我国环保行政执法约谈制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,行政执法论文,制度论文,我国论文,约谈论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.68;D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000－5242(2014)05－0062－08 近些年，较多地体现行政机关与公众之间协商与合作精神、单纯行政权力色彩相对较弱的行政执法手段得到越来越多的重视和运用。其中，行政约谈作为一种新的行政执法方式日渐普及到社会管理的各个方面，目前，在税务征收的稽查、矿山的安全生产、消费者权益的维护、医药与食品的安全管理、国土资源开发及环境保护等领域都采用了行政约谈的执法方式。就环保行政执法约谈制度而言，目前，学界对其进行专门性分析的文献还相对欠缺，更多的则是在对其他领域约谈制度研究的时候附带谈及，而且研究内容多集中于约谈形式、约谈内容、约谈效力或功能、适用条件等方面的事实性分析，系统性的理论探讨有待深化；对于制度的完善则主要结合制度的价值发挥、构建新型合作社会制度等视角进行了一般性分析，具体的完善对策尚待进一步探讨。 本文结合事实分析与理论探讨，尝试对行政执法约谈制度产生动因、我国环保行政执法约谈制度建设现状及完善对策等问题进行全面探析，以期对行政约谈制度的深化理解和我国未来环保法治的策略完善有所裨益。 一、行政执法约谈制度产生的动因 结合目前学者针对行政约谈的解释，行政约谈的内涵可以理解为具有一定行政管理职权的行政机关，针对其下级机关或行政相对方，采取谈话、听取意见、普法教育、告诫等方式，对其社会管理所涉事项中的问题予以规范纠正或加以预防的准具体行政行为。 作为一种柔性执法方式，行政约谈制度得到普遍的发展有其特定的时代背景。从理论层面看，行政约谈制度的产生主要源于服务型政府、民主行政等现代执法理念的推动。随着公民权利意识的提高与范围的扩展及政府的社会、经济、文化等非政治职能的日渐强化，单纯政府主导型执法方式已不能适应现实需要，保障公民与行政权力之间实现有效的互动与均衡则成为现代行政执法理念追求的主要目标。诚如有学者所言：我们强调行政法治平衡，主要是指一种经过公法主体多方博弈形成的对策性平衡，是一种以公共权力和公民权利配置格局为核心的结构性均衡。①具体而言，则是通过扩大公民权利范围、行政权力行使规制、保持行政法律关系主体地位平等及主体之间理性沟通协商要求等方式，重点构建国家事务商议制民主治理机制，进而达到公民利益与公共权力间的均衡。因而，行政合同、行政指导等原本只是行政执法的辅助手段，因凸显“柔性执法”和“平等行政”理念，才开始进入人们的视野并逐步在行政法治实践中得到着重体现。从实践角度看，以行政强制、行政处罚为主要手段的传统行政执法模式具有单一、机械、僵化等弊端，且容易激化行政机关与相对人之间的矛盾，已经无法体现现代行政执法实践利益主体多元化参与、执法环境动态化特性，而行政约谈制度则是创新执法方式的突出体现。在行政约谈实践中，单纯行政处分的强制色彩相对减弱，并结合了尊重、肯定及自我实现需要的心理因素特点，让社会主体有更充分的机会参与到国家事务之中，并享有相对充分的意愿表达机会与权利保障机制，进而增加了行政执法内容的可接受性及执法实践的实效性。 在当下我国错综复杂的政治、经济和社会环境以及越来越高的行政管理要求背景下，公务人员亟须解放思想、创新方法，拓展监管思路和方式。②行政约谈制度正在逐步进入我国行政执法的众多领域且日益被人们所接受的事实，在一定程度上也反映了我国行政机关结合行政法治要求及合作行政、参与行政、服务行政理念，创新国家行政治理模式的积极尝试。 二、我国环保行政执法约谈制度现状 环保行政执法约谈是我国各地环保部门近几年结合着行政约谈理论和实践，在环保领域积极尝试的一种具有创新性的环境监管方式。总体上看，目前，学界对于专门性的环保行政执法约谈机制的研究还不普及和深入。但相比学界，环保行政执法约谈却已被普遍纳入地方环保部门的工作方法及制度实践当中。资料显示，不少省份已经推出了对全省具有规范性指导意义的环保行政执法约谈制度文件，如2013年《新疆维吾尔自治区环保厅环境保护约谈办法》(试行)、2012年《山西省环境保护重大环境问题约谈规定(试行)》、2012年《安徽省环境监察局重大环境问题约谈办法》、2010年山东省《突出环境问题约谈制度》等。需要指出的是，更多的县市级行政区域也结合国家、地方规范性文件要求及地方环境治理需要制定了专门性的环保执法约谈实施方案，如2013年《海门市环境保护重大问题约谈实施方案》，2012年《濮阳市环境保护约谈制度》、2012年潍坊市《重大环境问题约谈制度》、2011年《商洛市环境管理约谈办法》等，行政约谈已经成为近几年各地进行环境保护行政管理的主推方式。 总体上看，该制度建设在我国各地区呈现出多样化的实践样态，并在约谈启动条件、约谈主体与对象范围、约谈方式与效力、约谈目标等众多内容方面得到不同程度的体现。作为一种执法创新制度，环保行政执法约谈制度之所以日益受到我国行政部门的关注与青睐，主要原因在于该制度两方面的特点： 首先，环保行政执法约谈制度契合了我国服务型政府建设的目标需求。服务型政府的内涵，即是在社会本位、公民本位理念的指导下，在国家民主制度的框架下，按照公民意愿并通过法律程序组建的，以保障公民利益为宗旨、承担服务责任的政府体系③。在服务型政府的理念下，强调合理界定政府、市场与公民之间的关系，发展政府的公共服务职能并将增进公共利益、促进社会福利作为主要价值目标。因此，行政执法机关应在依法行政、合理行政的同时，充分尊重公民意愿，保障公民权利，而行政约谈制度的发展实际上即是因其非强制的外在执法方式契合了服务行政的内在实质要求。 其次，环保行政执法约谈制度与现有环保制度实现了有效的互补。④从各地出台的环保执法约谈规范性文件内容看，一些重要的环境法律制度已经融入其中，并实现了制度之间的有效衔接。如环境信访制度的主要功能在于规范环境信访工作，维护环境信访秩序，保护信访人的合法环境权益。⑤资料显示，仅2005年，全国共发生5.1万起环境纠纷，上访投诉40多万起，且每年以30％的速度递增。⑥因此，环境信访在解决环境纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的实践中承担着重要的基础性作用。目前，环境信访制度的实施绩效开始成为很多地方实施行政约谈制度的重要考量因素，如江苏省环保厅为缓解环境信访数量居高不下的严峻形势，解决突出的重复信访问题，定期将对信访排名“前十”的区县领导和环保局长进行约谈，对位列环境保护部信访总量连续3个月排名第一的省辖市，取消该市环保局年度荣誉评选资格，实行“一票否决”。山东省2011年出台《山东省环境保护厅环境信访问题约谈制度》，对存在以下突出环境信访问题的市、县(市、区)环保部门主要负责同志进行约谈：来省、进京信访量连续三个月位于全省前三名的市、前五名的县(市、区)；连续发生群体性越级环境信访并造成严重不良社会影响的；近三年的环境信访积案还没有处结的；存在其他突出环境信访问题且久拖不决的。显然，把环境信访融合进行政约谈制度范畴，可以加大监管执法力度，而环境监管不力被普遍认为是导致环境信访量不断上升的主要原因。只有不断加大监管执法力度，把人民群众放在最高位置，维护其合法的环境权益，才能从根本上解决环境信访问题。同时，江苏省的环境信访约谈实践综合运用了区域限批手段，若县市所在区域的环境信访排名进入到前十名，就会被省环保厅约谈，约谈超过三次的区域除了清洁发展项目外，将实行建设项目区域限批。另外，考虑到地方政府环保责任追究制度的缺失是导致部分地方政府环保不作为、环保执法不力、环境公害事件频发的重要原因，很多地方的行政约谈制度中还加入了政府官员的政绩考核与责任追究内容。在当前我国环保制度体系不健全、制度内容不完善的情况下，环保行政执法约谈制度的积极融入必将进一步提高环保实践的实效性。 同时，考虑到我国环境问题和国家关于改革生态环境保护管理体制及生态文明制度的远景目标需求，环保执法行政约谈制度也需要进一步完善以提高制度实践绩效：其一，对制度理论基础的研究还较薄弱，特别是关于该制度的本质与性质的认识有待统一，而理论基础的完善显然是制度构建与创新的基础；其二，该制度的法律依据明显不足，目前，其形式主要表现为地方性立法特别是地方政府规章，不利于体现该制度实践的正当性、规范性、协调性，亟须从国家立法层面予以完善；其三，该制度内容方面相对单薄，不能够完全适应环境问题发展形势，且没能体现环保制度系统完整性的创新建设需求，有待进一步扩张；其四，现有制度的定位与功能较为单一，仅涉及强化环境守法意识和提高执法效率与监管能力，没能发挥出该制度应有的绩效，应结合对该制度本质的认识及法的功能理论分析，重新定位该制度的功能。 三、未来我国环保行政执法约谈制度的完善对策 维护公平与正义最基本的途径在于相关社会制度的完善，良好的社会制度也是保障良好社会秩序，进而达到社会和谐的基本途径。因而，我国十八届三中全会强调，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。作为保护生态环境的一种新型行政执法制度，我国环保行政执法约谈制度因其实践方面的高效性而获得了社会各主体的广泛认可，但制度建设方面还需改善。鉴于我国环保执法行政约谈制度现状，同时，为有效发挥该制度功能，笔者认为必须以“系统完整”的制度建设目标对其加以完善。未来完善路径应该涉及以下几个方面： (一)进一步强化环保执法行政约谈制度之理论支撑 良好的制度设计应该既能满足多样化的现实需要，又能够满足未来社会发展的弹性需求。就环保执法行政约谈制度现有内容而言，若只是固守现有立法进行注释与规范研究，只是在解决问题的范畴和具体的约谈制度内容方面稍有变化，而忽略基本理论研究，则会导致对该制度领域的重复研究而缺少创新性成果。如前所述，从形式上看，环保执法行政约谈是现代行政约谈的具体表现形式之一，是伴随着诸如现代法治政府、服务型政府等新型社会治理理念而产生的柔性行政执法手段，但其本质还需要进一步认识。目前来看，可以把环保执法行政约谈制度划入行政契约之研究范畴。在现实中，契约精神及其所提倡的自由、平等、意思自治等观念正广泛地被我国行政法领域学者所推崇，如我国学者很早就对行政法律关系主体之间存在着的法律地位不平等性提出了质疑，主张在行政法中应确立行政主体与公民之间的平等关系⑦，探索契约关系在行政执法过程中存在的可能性及途径⑧，进而建议通过社会主体之间的合意来建构国家行政管理体制，提升行政实践效率。从实践来看，契约精神也逐渐进入行政法领域且已成为现代行政法制的突出特点，突出表现在现代行政立法中羁束性规定日益减少，而行政的自由裁量权比重日渐增多。同时，契约精神也深刻影响着社会公民参政的积极性与主动性，体现政府与公民之间较多合作、协商特征的行政指导、行政契约等权力色彩较弱的行政手段在实践中日益受到重视。另外，具体行政契约的定义较为宽泛，如有学者认为，只要社会主体之间的契约所涉及的基础事实内容或其契约目的属于行政法律规范范畴之内，就属于行政契约。⑨在深刻理解环保行政执法约谈制度本质且不断深化对该制度相关法理探讨基础上，对该制度研究也将会趋于深入，而诸如环保行政执法约谈双方主体之间能否达成具有直接约束力的协议、约谈双方主体之间的权利义务如何在制度中加以完整体现、如何对约谈行政主体权力进行合法性约束以避免权力滥用风险等问题，只有实现理论和实践的有机结合，才能全面推进环保行政执法约谈制度的整体完善，进而实现制度设计目的。 (二)进一步完善环保行政执法约谈制度之法律依据 从环保行政约谈制度的现有国家立法依据看，目前仅表现为《环境保护违法违纪行为处分暂行规定(试行)》、《限期治理管理办法(试行)》、《环境监察办法》等法律位阶较低立法中的个别条款。如2009年《限期治理管理办法(试行)》第11条规定，环境保护行政主管部门认为必要时，可以就污染源限期治理事项，约谈排污单位的法定代表人或者其他主要负责人；2012年《环境监察办法》第25条规定，企业、事业单位严重污染环境或者造成严重生态破坏的，环境保护主管部门或者环境监察机构可以约谈单位负责人，督促其限期整改；对未完成环境保护目标任务或者发生重大、特大突发环境事件的，环境保护主管部门或者环境监察机构可以约谈下级地方人民政府负责人，要求地方人民政府依法履行职责，落实整改措施，并可以提出改进工作的建议。国家立法依据的不足使得目前多数环保行政约谈制度的执行依据主要为地方性立法特别是地方政府规章，一些地方甚至把其制度制订的依据笼统地表述为“根据有关环境保护法律、法规和政策”。典型如2012年《山西省环境保护重大环境问题约谈规定(试行)》第1条：“为强化市、县(市、区)人民政府及其职能部门、重点工业企业履行环境保护责任，根据有关环境保护法律、法规和政策，制定本规定。”依据诸如此类的简单条款来构建我国的环保行政执法约谈制度，将会给我国环保行政执法约谈权力主体在制度实践中“灵活运用”相关解释留下太多自由发挥的空间。加上我国行政权力本位化的立法传统与观念、行政机关本身在事实认定及行政处罚等方面拥有大量自由裁量权等因素，进一步增加了产生思想道德风险与制度机制风险的因素。 在推行依法治国的今天，首要任务应是控制政府滥用行政权力的行为，解决社会发展、社会生活秩序的合法性、正当性、规范化问题，避免对作为现实状态的秩序进行法律形式上的被动性追认现象。⑩考虑到现实中行政约谈制度在环保执法实践中的普遍性及制度的法律依据也是其法治化水平、规范化程度的重要体现，其实践显然需要充足的法律依据予以支撑。因而，为保证未来环保行政执法约谈制度发展的统一性、制度实践的协调性、制度认识的一致性，结合依法行政及环保行政执法约谈制度进一步发展需要，应首先由有关部门以规章的形式对该制度予以统一规范，并在立法条件具备时提高其法律位阶，通过专门立法的形式予以全面完善。 (三)进一步扩张现有环保行政执法约谈制度内容 由于环境问题的累积性、滞后性、高科技背景等特点，随着社会经济的进一步发展，我国环境形势也将日益复杂。在有限的环保行政资源的条件下，如何建立环保领域约谈双方主体之间的良性互动关系、提升约谈制度效率，环保执法行政约谈制度内容的完善与否至关重要。同时，将环保行政执法约谈制度予以明确量化的实体内容、清晰完善的程序规定加以具体呈现，可在满足生态环境保护制度目标的同时，也有利于保障普通公民在该制度中的正当性权利。从目前来看，现有环保行政执法约谈制度内容应着重在以下几个方面加以扩张： 第一，制度启动条件应凸显环境保护的“预防优先”理念。社会问题复杂多样，各问题领域的治理方式与原则也表现各异。就环境问题而言，由于其产生过程的累积性、产生因素的高科技背景、损害后果的常常不可逆转性等特点，先污染、后治理及边污染、边治理的过时理念已被抛弃，“预防优先”原则已成为各国环保实践的首要选择。目前，在我国为解决环境问题出台的众多地方性环保行政执法约谈规范性文件中，其约谈行为启动的条件主要涉及两个方面：一是企业存在环境违法行为、未按照要求完成限期整改及涉及环境安全重大隐患、重大环境信访事项等情形，典型如2012年《山西省环境保护重大环境问题约谈规定(试行)》第3条把约谈事项范围界定为：出现或可能出现重大环境问题、重大环境安全和环境污染隐患；被挂牌督办、限批、限期整改的，或被中央、省级新闻媒介关注、曝光的；流域、区域、危险废物、重金属等各项环保规划或污染减排限期治理计划中的重点治理项目进展缓慢、存在问题突出的；违法建设问题或环保设施运行管理等方面问题突出的；发生重大环境纠纷、重大环境信访事项、久拖不决造成或可能造成不良社会影响的；其他有必要约谈事项发生的；二是存在官员环境监管失职的情形，典型如2012年《濮阳市环境保护约谈制度》中把列举的启动约谈制度的各种情形下负有主管、监督职责的官员也作为约谈对象之一。总体上看，各地方出台的约谈制度设定的启动条件大多仅涉及业已发生的环境公害事项，缺乏预防性的约谈启动情形，这与环境保护的“预防优先”的理念存在着一定差距。另外，还要看到，现有各地出台的环保行政执法约谈制度主要针对的对象也较有局限性，主要限制在重大环境问题、能产生不良社会影响的环境问题或因环境问题被挂牌督办、限批、限期整改的等情形，更具普遍意义的一般环境问题的预防、治理则未在现有环保执法行政约谈制度中体现出来。为全面发挥环保行政执法约谈制度在环境问题上预防在前、约束在前的作用，全面实现环保行政执法约谈制度目的，现有的约谈制度启动情形应兼顾环境问题的预防与治理，同时结合常规性的企业生产检查、环保设施运行监督等制度，把一般性环境问题的预防与治理问题也纳入环保行政执法约谈内容之中。 第二，约谈对象范围应扩大，凸显公众参与的重要性。目前的环保行政执法约谈对象范围主要体现为三种模式：其一，政府首长约谈模式，如山东省环保厅、省监察厅2010年联合出台的《突出环境问题约谈制度》强调要以存在突出环境问题的相关县(市、区)人民政府主要负责人作为约谈对象；其二，企业领导约谈模式，如2011年《商洛市环境管理约谈办法》主要针对违反环境保护法律、法规进行建设、生产或者经营行为的单位主要负责人进行约谈列举了诸多情形；其三，目前更多的环保行政执法约谈制度规定的约谈对象属于混合模式，典型如2012年《濮阳市环境保护约谈制度》规定，濮阳市环委会负责人对列举的发生环境问题情形的县(区)人民政府、市政府负有环境保护监督管理职责部门主要负责人进行约谈，市环委会办公室主要负责人对县(区)政府主管负责人、市政府负有环境保护监督管理职责部门主管负责人、县(区)负有环境保护监督管理职责部门和排放污染物生产经营单位主要负责人进行约谈。显然，目前的环保行政执法约谈制度中约谈对象具有特定的选择性，社会公众则很难涉及其中。 现实证明，单纯的市场调整与政府管制制度在环境保护领域都存在着一定的缺陷，环境资源所具有的公共物品特征及国家在环境资源相关产权制度实施中的不完善，再加上市场主体自利性的价值趋向等因素很容易引发资源的过度消耗及生态环境的恶化，而政府在环境保护领域存在的高成本、低效率和权力寻租等现象也决定了难以有效应对环境保护问题。但公众参与制度的有效实施可以实现社会各利益主体之间公共利益的有效表达、沟通、协调，可以平衡、化解环境保护领域个体之间广泛的利益冲突，同时，还具有对公共权力的行使进行有效监督、对市场消费的价值取向进行有效引导、弥补市场主体自利本性的缺陷、培育环保领域自主治理等功能。我国1994年颁布的《21世纪议程》第20章专门指出，实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与；公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。该议程特别设计了保障妇女、青少年、少数民族和民族地区、工人和工会、科技界等在可持续发展中发挥作用的五个具体行动方案。在我国目前仍然以行政为主导的环境保护领域，充分的公众参与实践应成为解决我国环境问题的重要推动力和主要手段。现实中，公众参与会涉及很多形式，如有权被咨询、信息告知、作为立法主体、参与决议过程、作为利益代表等，只有当这些被提前准备且公开有效的时候，公众参与机制才会达到预期效果。(11)显然，在涉及众多公民利益的环保行政执法约谈制度中，缺乏公众参与机制的建设是不太符合环保实践发展需要的。未来的环保行政执法约谈制度应考虑让辖区内一定的普通公民代表适时、定期地参与到约谈实践中来，实现约谈对象特定性与普遍性的统一，以更好地对该区域内存在环境问题企业的“纠错”行为及环保行政执法行为进行有效的监督，进而增加约谈制度实施的实效性。 第三，约谈事项范围可适当扩展，以契合行政契约的本质。目前的环保行政执法约谈内容主要是围绕着促进企业守法经营、违法纠正、违法处罚及提高政府行政指导、行政执法、行政处罚效果而进行的，总体上都属于现有行政立法一般性的规范事项。依据前述行政约谈制度属于行政契约之本质归属分析，行政契约本身应具有自主性、自治性解决纷争之特殊功能，能够在行政契约双方主体之间迅速、圆满地确定彼此之间权利义务关系，即使违背真实情形也可依据契约精神来实现定纷止争的目的。尤其需要指出的是，行政契约双方主体依照契约约定的内容可以抛弃真实权利义务，而在彼此之间创设另一种法律关系，进而使得行政契约本身在一定程度上具有违背法律之特权。针对此观点，也必然存在着诸多争议。依据公法基本理论，行政的前提应是绝对真实的事实或法律关系，非遵循依法行政原则必然存在超越法律的危险。同时，若允许行政契约主体之间依据同样事实订立不同权利义务关系内容之契约，则会形成差别待遇，进而违反行政法的平等原则。但要看到，现实社会主体之间本身就具有差别原则下的平等特征，而绝对真实的事实与法律关系也是一种理想状态，因而行政契约本身与依法行政、平等原则之间存在着的矛盾是客观存在的，但若这种矛盾预先受某种法制化原则与理念的牵制，则对社会发展，特别是良好社会秩序的构建来说，又具有合理、公正的意义。 从约谈制度的实践看，若约谈过程中只为说明事实或阐述法律而浪费过多人力与时间，并不适当，也不符合行政法治所要求的合乎比例原则。为了使环保行政执法约谈制度具有实际意义，可结合对环保行政执法约谈的行政契约本质理解、环境保护的实践需要以及环保执法行政约谈制度具有的自主性解决环保监管纷争之内在机能，依据民主自治理念、法治原则，约谈主体之间可达成内容适当包含与现有法律规定不完全一致的义务，或依据现实需求在彼此之间创设新的、具有约束性权利与义务的法律关系，在使得约谈双方主体取得自愿合意约谈结果的同时，也能更好地促进环保行政执法约谈制度取得实效。 第四，提高约谈制度的约束效力，突出约谈制度特色责任。作为一种已被各地方普遍采用，且符合未来行政民主执法趋势的环保制度，环保行政执法约谈制度本身应具有独特的责任内容，对约谈主体之间产生约束效力，对社会彰显出制度的公信力、威慑力，进而才能维持制度本身的持久生命力。目前，环保行政执法约谈的内容在约谈主体之间并不能产生独特的约束效力，约谈行为的启动多数情形下可以被理解为对被监管主体意识层面的一种训诫或警告。对企业来说，并不能凸显行政执法约谈责任制度的特色，只是还按照原本法律规定的惩罚措施进行循规蹈矩式的处理，如对于约谈后项目企业仍拒不按照约谈预警意见、限期整改指令整改的，监管部门采取的措施只能是视情况采取通报批评、资金限给、资金收回、依法追究责任等一般性措施。对政府部门来说，一般则是把约谈事项纳入市、县(市、区)人民政府目标责任年度考核内容。现实中，任何相关主体的不履行，均会导致行政约谈的无效运作，只能按照既有法律规定处理，结果只能是增加问题解决的社会成本。显然，相比较于其他法律制度，环保行政执法约谈制度所规定的惩戒性措施并不能产生显著的效果，反而凸显了其“柔性”性质。为了提高环保行政执法约谈制度的公信力、威慑力，进而提高其制度的实施效力，制度的责任保障内容显然需要进一步完善与创新。 如前所述，环保行政执法约谈制度本质上应属于行政契约范畴，同时，该制度应具有突出的自治性功能，可以在法治原则的约束下在约谈主体之间基于现实需要创设新的权利义务关系。为此，未来环保行政执法约谈责任制度的完善方向是凸显其责任内容的自治性，也即监管机关基于已有的法律规定，如行政权力行使的自由裁量权及公平、公正、效率等法治原则精神，结合环保形势需要，与被监管主体在约谈实践中自行约定一些具有激励性、惩戒性的内容，作为该约谈行为的约束或保障条款。当然，环保行政执法约谈自治性责任制度的构建与实施也需要良好的制度运行环境来予以保障，应进一步细化、明确约谈主体双方的权利义务条款。在缺乏基本立法依据的情形下，我国各地方出台的环保行政执法约谈办法或规定本应内容明确，且具有可实施性程序保证。但总体上看，上述办法或规定不仅规范事项内容相对简单，而且还缺乏程序性保障措施，特别是缺乏具体的约谈主体之间实体、程序性权利及权益救济性条款，这些缺陷在给制度的实效性发挥带来阻碍的同时，也无法凸显约谈制度特色责任。另外，约谈主体基于自治性理念而约定的有利于取得更好环保绩效的权利义务条款若想得到有效地贯彻，还需要众多立法及行政部门的有效协调，尤其需要获得法院基于信赖保护与诚信原则而对约谈内容的认可。 (四)结合法的功能理论，重新定位环保行政执法约谈制度之功能选择 法律制度的功能与其作用、价值一样，都是法律制度的不同层面的要素，也是实现法律制度价值活动中不可缺少的环节。关于法律制度功能的概念，应该涵盖两层含义：一是反映其与法律制度本体的关系，以说明其客观属性；二是反映其所能满足主体需要的能力，以展示其潜在的价值属性。(12)所以，有学者将法的功能定义为“法内在所具有的、有益的功用与效能”(13)。从根本上看，法律制度的功能具有内在性的特点，即其功能在法律制度产生之初就自动具备。所以，对于法律制度的功能而言，只存在着一个功能能否实现及实现的好与坏的问题，而不会存在影响法律制度功能的质与量的问题。一般而言，一个法律制度应该具有调节、控制、管理、确认、限制、约束、禁止、惩罚、引导等功能。但在实践中，作为具体的法律制度，通常只具有上述功能中的一项或几项，这是因为人们为了满足自己的需要对其功能进行选择的结果。因此，若现实中业已制定的法律制度的作用表现出消极性，其原因可能是法律制度本身品质的低劣或不完善，如制定出来的法律不符合社会发展方向或需要，或者法律的服务对象具有落后性，进而导致对社会发展的阻碍。另外，一个重要的原因还可能是立法主体对于法律制度功能选择的不恰当所致，如在发展市场经济过程中，我们应该选择或强调法的调节、控制、管理、指引等功能，如果把限制、约束、惩罚、制裁等法的功能放在首位，则很难推动市场经济的快速发展。因此，不管怎样，某个法律制度功能状况的发展或完善对于该制度价值目标的实现起着重要的保障作用，它能够为制度，规范领域中各社会主体的行为提供一个既定的行为模式，帮助其做出符合社会发展目标的正确选择，进而避免或减少该法律制度实践中的负面作用。 从目前环保行政执法约谈制度内容来看，其功能主要包括强化地方人民政府及其职能部门、重点工业企业履行环境保护责任，加强对环境保护行为的监督，加强环境监管、防范环境违规违纪行为及促进环境保护法律法规的贯彻实施等方面，因而其制度功能主要定位于强化企业环境守法意识，提高行政部门环境执法效率与环保监管能力。结合上述法的功能选择理论和环保行政执法约谈的行政契约之本质分析，为使环保行政执法约谈制度效用的最大化，该制度的功能选择应重新考量，选择有利于该制度目的实现的能力组合。除了上述基本功能之外，结合该制度的柔性执法方式特征，以下几个方面的功能也应加以着重应用：其一：证明功能。实践中，围绕着约谈事项，行政约谈可采取问答方式，也可采取概括陈述方式，但都需要做好约谈记录。如若被约谈人提供有关证明资料的，还应写清资料名称、页数，并注明资料附后。最终在约谈结束后，应根据约谈内容及时形成约谈纪要并发送有关单位，具体内容则会涉及被约谈单位要向约谈单位陈述环境保护管理的基本情况，包括负责环保工作的机构人员、环境保护责任制、规章制度、环保投入、隐患整改、环保宣传、教育、培训等方面基本制度建设和贯彻执行情况。同时，约谈单位要帮助被约谈单位分析原因，提出加强环保工作的要求。因而，环保行政执法约谈实践中所形成的上述文件资料，可以帮助确认约谈主体之间彼此义务的履行程度、彼此权益的约定内容，事后针对约谈事项发生争议时，则可作为争议解决的最具有证明效力的证据材料。其二，调解功能。“约谈”概念之本意应在于约谈双方因为争议问题而进行面对面的沟通，以期取得共识，解决争议。在某些事实状态无法查明的状态下，基于约谈制度本身具有的警告或训诫功能，约谈主体之间在意愿上则会产生不一致。若行政机关基于行政权力和自由裁量处理权限强制予以处理，虽然被监管主体基于法律的强制性和权威性予以顺从，但这样的情形并不符合构建和谐社会的理念。为避免此时约谈主体特别是行政相对人承担不必要的诉讼风险或取得行政上的不当权益，具有自治性功能的环保行政执法约谈制度可以强化调解功能，遵循法治原则、契约精神赋予约谈主体双方一定的和解权限，尽可能缓解不明确的事实关系及不当利益的获取度，进而尽可能达到制度应有的最大环保绩效。其三，行政权力的调控与约束功能。目前，各地出台的环保行政执法约谈制度主要体现为行政规章，最突出的功能在于提高监管主体的执法效果，凸显的是行政权力的威慑力。虽然行政部门在管理权限事务范畴之内，在不违反基本法律规定的情况下可以不经法律特别授权制定行政规则，但基于宪法学理念，划分给行政机关之宪法权力应存在着一定限制，即基于该权力而出台的行政规则仅能约束自身，而不能约束公民。为此，我国环保行政执法约谈制度的完善也应依据此理念，结合约谈的形式要件、程序合法性规范，突出行政机关的自我约束功能，如此才能符合政治文明建设的基本方向。 从表面看，作为一种具有中国特色的行政执法和市场监管的重要辅助制度，环保行政执法约谈制度表达出行政干预的明确导向性，体现出劝导、告知、告诫等现实作用。从内在看，该制度也体现出尊重、宽容、合作与信任的人文主义价值，凸显了协商、沟通与民主的法治理念。因而，现有的环保行政执法约谈制度得到了各社会主体的普遍认可。但从依法行政与制度绩效的角度看，该制度也亟待完善：一方面，现有的环保行政约谈制度建设缺乏完善的立法基础和有效的司法章程，其运作更多体现的是部分行政部门权力和官员意志，实质上并不符合依法行政的理念和本意。若要实现坚持依法行政、严格行政问责与环保行政约谈制度之间的协调与统一，应在未来着重加强政府市场监管、社会管理的立法。另一方面，由于缺乏对行政约谈制度本质理念的普遍理解与把握，现有的环保行政执法约谈制度内容有待扩展，制度功能尚待强化，制度绩效也有待提高。 为此，在我国环境形势日益严峻，而环保法律制度亟须进一步完善、当前社会冲突中的环保因素地位日益凸显的情形下，应结合十八届三中全会关于“创新有效预防和化解社会矛盾体制”、“改革生态环境保护管理体制”及“建设系统完整的生态文明制度”等要求，对现有环保行政执法约谈制度做进一步审视并加以完善，以确保该新兴的环境行政执法方式在环境法治框架内得到有效发展的同时，充分发挥其制度功能。 收稿日期：2014-01-20 注释： ①罗豪才、宋功德：《和谐社会的公法建构》，《中国法学》，2004年第6期。 ②莫于川：《行政可以更“柔”些》，《瞭望新闻周刊》，2007年第38期。 ③刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》，2002年第7期。 ④郭少青：《环境行政约谈初探》，《西部法学评论》，2012年第4期。 ⑤环保部：《环境信访办法》第2条。 ⑥潘岳：《中国环境问题的思考》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180621.htm，2013年12月3日。 ⑦崔卓兰：《论确立行政法中公民与政府的平等关系》，《中国法学》，1995年第4期。 ⑧余凌云：《论行政法领域中存在契约关系的可能性》，《法学家》，1998年第2期。 ⑨［印］M.P.赛夫著，周伟译：《德国行政法》，台湾五南图书出版公司，1991年，第119～120页。 ⑩苏力：《阅读秩序》，山东教育出版社，1999年，第191页。 (11)Stookes,P.,A Practical Approach to Environmental Law,New York:Oxford University Press,2005,37. (12)李军：《法的功能、作用和价值比较研究》，《山东医科大学学报(社会科学版)》，1998年第1期。 (13)卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社，2004年，第47页。标签：公民权利论文; 行政执法论文; 治理理论论文; 环境保护论文; 立法原则论文; 环境保护措施论文; 法律主体论文; 行政立法论文; 环保论文; 法律论文; 环境污染论文; 时政论文; 约谈论文;