城乡统筹：从二元结构向一元结构的转换，本文主要内容关键词为：城乡论文,结构论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现阶段的“三农”问题集中地表现为城乡差距、地区差距和收入差距，尤其是大量劳动力滞留在农村，激化了各种社会矛盾，反过来又成为推动工业化、城镇化和全面建设小康社会的难点所在。当前，我国经济社会发展中的经济结构问题、分配关系问题、农民收入和就业问题等无不与“三农”问题相关，而“三农”问题又突出反映在农民收入和农村剩余劳动力的转移问题上，它的根源则是长期倾斜的工业化发展战略，“一国两策”下的城乡二元结构固化的结果。那么，如何解决“三农”问题？笔者认为，从发展方面讲，要遵循以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，打破传统的城乡经济分割和城乡社会分离的发展观，实现城乡统筹发展；从改革方面讲，建立有利于改变城乡二元结构的新体制。
一、我国城乡二元结构的特征分析
在二元结构理论中，影响最大，应用最广的是美国经济学家阿瑟.刘易斯（W·A·Lewis）的二元经济结构理论，1954年他发表了题为《劳动无限供给条件下的经济发展》的文章，该文指出，在发展中国家一般存在着性质不同的两个经济部门，一个是“资本主义”部门，又称现代部门；一个是“维持生计”部门，或称传统部门。这两个部门在生产规模、生产方式、生产效率、资本运用、收入水平等方面都存在明显的差异，表现出不同的经济特征和经济发展形式。二元经济结构理论认为，现代部门是经济发展的主导部门，而传统部门则依存于现代部门的发展而发展。发展经济学家按照工农业关系的一般发展趋势，将工业化划分为三个阶段：一是农业支持工业发展阶段，二是农业与工业平等协调发展阶段，三是工业反哺农业阶段。这一理论正是在研究发达国家的历史经验和发展中国家的发展路径得到证实的，这对于研究初级阶段的中国经济、社会发展具有一定的指导意义。
中国的城乡二元结构有其特殊性，不仅表现为以现代工业为代表的现代部门与农业为代表的传统部门之间的二元经济结构，还表现在城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构，这一特殊性导致了中国社会、经济发展的独特性，即传统农业与现代工业的对立，落后的农村与先进的城市分离的“双二元结构”。造成这一现象的成因可以追溯到19世纪中叶以后，较先进的近代工业在中国封建落后的传统农业经济社会中就出现了，近代工业的出现给城市经济带来了发展的契机和条件，但是它又造成了传统自给自足生产方式的农村经济与市场经济产生的现代生产方式组织生产的城市经济发生对立。到1949年中华人民共和国成立时，尽管先进的工业所占的比重还很低，但国民经济已经呈现二元结构。那时二元结构的突出特征是封闭落后的农业经济仍然是国民经济的主体，先进的现代工业经济扩展进程十分缓慢。中国二元经济结构明显出现在新中国成立以后，当时由于经济基础非常薄弱，发展经济的愿望尤为强烈，加之急于希望缩小与先进国家差距，于是，在选择国民经济发展战略时，我们选择了“优先发展重工业”的工业化战略。这一战略反映在体制上是城乡分割的二元政策结构，它集中地表现在，国家从农村中吸取大量的资金，向城市和工业倾斜，据统计，1952年～1989年，国家通过工农产品“剪刀差”和税收，从农村中吸取资金7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过了当时国有工业企业固定资产原值。1990年～1998年间，国家通过财政、税收，工农产品价格“剪刀差”和银行储蓄等三个渠道，又从农村吸取资金19222.5亿元。从新中国诞生到20世纪90年末，我国农民为国家工业化和城市化的发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3。[1]诚然，在工业化很低的农业国，农业部门自然成为现代经济增长所需资金的一个重要来源，以农业积累为启动工业化的初始资本，这是所有工业化国家共同经历的过程，问题在于，发达国家在工业化发展过程中是以农、轻、重为序渐进发展，不断更迭的，而我国的工业化却跨越了以轻工业为中心的发展阶段，为工业化提供资金积累的主源没有从农业向轻工业转移，结果农业一直是工业部门扩张所需资金积累的重要源泉。重工业优先发展对农业剩余的过度提取，一方面加速了工业化发展进程，使我国在较低的国民收入水平上实现了工业化，另一方面又导致了农业投入严重不足，技术落后，农业缺乏自我积累、自我发展、自我循环、自我扩张的能力，同时又造成农业内部剩余劳动力的不断积累。在优先发展重工业的战略下，农业剩余从农业部门中大量流出的同时，却没有带来农业剩余劳动力向非农产业的转移。根据费景汉和拉尼斯关于创新和资本对劳动力的吸纳模式，1953～1987年，我国资本吸纳劳动力累计应为17113.7万人，而同期实际吸纳的只有8097万人，只有应吸纳人数的47.3％，少吸纳9016.7万人。这样就导致了在工业产值比重不断上升的情况下，农业人口和农业劳动力比重长期维持在较高的水平上，这又强化了二元经济结构，据美国经济学家库茨涅兹的统计研究，除中国外世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍。而中国改革前的所有年份工农业二元结构强度均大大高于这一世界极值，1970年达到了7.64倍，成为世界之最。改革开放后工农业二元结构强度有所降低，但大多数年份仍大于4.09倍这一世界极值，2000年中国的二元结构强度达到5.26倍，为改革以来的最大值。如果这一问题得不到有效的解决，不仅影响了农村经济的发展，农民生活状况的改善，而且阻碍了城镇化发展的步伐，使全面小康社会的奋斗目标就难以真正实现。
二、我国城乡二元结构对“三农”问题的影响
我国的城乡二元结构对农民、农村、农业的影响深重而漫长，使得“三农”问题
成为中国经济社会发展中的首要的持续性的难题。
1.二元社会结构使农村与城市长期分离，农民和市民社会地位不平等。
二元结构理论认为，随着经济的发展，传统农业部门大量的剩余劳动力被现代工业部门不断吸收，伴随着劳动力转移进程的加快，大量的农民变成市民。此时，工业和农业、城市与农村才能得到均衡发展，这是二元结构一元化进程中的一个重要特征。然而，在我国这一特征表现在两个方面：其一，“城乡分治，一国两策”的管理模式将大量的劳动力禁锢在农村。这一模式突出地表现在将城乡居民分为城镇户口和农村户口两种不同的户籍。这种户籍制度实质上是一种不平等的“特权”制度，因为这种户籍制度附着与之配套的粮食供给、副食补贴、社会保障、教育、医疗保险、就业、住房等福利制度，谁具有了城市户口谁就可以获得各种特权和利益，这就人为地将城市居民和农村居民划分为两个在发展机会和社会地位方面极不平等的社会集团。农民的子女世代务农（除少数上大学外），而市民的子女则永远是市民，这客观上导致了“身份歧视”。严格的户籍制度在城乡之间筑起了一道坚固的壁垒，农业劳动者不能随意向城镇转移，相反，在20世纪60年代中后期两次将已经从农村中转移出来的劳动力又遣返回农村，城乡分治的管理制度又加剧了城市与乡村的分离，市民与农民社会地位的高低和经济利益的差距，人为地造成社会人群的等级势差。其二，大量农村剩余劳动力涌入城市，但并未被城市所吸纳，相当一部分仍劳动力游离于城市产业部门之外。这与转型时期的经济发展有关，在转型时期，一方面，大量的农村剩余劳动力涌进城市，其文化水平，技术能力很难适应城市产业结构调整的需要；另一方面，城市下岗失业的存在，就业不足的现象明显。劳动力的无限供给与城市各产业对劳动力需求之间产生了矛盾，使得中国经济发展处于两难的境地。
2.二元经济结构使城乡居民收入水平、消费水平差距拉大。
我国二元经济结构的一个重要特征，就是城乡居民收入水平和消费水平差距不断拉大。据统计，1978年城乡居民收入差距为2.57∶1，到1983年一度缩小到1.7∶1。随后中国经济进入到国民经济高速增长阶段，城乡之间的收入差距不但没有随之继续缩小，反而在不断扩大。到2000年，城乡居民的收入差距扩大到2.8∶1，2001年为2.9∶1，2002年高达3.11∶1。近几年来，城镇居民年收入增幅均在10％以上，2002年城市居民可支配收入为7593元，扣除物价因素，实际增长为17.2％，相反，同期农民人均纯收入为2476元，扣除物价因素，实际增长4.8％，[2]城市居民收入比农村居民收入增幅高12.4个百分点。城市居民可支配收入为农民人均纯收入的3倍多。如果将城市居民享受的住房、医疗、教育、交通以及公共服务计算在内，城乡居民真实的收入差距大约在6：1左右。城乡收入差距拉大直接影响城乡居民的消费水平，据统计，1983～1985年城乡居民消费水平差距为2.2∶1；1993年扩大到3.2∶1；1994年略有提高为3.5∶1；1997年以后一直稳定在3.1∶1左右；近几年来，由于城市居民收入水平提高较快，农村居民收入水平提高缓慢，其差距已经扩大到4∶1。从恩格尔系数的比较上看，2001年农村居民的恩格尔系数为47.7％，城镇居民的恩格尔系数为37.9％，前者比后者高9.8个百分点。城乡收入差距不断拉大，又导致农村消费市场日趋萎缩，比重不断下降。1990年农村市场消费占全社会的份额是53.2％，1991年降为40％，2001年降37.4％，2002年上半年又降到36.8％。在农村市场消费不断下滑的同时，城市市场消费在不断升温，而且消费档次在不断提高，城市居民更多的用于发展和享受的消费。这种强烈的反差根源于城乡二元经济结构，同时又是长期“城乡分治”体制的具体反映。
3.二元经济结构导致城乡差距、区域差距扩大。
二元经济结构的又一个特征，就是反映在城乡差距、区域差距上。城乡差距主要表现在，一方面城市现代工业与农村传统农业的劳动生产率差距不断拉大，工农产品比价因收入需求弹性不同而出现有利于工业，不利用农业的变动趋向，大规模的工业企业容易形成垄断，而分散的小农在交换中处于劣势，极不利于农村的发展、农民的增收和农业结构的调整；另一方面，城市发展越来越现代化，从工业社会向信息社会转换，而农村则处于从农业社会向工业社会的转化过程中，由此产生的结果是城乡经济发展反差越来越明显，先进的城市与落后的农村又会反过来强化二元经济结构。从区域差距上看，反映该差距的重要指标是不同区域的经济总量，尤其是人均GDP占有量以及在一定时期内的发展变化情况，西部12个省区，国土面积占全国71.3％，人口占28.6％，但GDP却占不到18％，而经济发达的广东、江苏、浙江、上海和山东五省区的GDP就占全国总量的45％左右。从点上看，改革初期，最贫困的贵州省人均GDP为179元，最发达的上海市人均GDP为2498元，两者相差14.3倍。经过20多年的发展，到1998年，按1978年可比指标计算的人均GDP，贵州省为738元，上海市为12770元，两者差距扩大到17.3倍。（张红宇，2003）2001年贵州省为2855.75元，上海市为30674.35元，虽然两者差距有所缩小，但极值系数仍为10.74。如果从工业化的阶段性特征来划分中国区域之间经济发展的差异，东、中、西部存在明显的梯度经济发展特征，东部地区的上海、北京、深圳等市已经进入到工业化中期阶段的后期；中部地区的河南、湖南、湖北等省份处于工业化中期阶段；而西部地区欠发达的甘肃、广西、贵州等省份则刚刚进入工业化的起飞阶段。地区差距最能反映的是各地区农民收入的差距上，据国家统计局的数据测算，1999年～2001年，东部11个省市农民收入年递增3.30％，中西部20个省市农民收入年递增1.8％。2001年，中西部20个省市农民收入比全国平均数低20.27％，比东部11个省市低48.82％。2001年收入最高的上海市农村居民人均纯收入为5871元，最低的西藏自治区为1404元，两者的极值系数仍为4.18。
4.二元经济结构使农业严重落后于工业和其他产业。
在“城乡分治”，“一国两策”的二元社会结构中，国家在国民经济分配政策上自然而然地会出现“重工业轻农业、重城市轻农村、重市民轻农民”的格局，工业尤其是重工业在倾斜的国民经济分配格局中超常增长，而农业则发展滞后，超负荷运转，使工农业发展比例严重失调。根据国际经验，在工业化初期，其特征是农业支持工业，保护工业阶段，国家通过各种方式吸取农业剩余为工业化提供资金积累。在工业化中期，是工农业平衡发展阶段，一般来说，工业的发展不在依赖于对农业剩余的索取，而是依靠工业自身剩余的积累，农业剩余应更多用于农业自身的改造和发展上，实现从传统农业发展现代化农业的转换。但是，从我国工农业经济运行的演进过程看，不仅工农业发展严重失衡，农业仍继续承担向工业提供资金积累的“输血”任务，主要表现在以下几个方面：（1）金融政策向工业和城市倾斜，农村资金大量流失。据估计，改革开放20多年来，农村通过包括邮政储蓄在内的各种金融渠道，净流出资金数量高达8000—10000亿元。（2）国家通过税收的形式索取农业剩余，加重农民负担。1990年农村税费总量为469亿元，平均每个农民交纳55.8元，占当年农民纯收入的9.3％，而到了2000年，农村税费总量达到1359亿元，平均每个农民交纳168.4元，占当年农民纯收入的7.6％，虽然比例下降，但绝对数增加了。加之，不合理的乱收、乱摊派，进一步加重了农民的负担。（3）工业化和城镇化的发展，大量挤占农业资源。近20多年来，我国工业化和城镇化的发展迅速，土地资源十分短缺，各级政府利用垄断一级土地市场，通过低价征用，高价出让的形式，从农民手中拿走土地资产收益2万多亿元。这是改革开放以来，国家吸取农业资金的一种新形式，这不仅侵犯了农民的权益，也剥夺了农村、农业平等发展的机会。（4）政府财政对农业支持严重不足，农业发展举步维艰。财政净投入是最能反映财政支农相对规模和财政对农业的实际支持程度的指标。从这个指标看财政对农业的实际的支持程度呈不断下降趋势。20世纪80年代初期政府财政净投入占农业GDP比重的9.0％，90年代初期下降为5.09％—5.23％区间，90年代中期又下降到3.05％—3.70％区间，1998年有所提高也只达到5.83％，但是，同期，农业税总额达到306.46亿元，与1980年的27.67亿元相比增长了11倍多，如果扣除农业税收入部分，政府财政对农业的净投入占农业GDP的比重却下降了3.17个百分点。在这倾斜的发展战略中，我国农业硬支撑着工业化的高速发展，有专家统计，1952年～1990年间，我国工业增长了65倍，农业只增长了3倍，两者增长倍数比为21：1，也就是说，农业以3倍的增长支撑了工业60多倍的增长。[3]这正是中国经济结构的一个主要特征。由此可见，一方面，国家对农业的多取，另一方面，政府对农业的少予，我国农业长期处于“贫血”状态，使得农业劳动生产率低、经济效益低、商品生产率低的“三低”现象。农业在这一畸形的发展战略中不堪重负，艰难爬行，必然导致农业发展严重落后于工业，农村落后于城市，农民收入难以提高，这已成为国民经济发展，实现第三步战略目标的重点和难点问题。要从根本上解决这一问题，必须改变长期固化的城乡二元结构，实行城乡统筹的发展战略。
三、城乡统筹发展的路径选择
城市与农村，工业和农业是经济社会发展不可分割的整体。城市与工业的发展离不开农村与农业的支持；农村与农业的发展也需要城市与工业的扶持。它们是相互联系、相互依存、相互补充、相互促进的。因此，要改变城乡二元结构，从根本解决“三农”问题，必须跳出过去习惯于在城乡二元结构下思考“三农”问题的圈子，应把它放在国民经济运行的全局中去思考，按照城乡统筹发展的新思路，当前，应重点抓好以下几个方面的工作：
1.建立城乡互动、工农互促的协调发展机制。
实现城乡统筹发展就是要改变计划经济体制下形成的“城乡分治”，“一国两策”的管理体制，建立起城乡地位平等、互补互促、共同发展的社会经济发展新格局。实现城乡统筹发展，首先，建立农业保护机制。农业是国民经济基础的地位始终不能动摇。在市场经济条件下由于农业自身的弱质特性，决定了它在市场竞争中处于劣势地位，如果完全靠市场机制来配置资源，对农业十分不利。因此，政府宏观调控必须发挥主导作用，政府通过制定城乡协调发展政策，加大对农业的保护和支持力度，从根本上改变农业的弱质性，增强农业的竞争力。其次，建立农业资源补偿机制。我国农业为工业化和现代化的发展，付出了相当的资源代价，做出了巨大的贡献，政府应提高农产品的资源价格，缩小工农业产品的“剪刀差”，以提高农业经济效益。建立严格的征地制度，规范征地程序，以遏制乱征滥用耕地现象，对符合征用规定的土地，国家应制定合理的征地补偿标准，及时给农民补偿，以保障农民的合法权益。第三，建立城乡互补、协调发展机制。改变城乡分割、各自为阵的发展格局。充分发挥城市先进生产力的集聚、扩散和辐射功能，以城市产业结构的调整和升级为契机，带动农村与农业产业结构和产品结构的调整，形成城乡互补、分工合作，一二三产业相互促进的良性发展的新局面。
2.建立城乡统一、开放、有序的市场体系。
建立城乡统一的市场，必须打破地域界限，消除城乡壁垒，促进产品和要素在城乡间、地区间自由流动、公平竞争。这就要求尽快改革传统的户籍制度、农村土地制度和就业制度。传统的户籍制度是城乡统筹过程中的核心问题，也是中国经济社会发展进程面临的最大的制度性障碍。因此，必须拆除城乡分割的户籍制度藩篱，建立城乡统一的新的户籍制度。（1）取消非农业户口和农业户口的登记制度和统计办法，代之以身份证管理和按居民固定居住地登记的户口分类统计制度；（2）放宽农村户口迁向城镇的限制，以公民有住房和稳定收入为落户依据，促使农村人口向城镇转移；（3）消除身份歧视，取消政府对城镇居民的补贴，生活资料供应商品化；（4）实行城乡统筹的社会保障制度和养老保险制度，使农民与城镇居民享受同等待遇，享有平等的权利，以体现社会公平原则。在农村土地制度改革方面，尽快实现城乡统一的土地制度，一是农民对土地拥有完整的经营权和处置权，使农地产权明晰化、规范化；二是在此基础上允许农户将承包的土地转包、转让、互换、入股和合作开发，以实现土地使用权的流转；三是允许农村集体土地折股参与城镇开发，以土地入股参与小城镇建设的村、乡有进入城镇居住的优先权；四是成立国土资源开发公司，专门进行土地的开发、征用和管理，公司在保证土地所有权不变的前提下，为进城落户的农民创造良好的保障条件。在就业制度上，取消对农民进城就业的限制性规定，降低进城就业门槛，建立城乡统一的劳动力市场，实行平等的就业机制，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的竞争，促进劳动力资源的合理流动，社会资源的优化配置。与此同时，建立城乡统一的市场体系需要有效的法律保障，使农民的就业合法化、规范化、制度化，农民权益真正得到保障。
3.构建有利于农村发展的公共财政体制。
在城乡分治的二元社会结构中，我国农民、农村和农业为国家工业化、城市化的发展作出了巨大的贡献，但是，他们长期没有享受到工业化和城市化带来的成果。在新的发展阶段，我们必须牢固树立科学的发展观，按照城乡统筹经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，支持农村、农业的发展。一是政府应通过国民收入再分配政策向西部倾斜，提高扶贫标准，根据国际经验，扶贫资金至少应占GDP的1.5％。我国1999年仅为0.31％，在近几年内应提高到1.0％，以后逐步到达1.5％。中央财政拨款中应增加用于西部贫困地区的发展资金，逐步缩小区域差距；二是加大财政转移支付力度，支持农村公共教育、文化、医疗卫生事业的发展，尤其是农村义务教育，应明晰中央政府与地方政府在农村义务教育中的事权责任的基础上，建立新型的农村义务教育财政管理体制，我们认为，就我国目前农村义务教育的发展状况看，应重新思考现有的以地方（乡镇）财政投入为主，中央财政投入为辅的农村义务教育财政投入体制，（我国农村义务教育的投入构成，78％由乡镇负担，9％左右由市（县）负担，11％由省级财政负担，中央财政负担不到2％），建立以中央财政投入为主，地方财政为辅的农村义务教育财政投入体制；三是政府的支农资金的规模和比例应增大，新增加的财政收入要向农村倾斜，以支持农村农田水利设施建设；交通、供电、供水、通讯等公共设施建设；江河湖海的治理；封山育林、退耕还林、抑制水土流水等生态环境的改善；四是加大农业科技的开发与推广的投入力度，调整农业产业结构和产品结构，以适应市场的需要；五是建立农村社会保障体系、公共福利制度和农业自然灾害的风险管理体系，以降低自然灾害对农村经济和农民生活的影响，使广大农村尽快改变面貌，实现农村经济社会的全面发展。
4.改革农村税费制度，减轻农民负担，给农民平等发展的机会。
城乡税费关系失衡，农民负担过重，是引发城乡矛盾，扩大城乡差距的一个重要因素。我国现阶段实行的农业税偏重，大大超过城镇个体工商户年所得不超过5000元，适用的5％的税率。根据税收理论原理：纳税比率或纳税量应与纳税人的经济能力相适应。我国农民的平均经济能力大大低于市民，却要比市民缴纳更高税收，这对农民是极其不公平的。所以，我们认为，（1）尽快建立城乡统筹的税费制度，靠法律和制度来规范税收征收行为，理顺分配关系，保护农民的合法利益。（2）取消现行的农业税、农业特产税以及地方附加税，实行单一的土地资源税，根据土地质量等级颁布全国的平均税率，各大区域确定地区差别税率，适当调整征收幅度。（3）改革农村公共产品的“提留统筹”制度，实行投资主体多元化，减少农民分摊集体的公益事业和公共积累以及村级自治的管理费用；“五统”工作属政府职能范围，其开支应由各级财政统筹解决；（4）坚决废除农民承受的“三乱”和“两工”负担；（5）理顺中央与地方政府财权与事权关系，合理划分中央与地方的财政农业投入的职责，实行分级负责制。精简县、乡臃肿机构，减少财政供养人员，调整支出结构，建立健全农民负担监督机制，把农民负担控制在合理的范围内，使农民实际可支配收入增加。[4]
5.积极推进农业产业化，促进城乡产业统筹发展。
城乡产业统筹发展的切入口在于推进农业产业化发展进程。通过农业产业化的发展道路，把农业生产诸要素的配置与使用整合为一个有机体，使农业生产、加工、销售连接成一个产业链；使农业生产各环节的企业、行业和部门通过利益链条形成起企业群；使再生产各环节都获得平均利润率。农业产业化经营的一个重要任务就是培育“龙头企业”。因为“龙头企业”是农民走向市场的依托，是新型的市场竞争主体，因而，需要尽快建立一批起点高、带动力强、功能全、辐射面广、潜力大的“龙头企业”，通过“龙头企业”来带动千家万户的农民进入市场，并形成一个融农产品生产、加工、销售为一体的农业产业化体系。在“龙头企业”的培育上，一是深化产权制度的改革，转变企业经营机制。按照建立现代企业制度的要求，将“龙头企业”的改制、改组、改造与加强管理结合起来，进行全面的综合治理；二是完善企业管理制度，提高经济效益，使其产品质量、成本、营销等环节得到全面改善；三是加强技术改造和引进，或与科研部门联合公关，使其在高起点、大规模的基础上得到快速发展。对龙头企业应实行重点扶持，优先发展的战略，保证它能真正发挥开拓市场、引导生产、带动一片、增强竞争、吸纳科技的能力。龙头企业的发展在农业产业化基地建设和延伸产业链条上有极为重要的作用，它将大大降低农民的自然风险和市场风险，有利于农民收入的稳步增长。通过农业产业化经营可以将贸工农、种养加、农科教融为一体，从而，增强城乡产业的关联度，促进城乡产业优势互补、一体化发展。[5]
标签：农民论文; 二元结构论文; 二元经济结构论文; 城市经济论文; 农村改革论文; 社会结构论文; 三农论文; 农业发展论文; 社会改革论文; 国家经济论文; 城乡差异论文; 社会问题论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 农村论文; 经济学论文; 城乡差距论文;