包括绩效评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术和方法、评估程序等在内的比较完整有效、切实可行的区（县）政府绩效评估的理论、方法与实践体系。除公民评议政府之外，还需建构区政府和县政府问责制。区政府和县政府应尽快出台和完善问责政府的规章和条例，创新问责体制机制，提高工作效率，规范政策的评估和监控。
此外，在整个政策制定、执行、评估和监控的过程中，基层政府应推进城市社区和农村社区上网工程以及继续推进区政府和县政府的上网工程。1996年，弗里德兰在对以公民和社区为基础的信息进行研究的基础上认为：“这些发现表明，正在急速扩展的对网络工具的接近权开始创造公共空间，在那里，信息和建立关系的新形式能够散播。这使得加强基层民主组织及其向新一代公民群体增长和延伸得以实现。”[9] 基层政府上网与社区上网对居民参与政策过程方式的改变是巨大的，它在流程的改变中缩短了时间，提供了方便。因此，一方面要加快区政府和县政府上网的步伐，加强区政府和县政府公务人员信息与网络技术培训，使基层政府工作人员可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式，与社区居民建立一个迅速、有效的意见沟通渠道和反馈机制。另一方面，更应推进“网络社区”的建立。在推进网络社区工程中，区政府和县政府作为基层政府组织，应发挥重大作用：首先，发放宣传资料，结合创建文明小区、安全小区内容把小区网站推进每家每户，吸引居民上网来了解自己居住地的状况，使居民贴近区政府和县政府，加强沟通；其次，要成立一支高素质的社区志愿者队伍，征请有专业知识的居民参加，为解决社区上网的专业性问题提供指导；最后，开展一些网上活动，如寒暑假青少年交流、新人论坛等等。由此，通过强化区政府和县政府上网的技术与政策支持，加快网络社区建设，使公民可以在互联网上随时看到各种政策的相关信息，参与区政府和县政府的各种政策的讨论，表达自己的意愿和要求，并可通过信息网络对政策过程和相关的行政人员实行有效的监督。
综上所述，在回应与互动型的政策体制中，区政府和县政府行政人员除了可以获取大量的社情民意，了解人民群众的疾苦，解决人民群众反映出来的困难以外，还能及时根据群众意愿，调整工作思路，改善政府和公民之间的关系。这样的政策体制不仅强调公民与基层政府行政人员对政策执行的参与，更强调公民与基层政府行政人员的互动，这样公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与基层政府机关协商，这种广泛的、充分的民主和协商，会使公共决策更体现公共利益，如马奇和奥尔森所言：“在地方，公民正不断通过对话和直接讨论，以不同于以往代表制和官僚机构的决策方式，向政府显示需求，表达不同方面的利益，以求对公共政策产生实际影响力，可以说，这是当代治理的标志。”[10]
注释：
①随着自变量个数的增加，余差平方和逐步减少，确定系数R[2]随之增大，尽管有的自变量与因变量的线性关系不显著，将其引入方程后，也会使R[2]增加。所以R[2]受自变量个数与样本规模影响的系数，有时R[2]倾于高估实际的拟合优度，因此在这里还是采用调整的R2来说明模型的拟合优度。