我国农业保险补贴初探，本文主要内容关键词为：我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保险财政补贴的必要性
农业保险具有明显的公益性。世界上多数国家对农业保险十分重视，尤其是一些发达国家建立了完善的农业保险体制。而我国农业保险的经营一直处在“两难困境”——如果完全按市场化经营的规则收取保费，农民根本保不起；若按农民能接受的价格卖保险，商业性保险公司根本赔不起。这样，农业保险的供求结构呈现失衡状态。即一方面，供给严重不足；另一方面，需求乏力。在农业保险市场失灵的前提下，由政府介入，对农业保险进行补贴显得十分必要。
其一是农业保险发展的需要。农业保险作为世界贸易组织农业协议中的“绿箱”政策中的一部分，在规范国际农产品贸易结构中发挥重要作用。同时，它作为支持和保护农业的一个政策工具，也越来越受到关注。而且，农业保险的受益者不仅仅是农民，还包括农产品的消费者、以农产品为工业原料的工业生产者、政府，乃至国民经济的各个部门。因此，在我国现阶段农民负担能力较弱的情况下，由政府给予一定的补贴，对农业保险乃至整个农业经济的发展都是十分必要的。
其二是减轻农民负担，增加农民收入的需要。中国是一个自然灾害频繁的农业大国，农村地区经济发展水平低，农民的经济承受能力有限，特别是那些经济比较落后的地区(主要是中西部地区)的农民，从事农业生产的自然条件相对恶劣，风险更多更大，更需要农业保险的保障。但是，在一般情况下，农业保险由于管理费用、道德风险和逆向选择等原因，经营成本比较高，保险费大于农民的风险管理费用。在这种情形下，如果政府不提供补贴，农民大多无力选择投保。因此，采用政府对农业保险补贴的方式，降低农民承担的保费率，可以减轻农民负担，促进农业发展，从而增加农民收入。
其三是顺应WTO要求，提高我国农业国际竞争力的需要。世界贸易组织的规则不允许其成员国政府对农产品的价格进行直接补贴。顺应WTO的要求，大部分发达国家和部分发展中国家已经调整了政府对农业的支持政策，采用农业保险来替代传统以价格支持为主的直接保护政策，政府对农业保险提供资助和保费补贴。我国作为WTO成员国，也必须遵守WTO的规则，目前我国政府在农产品保护价及国有粮食企业的补贴方面，每年的支出都在几百亿元，如果把此项政府开支的大部分用于农业保险的政策补贴，就可以达到一箭双雕的效果：既可以使农民得到实惠，又符合世界贸易组织的规则。
此外，世界各国农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性运作是农业保险发展的重要保证，必要的财政支持是农业保险可持续发展的基本条件。
二、农业保险补贴的方式
在国外，农业保险受到广泛重视，从经济上支持农业保险的发展成为政府支持农业发展的一个重要手段。从各国的实践来看，政府对农业保险的补助可以通过以下几方面来进行。
(一)保险费补贴
是指直接对农民的农作物保险费率给予补贴，目的是提高农民参加保险的积极性。给予农民一定程度的保险费补贴，在推行政策性农业保险的国家是一个非常普遍的做法，而且也是大部分国家农业保险中最重要的一项支出。但是补贴的程度在不同国家有所不同，并且因不同的农作物而异，一般来说，农作物保险费率的补贴比例为50％～80％。以美国为例(见表1)，由表1可见，自1980年以来，美国联邦作物的保费补贴率是逐渐升高的；从2000年开始，保费补贴率依照不同的保障水平在38％～64％之间变化。此外据统计，加拿大此项补贴为50％，日本为50％～60％，法国为10％～34％，瑞典为66％，西班牙为20％～50％，菲律宾为56％～80％(李军，2002)。
表1 保费补贴率——多重风险农作物保险的保费补贴率
1980年联 1994年联2000年农
保障水平 邦作物 邦作物保业风险保
保险法(％) 险改革法(％) 护法(％)
55/10030.0 46.164.0
65/10030.0 41.759.0
75/10016.9 23.555.0
85/100 — 13.038.0
保障水平为产量的百分比与预计价格百分比的比值。
(二)经营主体管理费补贴
这是对农业保险的经营主体所发生的管理费用给予的一项补贴。从国外情况来看，政府为这项费用提供补贴的国家有美国、加拿大和日本等，而美国的补贴额最高，其向经营农作物保险的私营保险公司提供的业务费用的补贴比例在1988年以后为34％(庹国柱，李军，1996)。
(三)再保险补贴
这是由国家的农业保险公司或是由农业部或财政部直接对农业保险公司的经营主体提供的再保险所发生的支出。为了在更大范围内分散农业风险，凡是在全国推行农业保险的国家，都由政府或政府扶持的商业保险公司为农业保险提供再保险。例如，美国经营农作物再保险业务的主要实体是联邦农作物保险公司；加拿大的农作物保险由各省农作物保险公司独立经营，再保险是由联邦政府(农业部)向各省的农作物保险公司提供。
(四)税收优待
一些国家对商业性农业保险的经营实行免税，这些国家基本上是经济比较发达的国家，并且是农业保险体系比较健全的国家，如美国和加拿大。
上述国外农业保险补贴的方式，对选择我国农业保险补贴方式有着重要的借鉴意义。
三、我国农业保险补贴方式的选择以及应注意的问题
一般来说，各国对农业保险补贴的方式和程度的选择主要取决于国家的经济发展水平、农业受自然灾害影响的广度和深度、农业在国民经济中的地位以及农业保险在国家福利政策或社会保障政策中的作用等几个方面(张晓云，2004)。目前我国财政对农业保险补贴尚在摸索阶段，中国财政究竟给予农业保险多大的支持力度，这是农业保险成败的关键。
(一)补贴方式的选择
根据中国的国情，我国政府对农业保险补贴方式主要有两种：一是保险费补贴，二是保险公司的经营补贴。由于难以区分农业保险机构经营不善亏损和政策原因亏损的界限，对保险公司的经营补贴很容易带来责任淡化、效率不高的问题，而且世界上采用这种补贴方式的国家也很少。从我国目前的情况来看，为解决农民付费能力低下这一农业保险发展中的主要矛盾，加强保险公司的经营责任，应主要采用保险费补贴的方式。
2004年2月8号中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入的若干政策意见》中也指出，加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。尽管根据中央的精神明确表示将给予农业保险财政补贴，但具体的补贴数额及操作方案尚未明确。笔者试根据保险费补贴的相关理论及国外的实践情况，对农业保险保费补贴的具体运作方式提出以下几点建议：
1.保险费补贴途径的选择。实行保险费补贴，并不意味着将补贴直接发给农民。为了保证补贴款的有效使用和防止漏失，应根据有关保险费补贴的制度规定和农民实际投保的情况，由政府将应付的保险费补贴款直接拨给承保的农业保险机构。从一定意义上讲，保险费补贴也是对保险机构的补贴。
2.确定保险补贴水平的方式。(1)按照不同保费率确定保险费补贴水平。如按不同农业保险产品的保费率高低分为几个档次，相应明确保险费补贴的不同比例，即对不同费率的保险给予不同程度的补贴。如上述表1中美国联邦作物险根据不同的保障水平下农业生产者缴纳保险费率的不同，联邦政府给予38％～64％的不同比例的保险费补贴。(2)按照地区差异确定保险费补贴的水平。在划分不同保险类别的基础上，根据各个地区自然灾害风险的差别，对各类地区农民支付不同比例的保险费补贴。这种方式可以照顾到不同地区农民负担能力的差异。(3)实行固定比例保险费补贴。我国目前情况下，将保费按一定比例在投保人和政府之间分摊，如投保人支付60％，国家财政补贴40％，这种方式比较容易操作。(4)按照保险标的单位给予固定额度的保费补贴。虽然实行固定额度保险费补贴的方法不太科学，以美国多重风险农作物保险的保费补贴率为例，由于保费补贴是按固定值计算的，当保障水平超过某点时，保费补贴分配是下降的。例如，1994年中，65％的保障水平的保费补贴了41.7％，而75％的保障水平下保费只补贴了23.5％，85％的保障水平的保费补贴只有13％。因为高保障水平的保费支出选择问题。但受我国目前财务水平及管理水平所限，如果按农民参加保险的种植面积给予每亩地固定额度的保费补贴，不受保险机构保费价格水平差异和变动的影响，比较容易防止保险费补贴失控。
3.保险费补贴由中央和地方财政共同负担。发展农业生产，提高农民收入，实现城乡统筹发展是各级政府的共同任务。由于地方政府更了解当地的农业生产及农民的状况，对当地的自然条件及灾害情况也把握得比较准确，同时因为地方财力有限，因此由中央和地方共同负担农业保险费补贴，有利于强化各级政府对农业保险的支持和加强各级政府对农业保险运营的监管。但是各省农业生产条件及农业产值占GDP比重是不同的，农业生产比重较大的省份保险费补贴负担比较重，而农业生产比重大的省份的财力一般来讲也比较薄弱，中央财政可根据各省农业保险业务发展的实际情况，通过专项转移支付，对财务薄弱的农业大省给予必要的资金支持。
4.农业保险费补贴的资金来源。根据Luz Maria Bassoco等人1986年对墨西哥农业保险补贴的问题研究，当农业保险的保险费补贴低于保险费的2/3时，对农业生产者就缺乏足够的吸引力。国内保险权威专家庹国柱教授以2000年的有关数据，在一系列假定的前提下，估算国内农业保险的保险费补贴一年需要81亿元。虽然各地区具体农作物的损失率不同，保费率也不一样，而且农作物几年来的价格也上涨了很多，农畜家禽的死亡率也各异，81亿这个数据不是一个有很强现实意义的数字，但是却可以为政策性农业保险的财政补贴问题提供一种思路。在现阶段，政府主要可以通过以下几个途径对农业保险补贴提供资金：(1)从每年的财政收入增量中拿出一部分用于补贴农业保险。近年来，我国财政收入呈现良好的增长态势。根据中央和地方预算执行情况报告，2004年全国财政收入在2003年突破2万亿元的基础上再上新台阶，达到26 355.88亿元(不含债务收入)，比上年增加4 640.63亿元，增长21.4％。财政收入的迅猛增长为农业保险补贴提供了有力的财力基础。(2)适当调整财政支出结构，精简机构人员，控制行政经费支出的增长，削减“政绩工程”、“形象工程”等低效率支出，将其用于农业保险补贴方面。仅在我国财政支农支出方面，据统计，用于人员供养及行政开支部分大体占支农支出的70％左右。在这种情况下，实际上能真正用于支持农业发展的财政资金非常有限。因此，要提高财政资金的利用效率，必须缩减行政经费，将其用于急需政府支持的农业保险补贴。(3)改变政府对农产品价格进行直接补贴，改变财政救灾、支农的某些传统方式，将资金用于支持政策性农业保险补贴方面。我国加入世贸组织后，世贸组织的规则不允许成员国对农产品的价格进行直接补贴。现在，我国政府在农产品保护价及给国有粮食企业补贴的方面每年支出都在几百亿元，如果把此项政府支出的一部分用于农业保险的政策补贴，就可以在符合世贸组织规则的前提下扶持农业的发展。另外，通过建立农业保险制度，增强了农民对灾害风险的抵御能力，可以减少以往用于灾害救助的救灾款支出，将其转用于资助农业保险。如从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列出一部分；从民政和水力部门每年安排的救灾、防洪费用中划出一部分。
(二)补贴推行中应着重注意解决的几个问题
1.借鉴国外农业保险补贴的经验。在国外，多数国家对农业保险非常重视。许多国家对农业保险的发展都给予了经济上的支持，即农业保险在许多国家属于政策性保险，对农业保险实行一定的政府补贴和优惠措施。在美国，1998～2000年政府为投保的农户的纯保险费补贴率为55％，3年累积补贴了36亿美元，并且为办理农业保障的私营公司提供了经营补贴和再保险支持，免征农业保险的税赋。而我国目前对农业保险的经营机构除免征营业税外，并未给予其他税收上的扶持。因此，借鉴国外经验，我国当前除了主要采用保险费补贴之外，政府还可以根据其财务状况逐步采取财政提供保险公司启动资金、业务费补贴、再保险、减免税收等方式来发展农业保险。
2.在适当进行保险费补贴的同时，采取强制性、区域性投保的措施，以保证必要的参与率。当前我国农民由于受收入水平的制约以及对风险的认识程度和保险意识不强的影响，即使在国内为其提供保险费补贴的情况下，农业保险的参与率也将会呈现一个较低的水平。而保险的数理原理就是大数法则，即只有大量风险单位投保，才有可能分散风险。我国农业保险的风险单位比较大，要在空间上分散风险，就必须在较大地域甚至是全国组织和推行这种保险制度，从而有助于降低经营成本，提高经营实体的偿付能力。国外的实践表明，保费补贴对提高农作物保险的参与率是有限的，提高参与率的一个十分有效的手段是实行强制性投保。比如20世纪90年代以前，美国政府对农业的保险费补贴占保费总额的1/3且支付全部管理费，但自愿投保的农场不过一半，1994年以后政府采取其他强制性措施并增加了保险费补贴，参与农业保险的农民人数才有了明显增加。因此，应在适当补贴的同时，采取强制性、区域性投保措施，以增加我国农业保险的有效需求，保证必要的参与率。
3.政府补贴要量力而行、循序渐进。财政补贴要根据政府财力量力而行、量入为出，以防止财政负担过重。同时财政补贴要与农业保险市场发育程度、农民收入水平和费用负担能力相匹配，以保证补贴发挥最大效用。此外，政府补贴要循序渐进、逐步推行。在目前政府财务有限的情况下，只能先对几种关系国计民生的主要农作物提供一定的支持，使其优先形成一个比较完全的市场，待时机成熟后再扩大险种的支持范围。
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