带薪休假：实施障碍和机制设计，本文主要内容关键词为：障碍论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF471 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2009)11-0028-03
自从1936年法国率先推行带薪休假以来，带薪休假制度作为福利制度改革的一项重要内容得到广泛推广。
1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》提出，“任何人都有休息、消闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”。1966年12月联合国大会通过的《国际经济、社会和文化权利公约》规定，各国应确保人人都能“休闲、娱乐，合理限制工时和定期带薪休假，以及公共假日期间照常发薪”。1982年8月在墨西哥举行的世界旅游会议上通过的《阿卡普尔科文件》提出：“各国的责任不能局限于仅仅承认这一权利，而应创造实际的和恰当的条件，让那些享有假日的人更有效地享受……应该做出实质性努力错开休假时间。”1985年9月召开的世界旅游组织全体大会通过的《旅游权利法案和旅游者守则》，要求各国政府“采取措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐时间，建立和改善年度带薪休假制度和错开休假日期”。
由此可见，带薪休假既是劳动者的一项权利，也是一种现代文明的休假制度，因为它既为劳动者提供了较长时间旅行探亲和休闲的可能，又可避免社会全体成员同时度假造成的交通拥挤和旅游景区人满为患。
一、我国带薪休假实施的历史和现状
我国的带薪休假制度开始于20世纪80年代中期，1990年曾因特殊原因一度中止。1991年6月，中共中央、国务院联合发布《关于职工休假问题的通知》，规定恢复带薪休假制度。该《通知》要求各级党政机关、人民团体和企事业单位可根据实际情况适当安排职工休假。在确定职工休假天数时，要根据工作任务和各类人员的资历、岗位等不同情况有所区别，最多不得超过两周。休假方式以就地休假为主。
1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》第四十五条规定：“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。具体办法由国务院制定。”这表明带薪休假在我国已是法定制度。
2007年12月16日，国务院正式颁布了《职工带薪年休假条例》（以下简称《条例》）。该《条例》规定，职工连续工作一年以上的，享受带薪年休假，对职工应休未休的年休假天数，单位应按工资收入的300%支付工资报酬。该《条例》从2008年1月1日起施行。
然而，这一制度在实际操作中却出现了“实施难、执行差”的尴尬局面。
2009年1月，人民论坛杂志社联合人民网、新浪网进行了题为《带薪年假，2008年你休了吗？》的专题问卷调查，该调查的网络参与人数达到9320人，其中只有39.47%的接受调查者选择“休了年假”，47.18%的接受调查者表示，“没有休假，也不打算休了”。
在回答“据你的观察，你身边的朋友、同事等休带薪年假的多吗”的提问时，表示“只有一部分人休了”的占接受调查者的34.37%，表示“几乎没有人休”的占接受调查者的24.57%，表示“只有极个别的人休了”的占接受调查者的19.46%。从以上数据可以看出，带薪休假制度虽然强制执行，但实际效果却并不尽如人意，半数左右的接受调查者并没有真正享受这一休假权。
而在休了带薪年假的接受调查者中，44.82%的人表示是“自己主动争取到的”，30.48%的人表示是“单位自觉执行和安排的”，仅有24.69%的人表示“想休就可以休”；48.78%的接受调查者反映“休假期间也要保持随时待命，随叫随到”，32.73%的接受调查者表示“休假期间还要通过电话、网络等处理好相关工作”。仅有3成的接受调查者表示，“休假期间可以完全放开工作，一心休息”。
除少数国有企业和经营规范的“三资”企业外，多数国有企业和机关事业单位并没有实施带薪休假制度，一些单位根本没有把年休假作为制度性的规范加以安排。即使是已经建立起休假制度的少数企业，其带薪休假时间和待遇也标准各异。比如，休假时间，有规定一周的，有规定半月的，也有按工龄递增的；休假期间享受的待遇也不一样，有的是工资照拿、奖金照发，有的是只有基本工资。而在绝大多数民营企业、规模较小的外资企业里，带薪休假常常变成了公司的奖惩内容，实施起来随意性非常大，员工根本无法享受到法律所规定的带薪年假。
近年，无论坊间还是网络，要求政府“强制实行带薪休假”的呼声与日俱增。然而，2009年2月11日，刘涛、鲁开垠等众多广东省政协委员却提出了截然不同的意见：建议在金融风暴影响的这段时期内，广东应暂停员工的带薪休假制度。鲁开垠、王则楚等委员认为：“实施带薪休假，对企业来说应有一定的资金支付压力，私营企业老板赚钱是头件事，法律上又没有明确带薪休假必须写入职工的劳动合同，你不受雇，可以走人嘛。所以就我们目前的国情而言，全民带薪休假根本就行不通。”刘涛认为带薪休假应该逐步分批进行，可先在政府机关单位推行，因为其有财政保障，然后再视具体情况，逐步在国有企业实行，最后再在集体企业和私营企业内推广。该提议引发激辩，质疑者认为：这种“开倒车”的行为无助于保护劳动者权益，是一种社会退步。暂停带薪休假，表面上依赖压缩劳动者权益企业可以渡过眼前的难关，可此举对提高劳动者待遇、改变旧的分配不公的体系却毫无帮助，并不利于社会的长远发展。走出金融危机，需要一个橄榄型的社会结构，需要一个稳定而强大的中产阶层，尤其不能损害劳动者权益。
此外，《条例》虽然在一定程度上弥补了之前法律法规的缺陷，但也并非尽善尽美，操作性需要进一步加强，权利与责任需要进一步具体化。例如，一方面规定用人单位根据生产、工作的需要统筹安排年休假，另一方面规定单位因工作需要不能安排年休假时要征得职工本人同意。那么，职工不同意的情况应当如何解决？对此，《条例》却没有相应的规定。
二、带薪休假制度实施的障碍
带薪休假制度没有全面落实的主要原因是什么呢？
首先，从劳动者一方看，没有休带薪年假，主要是出于工作和就业的压力。本次问卷调查结果显示，2008年未休带薪年假的接受调查者中，出于工作方面考虑的占63.82%。正如中国社会科学院研究员唐钧所分析的那样，当“休假权”与“生存权”发生矛盾时，职工表现出来一种明显的“弱者”心态。资强劳弱的现实，使得带薪休假制度难以顺利实施。
当然，很多劳动者本身或者不知道国家有关带薪休假的规定，或者缺乏维护自己带薪休假合法权益的勇气，他们宁可寄希望于恢复五一黄金周，甚至匿名谩骂、侮辱、威胁倡导假日制度改革的学者，而不敢面对企业管理者去争取自己带薪休假的权利，这无疑是带薪休假制度落实难的重大障碍。这里，劳动者似乎陷入了“囚徒困境”：虽然每个人在选择是否据理力争休假权的时候都是“理性”的，但是群体中每个人按照个人利益最大化作出的选择，带来的整体效果却是非理性的和非利益最大化的，最终结果是所有人的正当权益都得不到保障。因此，劳动者应该自己行动和组织起来，加大同企业谈判的筹码，主动保障自己的合法权益。
其次，一些职工尚未形成科学理智的工作观和休息观。一些职工认为带薪休假少得奖金，因此更愿意领取假期工作的现金补贴；还有一些劳动者担心休假影响自己的升迁，从而对带薪休假持消极态度。有的网友说：“如果公司真的让我休年假，但却把收入的主要来源即奖金全扣了，每月只发800元基本工资，你又如何可以开心休假呢？”而企业也有相应的顾虑：职工休假势必造成岗位空缺，要填补空缺显然需要增加人工成本，这对于企业来说是一笔不小的支出，尤其对于工种专一、技术要求高的特殊岗位而言更是如此。然而，放弃必要的休息从而延长正常的工作时间，必然会降低工作效率，不利于个人和企业的长期发展。
再次，监管和惩罚机制尚不完善。带薪休假制度虽然已经以法律形式确立，但仍缺乏实施细则，尤其在对企业的监管以及对拒不执行的企业的惩罚方面缺乏具体规定。在《条例》颁布之前，国家没有任何有关惩罚的法律法规及措施，正因如此，才使得带薪休假制度在我国虽有似无：当企业面对国家的正式制度时，如果违约收益大于违约成本，那么企业的选择仍然还是违约，何况根本没有任何违约成本。劳动者相对企业而言处于弱势地位，话语权很小，很容易放弃本属于自身的权利，势必需要国家力量的介入。虽然《条例》规定了对企业单位的监管和惩罚方法，但还比较笼统，人们对其执行力度也表示担忧，这些规定能否切实保护劳动者的合法权利值得商榷。“截至目前，我国无法落实的法定权利还相当不少，大家对此已经习以为常，法律的权威和人们对法律的尊崇、信心也因此大打折扣。相反，大家对公司、单位等抗法不遵可能性的预期却是相当‘有把握’。”有的网友如此表示。
在人民网的调查中，认为带薪休假制度落实难的根本原因是“缺乏相应的监督督促机制，如工会的作用难以发挥”的占58.75%，认为“相关行政处罚措施难以执行”的占52.45%。
三、落实带薪休假制度的机制设计
为了进一步落实带薪休假制度，我们设计出如下机制：
1.在全国范围内实行带薪休假旅游消费券制度，实现利益相关各方共赢。根据国外经验，带薪休假可以极大地促进旅游业的发展。在国内，相关数据也表明，与黄金周制度相比，带薪休假的人们更愿意出门旅行。比如，云南2007年一项“怎样安排带薪休假时间”的调查显示，选择外出旅游的占71.7%。另外，携程旅行网公布的“2009年旅游出行趋势”调查结果显示，尽管受到金融风暴的冲击，但是游客出游意愿仍然强烈：96%的接受调查者明确表示2009年有外出旅行的打算，只有1%的人选择“肯定不会出行”。高达64%的接受调查者选择“利用有薪假期”，40%的接受调查者表示会利用春节和国庆等黄金长假安排外出，24%的接受调查者准备利用小黄金周外出旅行，还有35%的接受调查者选择“利用双休日出行”。携程旅行网度假产品总监郭光表示：从这次调查的结果也可以看出，带薪休假对于促进旅游消费的作用一点也不逊色于大小黄金周。
既然带薪休假对旅游业的发展有如此重要的促进作用，国家相关部门应该在推动带薪休假制度的落实上出台相关的鼓励政策。实际上，有的地方已经走在了前面。比如，杭州在上海发放了杭州旅游消费券1.5亿元。但这一工作没有组织化和系统化。对此，我们建议：
(1)由财政部、国家旅游局、全国总工会共同设立全国带薪休假福利基金，其资金来源于国家旅游税收收入的返还、重要旅游地区的新增旅游收入的提成以及旅游相关交通部门的捐献（如机票或车票优惠券）等渠道。
(2)带薪休假福利基金包括两部分：一是旅游消费券基金，二是企业奖励基金。旅游消费券基金用于发给带薪休假的职工，企业奖励基金用于奖励实行带薪休假制度的企业。结构上应该以旅游消费券基金为主。
(3)由国家旅游局牵头，会同全国总工会以及重要旅游城市财政部门，参照我国劳动者就业人数以及相对应的应该休的带薪假期总天数，确定一个旅游消费券的总规模和地域结构。
(4)由工会的各级组织落实向各企事业单位发放带薪休假的旅游消费券。
(5)旅游消费者最终由企事业单位的工会发给休假职工，并且尊重员工的选择（休假期间不愿进行旅游者，可自行转让旅游消费券）。企业可以制定较为灵活的发放办法，用于表现突出的职工。企业要对领取旅游消费券的休假职工进行登记，上报上一级工会组织。
(6)全国总工会及其地方机构可以根据企业执行带薪休假的情况，从企业奖励基金中提取资金，对企业进行奖励。
上述设计的好处是：既维护劳动者带薪休假的权益，也可使企业从中获得一定的利益；既有利于调动旅游城市的积极性，又可发挥工会监督企业落实带薪休假制度的作用，从而有利于劳资关系的和谐发展，实现相关各方共赢。
2.赋予劳动者集体诉讼权利，通过工会系统维权和法律诉讼，保障带薪休假权利的落实。如前所述，带薪休假制度推行以来，之所以出现落实难的问题，一个重要原因是目前普遍存在资强劳弱的利益格局。我们可以通过集体诉讼来维护劳动者这一方的权利。
根据博弈论原理，走出职场的“囚徒困境”最简单的机制是引入外部权威机制即代表工人利益的劳动保障部门。在国外，代表工人利益的劳动保障部门主要是工会，工会通过集体协商的机制来维护工人的利益。近年，我国工会系统试图用“工资集体协商”的办法来解决广大企业一线员工收入分配正常增长机制问题，取得一定效果。因此，通过工会系统为工人争取带薪休假的权利是一种必要的制度安排。
工会系统的集体协商机制是一种事前的制约机制，如果这种制约机制难以发挥有效作用的话，赋予劳动者集体诉讼的权利可以更好地维护劳动者的利益。赋予劳动者集体诉讼的权利是一种事后的惩罚机制，即如果企业不安排劳动者带薪休假的话，劳动者不仅可以单独提起诉讼，也可以提起集体诉讼。
集体诉讼制度的最主要特点在于，除了首席原告外，其他权益受损者都不需要直接参加诉讼，甚至无需知道有这样一个诉讼案。一旦赔偿额确定，各个权益受损者都会按照比例得到赔偿额。不愿参加集体诉讼的成员必须亲自申请退出，否则就算是自动参诉。这样，打一个官司，就不需要很多人参与，律师只需要和首席原告交涉就可以了，可以极大地降低协调成本。
集体诉讼的另一个特点是胜诉才收费，部分诉讼费用先由首席原告支付，而其他分散的权益受损者不需要支付任何费用。这就极大地降低了劳动者打官司的成本，并且，由于集体诉讼的标的额足够高，采证较为容易，从而使得律师有积极性主动为劳动者打官司。这就为寻求律师的法律帮助提供了便利。因此，这种具有惩罚性质的事后诉讼机制可以促使企业主动为劳动者安排带薪休假，是一种较为可行的制度安排。
［收稿日期］2009-07-15