国企改革法治化的“知”与“行”，本文主要内容关键词为：国企改革论文,法治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1672-3988(2016)01-0001-07 “知是行之始，行是知之成。”确立法治思维与运用法治方式深化国企改革，推动国企治理体系与治理能力的现代化，是中国法治建设的重要组成部分，也是依法治国方略在国资国企领域的延伸与落实。 一、“知”：确立法治思维，增强“四种意识” 国企改革步入法治化轨道，就是要在法律层面形成健全有效的改革程序。习近平总书记指出：“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。”如果不进一步解放思想，就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准改革的突破方向和着力点。只有进一步解放思想，善于运用法治思维和法治方式，冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，才能发挥法治的引领和推动作用，保障国企改革走向成功。 1.增强法治意识，改革于法有据 思维是一种基于意识的认知和思考方式。法治思维需以法治意识为前提，法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。习近平总书记指出：“要增强全体人民对法律的信任感。法律要发生作用，全社会要信仰法律。”如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式中，是一种以法律规范为基准、逻辑化的理性思考方式。 新一轮国资国企改革全面启动以来，顶层设计滞后于基层实践探索，新情况、新现象不断出现：积极发展混合所有制经济、国企分类和分类监管、以管资本为主改革国资监管方式，以及鼓励探索员工持股等，如何做到“凡属重大改革都要做到于法有据”？如何把国资国企改革活动始终规范在法律框架内？如何防范改革中的违法违规行为？确保各项改革活动不踩线、不越界等，都要树立和增强法治意识，充分发挥立法对改革的引领作用，要坚持先立法后推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行。改革于法有据，是改革思维的重大转变，即便是先行先试，“摸着石头过河”，也要先有法。改革要于法有据，不是否定“摸着石头过河”式的实践试点和探索。比如各地国资国企的改革试点实践，大部分都是“摸着石头过河”，即使这样的改革试点实践，也必须守住法律的红线，在破除有关制度的约束时首先得到相关法律的授权，使改革各参与方都能发自内心地对宪法和法律加以信仰与崇敬，主动遵守宪法和法律，把法律规定内化为行为准则，保证国企改革不偏离法治化轨道。 2.增强契约意识，倡导平等诚信 英国史学家梅因曾指出：“迄今为止，所有社会的进步运动，是一个‘从身份到契约’的运动。”“强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗”的契约精神，已经明确写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。社会契约理论认为，契约意识存在四个重要内容：契约自由精神、契约平等精神、契约信守精神和契约救济精神，其中契约自由精神是契约意识的核心内容。契约自由精神包含选择缔约者的自由、决定缔约的内容与方式的自由。契约平等精神是指缔结契约主体的地位是平等的，缔约双方平等地享有权利履行义务，互为对待给付，无人有超出契约的特权，违背契约者要受到制裁，受损害方将得到利于自己的救济。国企改革涉及利益各方，都要运用法律确认权利与义务的关系，强化各类合约的全面履约，以契约或合同方式追究责任，维护各方合法权益，保障改革目的的实现。 积极有序地推进和发展混合所有制经济，是当前深化国企改革的重点之一。国企混合所有制改革的有效实施，如果缺乏产权平等保护制度，就无法确立公私财产权的经济地位，也难以系统地建立起现代产权制度。所以，在发展混合所有制的改革实践中，首先要解决不同所有制产权都能得到平等保护的问题，树立守约有利、违约受罚的理念和规则，激励和促使改革涉及利益各方，尤其是政府部门和既得利益方，更要带头尊重契约、履行契约和维护契约，遵循诚信原则，让合同和契约精神在国企改革和权益维护中发挥支撑保障作用。 3.增强理性意识，弘扬公平正义 法治思维是将法治理念、法律知识、法律规定付诸实施的认识过程。合法与非法是利与弊、成本与效益、善与恶思考的前提。法治思维的理性意识，是以合法性为判断起点、以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式，包含主体合法、目的合法、权限合法、方式合法、程序合法、内容合法和结果合法七个相互统一的内容。国企改革的各项决策，既要克服忽视风险、盲目冒进的思维方式，也要防止畏缩不前、不思进取的思维方式；改革方案决策的核心是利与弊的权衡，经济思维方式的核心是成本和效益的对比，法治思维方式的核心则是合法与非法的预判，即把合法性作为处理问题的前提。法治思维方式在国企改革中应当具有优先的位次，围绕合法与非法对有争议的行为、主张、利益和关系进行理性思考、分析、判断和处理。全面深化改革必须坚持公平正义的价值导向。公平正义无疑是社会最大的公约数，也是改革的最大共识。改革是最大的红利，但如果红利难以体现到群众切身利益上，改革如何获得广泛的群众基础？发展是硬道理，但如果发展成果不能惠及广大群众，发展如何获得持续的内生动力？从这个意义上看，公平正义不仅是推进改革的目标，更是改革成功的前提。 “唯其艰难，才更显勇毅；唯其笃行，才弥足珍贵。”罗马法学家塞尔苏斯指出：“法乃善与正义之科学。”依法改革之路固然并非坦途，只有增强理性意识，秉承公平正义的价值观，以改革成果惠及社会和民众为目标，才能激发更大的改革勇气、智慧和担当，敢于涉险滩，善于啃“硬骨头”，冲破思想观念的阻碍，突破利益固化的藩篱，迎难而上、破解难题，打好深化国企改革这场攻坚战。 4.增强规则意识，自觉依法用法 守规则是守法的一个重要方面。在现代社会中，法律是公民行为的普遍规则，是社会运行的刚性底线。规则是法律的基础，法律就是社会公众都要遵守的规则。规则的外延比法律更广泛，既包括党纪国法、规章制度，又包括道德规范、行为规范和文明公约等。规则意识有三个层次：首先是关于规则的知识；第二层次是要有遵守规则的愿望和习惯；第三层次是遵守规则成为人的内在需要。守规则是现代文明社会公民必须具备的基本素质。在全面深化改革的实践中，破坏规则的行为必然会导致“劣币驱逐良币”，“明规则”败给“潜规则”。 依法治国背景下，国企改革和国资管理体制改革都要依法推进，既要遵循宪法和法律中的基本原则，也要与时俱进，推进国资管理体制和企业制度创新，及时对接相关法律法规的修改与设立，降低学法用法滞后性的影响。强化规则意识，就要推进学法用法，只有加强法律学习，党的各级领导干部、企业经营管理者、广大党员和职工群众，才能充分认识到加强法律知识学习、依法改革和依法治企的重要性。认真学习和掌握我国宪法和基本法律法规，特别是与国资国企改革紧密相关的法律法规，提高宪法意识和法治观念，增强运用法律进行改革和依法经营管理的能力，形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好风尚，自觉依法维护市场秩序，弘扬公序良俗，保证国资国企改革在法治化轨道上不断前行。 二、“行”：运用法治方式，提高“四项能力” 法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治方式与法治思维是“知”与“行”的内外关系，法治方式就是法治思维实际作用于人们行为的外在表现。与法治思维相应的法治方式，其外延更为宽泛。“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，都是属于法治方式的范畴。法治方式要求国资国企改革在操作层面提高依法规范的运作能力。 1.以管资本为主，提高依法监管的能力 改革国资监管模式，是国企改革的上位改革。现行国资委的监管模式，有其历史、客观及改革进程的影响。在《企业国有资产法》、《公司法》和《企业国有资产监管暂行条例》多重定位和宽泛授权下，“管人、管事、管资产”的行政性出资人机构，管着一群实物形态的国有企业，同时存在着国资监管越位越权、干预过度、不到位或缺位等诸多问题，核心问题是“政府不独立、企业也不独立，是诸多体制性矛盾的焦点”。此类问题制约了国有资本运行效率和企业经营活力。 中共十八届三中全会指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。改进国有资产监管模式，核心是要提高国有资本监管能力。 首先，要深化政资分离改革。剥离国资委仍然承担的政府管理和公共政策职能，实行国家出资人政策的制定、执行、监督分开的体制。国资委承担《企业国有资产法》和《公司法》所规定的出资人执行职责，按职权法定、规范行权的要求明确职权清单，履行法定职责。 其次，改进国资监管方式。对不同功能定位的国企实行分类监管，对国企进行科学正确的分类，以公益性和营利性为标准划分两类国企。营利性国资企业是一般民商法人，其主要特点为可采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，利润或者净资产回报率等财务指标，可以作为有效的绩效评价导向，企业家来自职业经理人，与外资、私营企业的主要区别在于股东构成；公益性国资企业是特殊公法人，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，承担公益产品的生产经营，保证国计民生，主要履行社会公共服务职能和社会责任，企业主要经营者可以具有类公务员身份。承担不同公共功能的国企，应设置不同的导向机制、不同的高管人员的任免方式和不同的任职资格。相应地，承担公共功能和特定目标的国企，还应该制定有专门的法律规范。 第三，改革国有资本授权经营体制。党的十八届三中全会提出“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，形成政府和国企的“隔离墙”，为深化国资国企改革指明了方向。国有资本运营公司大致可分为两类：一类是纯持股类资本运营公司，侧重于持股管理和资本运作等功能；另一类是资产经营类资本运营公司，侧重于整合运营、改制重组、进入退出等资产经营和资本运作等功能；国有资本投资公司也大致可分为两类：一类是业务边界明确的控股性投资公司，侧重公共服务、基础设施、资源和支柱性产业等的投资；另一类是侧重新兴产业、先进产业和技术创新产业的战略性投资公司。通过组建国有资本运营公司或国有资本投资公司，成为承担国资营运商事法律责任的市场主体，主要通过产权市场调整和改善国有资本的分布结构和质量。 第四，推进试点做实董事会。国务院国资委在国有独资公司试点董事会制度建设已逾十年，试点央企的治理水平提高显著，但完全按《公司法》建设董事会一事仍需要继续推进。董事会是公司治理的中枢，国资监管机构应在《公司法》、《证券法》、《企业国有资产法》和《监管条例》等法律框架下，对国企董事会充分授权，包括战略、投资、预决算、经理选聘及薪酬等权力，做实董事会，建立完善有效制衡的治理机制，由董事会依法实现集体决策和科学决策，有效发挥公司治理核心的作用，真正实现出资人职能和企业职能分开。 最后，加强国资监督保护。按照《企业国有资产法》、《物权法》和《民诉法》的有关规定，对导致国有资产流失的行为设立公益诉讼程序，完善法律救济途径。要贯彻落实《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，强化国有企业内部监事会监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。清晰界定各类监督主体的监督职责，增强监督工作合力。着力加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督。通过改进监督方式，创新监督方法，增强监督的针对性和有效性，依法依规开展监督工作，完善责任追究制度，加强国有资产的有效保护。 2.分类完善治理，提高依法治理的能力 股权多元化是完善国企治理的基础性条件，随着积极发展混合所有制的有序推进，股权多元化的格局将为完善治理提供产权制度的基础。要克服股东中心主义难以体现不同类型公司治理差异的缺陷，对股权混合多元结构的国企，在权力配置上向董事会中心主义倾斜。依据股权形式依法推进公司治理体系和治理能力现代化。第一，对于需要国有控股、绝对控股和相对控股行业的国企，可采取有限责任公司，或股份有限公司的形式，建设成以战略型董事会为治理核心的企业；第二，对于不需要国有资本控股的行业，应当更多地采用股份有限公司的形式，让公众公司成为国企改革的基本形式，按《公司法》规范建设董事会；第三，对需要保持国有独资组织形态的，则应纳入公法人法律范畴，按《公司法》关于国有独资公司的规定，将一人公司完全按照营利性的私法人做出治理制度安排，根据分类定位的特点，分别构建管控型董事会或监督型董事会。 国企改革的目的是为了让市场在资源配置中起决定性作用，而市场经济追求的主要目标就是效率和效益，法人治理结构正是提高企业效率的基础。自实行公司制改革以来，比较普遍的存在“重资本，轻机制”、“重所有者，轻经营者”的现象，公司法人治理结构建设往往是“形似而神不似”。国企建立健全治理制度，提升国企治理能力，要牢牢把握善治的六大核心特征：尊重股东价值、股东平等、民主性、透明度、问责性与公司社会责任。要依据《公司法》建立由股东(大)会、董事会、监事会、经理构成的治理结构，以完善法人治理结构为核心，形成分权制衡的决策、执行与监督体系，明确治理结构的议事规则和决策机制；树立“程序严谨、内容合法”的法治理念，规范决策行为，革除国企中存在的“一把手”和“一言堂”治理的体制弊病，确保依法民主决策重大事项，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。 要从中国国情出发，认识国企党组织与其他治理主体的统一性，贯彻落实《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》的精神，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。基层党组织作为国有企业治理主体，可以发挥其他国家企业治理所不具备的独特优势，与西方国家的企业治理体系相比，中国国有企业设立党组织，有贯穿于决策层、管理层和员工三个层面的党员队伍，这是一支具有先进的理论指导和价值追求、健全的组织体系和工作机制、严明的组织纪律和优良作风的队伍一一能够把党和国家的大政方针与企业发展的具体目标结合起来，充分发挥党组织在政治引领、把关定向、动员组织、服务群众、促进和谐、提升企业软实力等方面的优势，并可以将政治优势转化为适应社会主义市场经济的竞争优势。 要建立具有企业家精神的职业经理人制度，完善科学合理的分配激励与约束机制，使国企经营者薪酬与经营业绩挂钩，更好发挥长效激励效应。破除国有企业负责人的官员身份和行政级别，努力实行三个转变。 首先，推行契约化管理，实现由“任命制”向“聘任制”转变。彻底破除国企“机关化”、“行政化”的倾向，企业经营管理者实行聘任制和任期制。期满根据业绩和任期考核情况，决定是否续聘。聘任制和任期制的建立，使企业经营者真正“能上能下、能进能出”，畅通“优胜劣汰”的进入退出机制，有利于国企经营者的合理流动、人才资源的优化配置。 其次，实行经营目标责任制，实现由“上级行政化考评”向“市场化评价”转变。根据企业的规模、分类与发展状况等不同情况，分类制定经营责任指标，业绩评价引入市场机制，根据考核结果兑现薪酬和激励措施。 第三，大力采取市场化方式选拔，实现由“伯乐相马”向“赛场选马”转变。在坚持党管干部原则下，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。把党管人才与市场化选聘结合起来，面向社会，拓宽渠道，敢于打破身份、地域、行业等界限，不拘一格选人才，实现了企业经营者选人用人的多项选择，更好地培育和发挥企业家的作用，实现国有企业效率和活力的有效融合。 “阳光是最好的约束。”要借鉴上市公司股东监督和信息披露模式，所有的国企，包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股的公司以及其他未上市的国企，都应建立有效的股东监督机制，从国企高管薪酬、福利待遇这类社会关注度高的热门信息，到财务预算、资产处置这类对企业发展有着巨大影响的专业信息，都应承担起法定的信息披露义务。要比照年报、中报、季报和月报披露国企财务和经营状况，赋予全民知情权，以高度透明的姿态接受全社会的审视，回应社会关切，实现国企的社会协同共治。 3.实施依法治企，提高合规经营的能力 中共十八届三中全会决定明确地提出了国企改革六个重点目标：规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、强化企业活力和承担社会责任。依法治企是改革目标的实现路径。依法治企中的所谓“依”，就是依据，是指应当把法律作为管理企业、开展经营活动的基本依据和最高权威。依法治企就是要依照国家法律法规来治理和管理企业。依法治企是推动社会主义市场经济进程的必然要求，随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场在资源配置中起决定性作用，法治发挥着规范市场秩序、调整利益关系中的关键作用，必然要求国企成为合格的市场主体，按照平等的市场规则，通过公平的市场竞争，求生存、谋发展。 依法治企首先要求企业依法合规经营，自觉增强依法合规经营的意识，不断增强法制观念，依法规范经营行为和有效防范风险。依法合规经营不仅是法律赋予国企的责任，也是国企改革和发展的内在要求，是衡量企业经营管理水平高低的重要标志。党的十八届三中全会明确要求各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。国企必须带头遵守国家各项法律法规。背离依法治企，国企改革就要多走弯路，既有的改革成果也可能得而复失，甚至会让改革沦为少数既得利益者牟取暴利的“盛宴”。依法合规经营，就是要把树立诚信意识纳入企业经营管理之中。现代意义上的诚信是建立在市场经济基础上的对契约、规则和法律的忠诚和信誉。企业要在市场竞争中求生存、谋发展，没有诚信是无法实现的。而不依法合规经营实质上是没有诚信的表现，因此，要积极推行以诚信为核心的企业法治文化建设，努力培养经营管理者和员工对法律的忠诚与信仰，让依法治企、合规经营真正成为经营管理的重要理念，确保企业沿着法治轨道健康发展。 4.管理法制化，提高法律风险防控能力 “国有国法，企有企规。”依照规章制度来治理企业，实行内部管理法制化，是所有成熟市场主体的治企之道。国企在深化改革、科技创新、转型升级和国际化经营等领域任务繁重，迫切需要以打造“法治国企”为抓手，根据企业战略发展目标，将企业管理制度体系区分为战略性制度、基础性制度、人文性制度和规则性制度等类别，兼顾整体和局部，兼顾当前与长远，对制度体系进行价值性的区分和运营管理，建立健全法律风险防范机制，有效维护经营成果和股东权益。 企业内部管理的法制化，是指企业按照一定的规则来管理企业，这种规则其实就是企业的“内部法律”，规定了相应的权、责、利。企业的经营活动在遵守宪法和法律、法规，履行应尽的责任和义务的同时，还应遵守企业的内部“法律”，即企业的各种规章、制度以及其他的带有契约性的各种内部规定。企业管理制度的法制化，可以使企业更有活力。行之有效的规章制度则是法制化管理的基础，企业通过建立规范有效、全面覆盖、内容明确、要求严格的管理控制体系，在投资、财务管理、招标、采购、并购重组、劳动关系和安全生产等重大经营管理领域，做到合规经营、有章可循，严格岗位责任制，确保责任到位，各司其职。“以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻。” 制度是对所有参与者的共同约定。“领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。”国企经营管理者都要加强对法律法规和法学理论知识的学习和应用，做到“了然于心、融会贯通。”从法律层面保障经营活动“挂得上档、刹得住车”，实现追求经济效益和防范法律风险的有机统一。通过健全公司律师或法律顾问制度，将合法性审查作为制定规章制度、重大决策、签订合同的必经程序，坚持法律顾问先审制度、商务谈判和决策由法律工作者前期参与等；构建有利于风险识别、风险控制、风险化解的法律风险管控框架，实现法律风险防范对经营活动的全覆盖；动态推进流程式的法律监督制度体系，完善惩治和预防腐败的制度体系，从源头上防治“逾越规则、滥用职权”的腐败现象，通过改革实践发展为成熟的法治文明的市场主体。 收稿日期：2015-01-14标签：法律论文; 治理理论论文; 法治政府论文; 社会管理论文; 法律规则论文; 社会改革论文; 企业经营论文; 法治国家论文; 经济论文; 国资论文; 时政论文; 国企论文;