对农村金融“市场失灵”治理前提的再判断：供给不足还是金融排斥--对5个省26个新农村金融机构1938年农民的抽样调查_金融论文

农村金融“市场失灵”治理前提再判断：供给不足还是金融排斥——基于5省26家新型农村金融机构覆盖地域内1938个农户样本调查，本文主要内容关键词为：农户论文,金融机构论文,样本论文,新型农村论文,前提论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      2013年10月甘肃永登新华村镇银行成立，标志着我国村镇银行已经达到1 000家，覆盖全国31个省份，62%分布于中西部落后农村地区；民间资本和间接持股占70%，资产总额5 204亿元，累计向111.9万户农户发放贷款3 097亿元，向28.9万家小微企业发放贷款5 329亿元。监管层由此判断，村镇银行、小额贷款公司与农村资金互助社等新型金融机构的发展有力地改善了农村金融环境，减轻了农村金融失灵的程度，监管层将继续培育新型农村金融机构，为中西部、老少边穷和小微企业集中地区提供金融支持。

      上述农村金融政策指向是1978年以来增加金融供给克服农村金融“市场失灵”基调的延续，也是发展经济学“通过增加金融供给实现经济增长”理论框架在中国农村地区的具体实施。从“金融空白乡镇数”和“每万名农民拥有金融服务人数”等静态指标看(见图1)，农村金融市场失灵状况确实有很大改善。

      然而，对新型农村金融机构先期试点的5省26家机构覆盖地域内抽样1 938个农户样本的访谈与调查表明，“缺少资金”虽然仍旧是“三农”发展面临的最大障碍，但金融供给不足并非许多农户与小企业被排斥在金融增长之外的唯一原因。这一事实引发了对如何有效治理农村金融市场失灵的深层次思考：是继续增加供给还是加强监管存量金融？或者说双管齐下？新的治理思路需要进行前提的再判断。这正是本文的研究宗旨。

      二、文献回顾与研究综述

      以供求失衡为表现的农村金融市场失灵是落后国家与地区面临的普遍现象，对亚洲、拉丁美洲和非洲发展中国家和落后地区的调查都发现有相当比例的农户得不到规范的信贷服务，这一点被认为是限制脱贫的主要障碍。[1]地理位置偏僻、基础设施匮乏、单笔业务成本过高、农业信贷风险较高、农民缺乏有效抵押品、农村信用体系不完备、道德风险等被认为与此相关。[2]

      这些研究结论被归结为“金融排斥”(financial exclusion)，它表示某些群体难以从主流正规金融机构获得低成本资金，甚至连储蓄服务都不能获得。[3][4]金融排斥状况实际反映了被排斥群体的社会地位、收入水平、教育程度、职业结构、居住地点、年龄性别、婚姻状况、种族/民族等社会特征。从这些指标看，金融排斥是社会排斥(social exclusion)的衍生物和一个测量维度，与社会排斥互为因果又互相强化，其结果是社会发展的不平衡。为确保公民公平的发展权利，政府有责任对金融排斥进行适度干预，[5]英国金融服务局曾经创建金融排斥指数，以确定金融排斥治理策略。[6]

      至此，关于农村金融市场失灵研究分化成两个方向，一是讨论通过培育“内生性金融”、增加政策性金融和引导商业性金融等方式，缓和农村金融市场供求矛盾，进而改善其失灵程度，[7][8]基于类似原因对非正式金融也持比较宽容的态度。[9][10]二是沿着“金融排斥”方向进行测量与成因研究，国内主流学者以肯普森和威利(Kempson and Whyley)金融排斥六维度模型为基准，①[11]测量了农村金融排斥程度的区域差异与影响因子，[12][13]强调地理特征、经济发展与金融排斥的相关性最大。[14][15]但基于农户视角的排斥研究则表明，社会地位、性别、年龄、教育程度、家庭成员、住房和“收入”都是重要影响因素。[16][17]相应地，在实践上也分化为两个方向，一是持续增加以新型农村金融机构为代表的金融供给，二是实施以“一号文件”为代表的农民增收政策，辅以涉农优惠政策，消解农民受排斥因素。后者认为农村金融市场失灵实质是“供给不足”，其表现是“金融排斥”，该观点试图在实现金融供求平衡的同时消除金融排斥。

      

      图1 2006-2012年全国金融空白乡镇数和每万人拥有银行业金融服务人员数变化趋势

      说明：左纵轴表示全国金融空白乡镇数/零金融机构乡镇的个数，右纵轴表示每万名农民拥有银行业金融服务的人数，横轴代表年份。

      资料来源：中国银行业监督委员会：《2006-2012年中国银行业农村金融服务分布图集》；中国人民银行：《中国农村金融服务报告(2008)》。

      但这种研究思路与实践取向忽略了“供给不足”仅仅是市场失灵的充分条件，也忽略了现阶段农村金融市场各类正规金融机构蓬勃发展的事实，对农村金融机构财务可持续目标与提供涉农金融服务等政策性目标之间的矛盾视而不见。

      近年来有学者逐渐注意到这一点，如李似鸿将金融供求关系与农村具体社会经济环境结合起来，短期内可通过金融创新缓解供求失衡，但若要彻底解决则需要提高农民的经济与社会地位。[2]蓝虹等人拟用“林业碳汇交易”等市场化工具化解农村金融排斥，实现金融机构商业可持续发展。[18]陈艳颖和夏晓平认为，单纯依靠增加农村信贷投入数量而不考虑分配效率不仅会造成资源浪费，也无助于改善农村金融排斥程度。[19]

      综上所述，笔者认为，治理农村金融市场失灵不能延续以往简单增加供给的思路，而应适时转到另外的思路上来，即是否进一步增加金融供给取决于农村金融机构的财务可持续性及其与机构经营策略/行为之间的关联。

      三、样本选择与调查结果

      为了考察农村农业银行、信用社改制、新型农村金融机构等存量与增量并存的农村金融改革是否有效地缓解了失灵状况，本文选择中国银监会新型金融机构先期试点省份(吉林、湖北、四川、甘肃和青海)，以26家新型农村金融机构覆盖地域内的农户为调研对象，通过随机抽样和定点抽样、结构化问卷和开放式访谈相结合的调查方法，历时15天，实际完成有效调查1 938份(见表1)。但在具体问题阐述中，每个问题的有效问卷数量会有所变化。

      

      (一)资金障碍与资金可获得性排序：村镇银行与资金互助社的地位

      笔者调查发现，受访农户收入来源结构呈多元化，他们都有增加收入、改善生活质量的强烈动机，但都面临以“缺乏资金”为代表的诸多障碍(见表2)。与传统农户相比，现阶段农户有很强的贷款意愿，贷款动机既有应急需要，也有创业致富追求。贷款额度需求较为分散，1万元以上的需求占多数，但低于3 000元甚至1 000元的需求比例也不少(见图2)。

      

      

      图2 受访农户的贷款额度意向

      说明：(1)纵轴数字代表问卷数量，单位为份，横轴代表受访农户贷款意向的额度区间，单位为元；(2)图中数字代表有效问卷份数；(3)“新三类”是指受访农户希望从村镇银行、资金互助社和小额贷款公司获得贷款额度的意向。

      在“资金渠道容易程度”和适合方面，5省受访农户各类借款途径排序为：亲友、农信社、村镇银行、资金互助社、国有银行与其他(高利贷)，农信社、村镇银行、农村资金互助社与农户需求之间适配性较高；农户对村镇银行等新型机构认同感正逐渐上升，在四川省甚至替代了“亲友”排在首选位置，“资金互助社”在青海与甘肃两地较为突出，总体上不认可小额贷款公司，多数受访者认为它与高利贷差不多(见表3)。

      59%的受访农户有向农信社、村镇银行贷款的经历，其中21%的受访者表示当地金融机构在信贷支持之外还提供了赚钱技术、投资理财、农产品销售与惠农政策等咨询服务。他们认为当地金融机构的金融服务有助于缓解资金紧张，机构提供的政策咨询服务在增加家庭收入、更多致富选择和思维拓展等方面也产生了积极效果。另外，总体上有63%的受访者认为村镇银行和资金互助社为当地资金支付与清算提供了便利，有利于资金汇集。

      (二)农户贷款时遭遇一系列显性与隐性障碍

      许多农户在接受问卷和访谈调查过程中反复强调，向当地金融机构贷款并不容易，从提出贷款申请到获得批准或被拒绝，整个过程会遭遇一系列显性与隐性障碍。贷款利率高、贷款额度小、抵押或担保条件苛刻、手续繁琐、还款期限短等显性障碍被认为是申请贷款或得到贷款的“拦路虎”，也有不少农民委婉表示与“有关系”相关的隐性障碍才是自己获取贷款的最大困难。

      在农户心目中，“关系或背景”内涵外延较广泛，家庭成员担任村镇干部、有亲戚朋友在当地金融机构或政府工作、户主文化教育水平高、农户家庭年纯收入水平较高、农户与有地位的人谈得来等都可能被当做“关系”或“背景”。许多受访农户认为“关系/背景”、“人脉”、“送礼”、“权势”、“有钱”、“回扣/贿赂”和“担保人”等都是影响他们能否获得贷款的原因。此外，他们还提到“信贷服务态度不好”、“信贷员势利”、“对三农贷款优惠政策宣传不到位”也阻碍了他们去当地金融机构贷款，因为要“先花钱走关系，但能不能贷到想要的款项不确定，划不来”(见表4)。

      

      四、数据分析与讨论

      本次调查显示：(1)“资金匮乏”仍然是“三农”发展的主要障碍，这与2007年清华大学、汇丰银行合作调查结论相一致。[20](2)经过5年发展，村镇银行、金融互助社已经获得农户一定程度的认可，说明新型农村金融机构的增量改革产生了一些成效。(3)农民认为无论在国有银行、农信社还是村镇银行贷款，都面临相同或相似的障碍。与农户一对一深入交流当中，一个问题始终萦绕：在农村金融增量持续不断情况下，为什么农户仍然认为致富路上的最大障碍是“资金匮乏”？

      (一)调查数据分析

      从供给层面看，新型农村金融机构作为新生力量被寄予了厚望，在某些省份确实得到农民相当高程度的认可。然而，新型农村金融机构的商业属性早已决定其经营策略与行为偏好，也注定它难以实现政策赋予的扶贫使命。具体而言，数量占优势的村镇银行在“财务可持续偏好”引导下已有沦为新一代农村资金“抽水泵”的倾向，[21]“脱农化”严重，在某些地方甚至变形为政府融资工具；[22]小额贷款公司“只贷不存”，更注重盈利目标，选择在地市级中心城市及其城郊开展业务，“非农化”倾向明显。相对而言，农村资金互助社在性质上最接近张杰的农村“内生性金融”[7]或林毅夫等人所谓的“最优金融结构”之主体构成，但一般位于偏远与交通不便地区，其数量很少且规模极小，覆盖范围不超过一个乡镇。[8]

      由此本文认为，单纯从金融供求失衡角度解释农村金融市场失灵是不全面的，至少不符合现阶段农村金融市场的真实情况，继续以简单的增量改革作为农村金融“市场失灵”疗方值得商榷。进一步地，笔者将受访农户遭遇的信贷障碍带入主流金融排斥六维度模型，发现受访农户在获取信贷过程中并不存在地理排斥和农户自我排斥，且对各类农村金融机构加总之后的配对样本t检验表明受访者总体对农业银行、农信社、农村合作与农村商业银行等传统农村金融机构偏好显著高于新型农村金融机构(见表5)。

      

      使用SPSS19.0对农户在各类农村金融机构遭遇的各类贷款障碍做皮尔森相关性检验，笔者发现，对农户实施价格排斥的只有农信社、农业银行，农信社重组而来的农村商业/合作银行，它们在贷款额度、期限、评估、手续和关系都存在排斥；村镇银行主要存在贷款期限短、手续繁琐等条件排斥，金融互助社因规模限制在额度、额外费用、手续、服务多样性上都存在缺憾，小额贷款公司则存在期限、审批与手续等约束(见表6)。

      

      说明：“其他”项代表农户信贷面临的隐性障碍，如关系/背景、回扣/贿赂、宣传不足等，下同。

      以农民对贷款渠道的认同度为名义变量回归分析后发现，在具体操作中，不同类型机构在信贷额度、期限、额外费用、审批手续等方面有表现不一的排斥行为，农信社、农业银行与农村商业银行更为突出，但对农户认可度产生的影响不尽一致。“关系/背景”等“其他”代表的隐性障碍对传统机构和新型机构认同度的影响也存在差异，新型机构获认可度与“其他”呈负相关，但传统机构获认可度与“其他”呈正相关(见表7)。

      

      农户贷款显性障碍与隐性障碍的皮尔森相关分析显示：贷款额度、期限、利率与关系、回扣/贿赂、宣传等呈显著负相关，而回扣/贿赂/额外费用与利率呈显著正相关，与贷款期限呈负相关(见表8)。进一步对新型农村金融机构与隐形障碍相关性回归分析表明，关系/贿赂/回扣与贷款成本呈现正相关，②而宣传越到位、服务越多样，农户对它们的认可度越高。

      新型机构认可度-0.511-0.406×关系

      0.00 0.001

      -0.511×回扣

      0.094

      -0.319×成本

      0.003

      -0.434×宣传

      0.003

      -0.311×服务

      0.188

      

=0.044

      综上所述，30余年的农村金融增量改革已经大范围消除了金融地理排斥和农户自我排斥，但还存在其他深层次金融排斥，能否通过进一步增量改革消除还需要审慎判断。毕竟现阶段农户依然显著偏好农信社等实施普遍价格排斥与关系型排斥行为的传统机构；村镇银行等新型农村金融机构虽然价格排斥不明显，贷款手续较传统机构简便一些，但存在以隐性障碍为表现的排斥行为。

      

      (二)新型农村金融机构的排斥行为动机及其效应

      作为政府主导性金融供给，村镇银行新型机构从诞生之初就兼具政策属性和商业属性。监管层一方面对它们抱有改善农村金融失灵的美好期望，另一方面也对其商业本质有清醒认识，力图以支农、惠农政策引导和约束其趋利动机。

      然而，除非是真正“内生”于农村的金融主体，所有政府主导的金融机构都面临农民抵押与担保不充分、信用体系不完备、股东利润最大化偏好、地方政府落实惠农政策程度等多重考虑，管理层还有其独特的风险偏好与利益诉求。

      为了刺激社会和民间资本参与农村金融供给，监管层采取了降低资本金、准许自然人发起或参股、惠农信贷支持等优惠政策，社会资本积极响应证明这些政策蕴含令人心动的“政策红利”。新型农村金融机构行为由此发生奇怪扭曲，出于商业目标考虑，它们有“脱农”倾向，但只有遵从监管政策才能获得“政策红利”，为此设置有形或无形的信贷障碍成为不约而同的理性选择，包括苛刻的担保或抵押条件，繁琐的手续，看贷款者关系/背景，信贷员看人下菜，态度势利，收受回扣等。

      上述非价格性排斥行为给新型金融机构带来了直接收益，直接降低其“三农”金融服务成本和风险，增大其盈利概率和盈利能力。从最早试点、可获得数据的16家新型金融机构的资产收益率(ROA)和权益资本收益率(ROE)看，其排斥策略无疑是成功的，它们都阶段性地实现了财务可持续目标。即使是前期亏损的白城镇赉国开村镇银行、前郭县阳光村镇银行、吴江村镇银行也在2009年实现了盈利。吉林、四川、湖北等地有些村镇银行的ROE达到两位数，如磐石吉银村镇银行的ROE一直都在20%以上；小额贷款公司一开始就盈利；村镇银行和小额贷款公司收益总体优于农村资金互助社(见表9)。有完整统计数据的2010年和2011年，农信社与农村商业/合作银行的ROE分别为12.74%和15.93%，而新型农村金融机构ROE达到16.17%和20.01%。[23]

      (三)新型金融机构的排斥行为有悖政策初衷

      新型金融机构的排斥行为是在现有农村信用状况、农户抵押担保不足等限制下降低“涉农”信贷风险与成本的理性选择，确实也实现了其财务可持续目标，但不利于农户与金融机构之间顺利建构信贷关系。

      为确保财务可持续性，新型农村金融机构与农信社等机构一样，归纳总结出一套信贷筛选标准，它们与被费孝通称为“差距格局”的乡土社会关系结构有直接关系。[24]虽然城市化进程在逐渐消解这一结构，但在可预见的未来，这一格局依然存在，差别仅在于将纳入更多利益考虑：人情兼有“资本化”，利益具备“亲缘化”，进而奠定一个新的“信任”基石，也就为“交易”创造了可能。因此有学者直接将“关系”界定为一种资源配置方式。[25]受访农户在借贷过程中遭遇到的一系列隐性障碍，如“是否有人担任村镇干部”、“是否有亲朋在当地金融机构工作”等正是这套筛选标准与乡村“差序格局”之间奇异融合的表现。

      但对各类农村金融机构有利的理性排斥行为在监管层看来，却直接偏离甚至背离了政策初衷，再次引发对农村金融市场失灵治理方向的思考：继续增加供给还是加强存量监管？抑或是双管齐下？

      五、研究结论

      本文的研究结论主要包括以下几个方面：

      第一，经过5年发展的新型农村金融机构已获得农民一定程度的认可，村镇银行和资金互助社优于小额贷款公司，但持续的金融供给并没有从根本上缓解“三农”的“资金匮乏”障碍。与传统农村金融机构相比，新型金融机构更倾向于实施隐性障碍为表现的排斥行为。

      第二，兼具商业和政策属性的新型农村金融机构为了实现财务可持续目标兼得“政策红利”，在乡村差序格局基础上发展出一套信贷筛选标准，阻碍了农户与金融机构之间信贷关系的建构，有悖于政策初衷。

      第三，农村金融市场“失灵”是农村金融机构偏向商业目标、实施排斥行为的后果和表现，对其治理不能延续简单增加供给思路，除考虑更适合农村特点的金融增加外，更应着眼于甄别、判断和监管金融机构的不当排斥行为。

      农村金融市场的复杂性与独特性意味着其金融供给离不开政策引导和支持。传统农村金融市场失灵既有供给不足原因，也与资金来源于政府有关，政府资金难逃“公共地悲剧”。现阶段农村金融供给的民间资本参与意味着政府资金逐渐让位于商业资金与社会资本，它们会小心翼翼地权衡商业目标和政策目标，并随时向商业目标倾斜，实施“排斥”行为。

      当“乡土中国”逐渐融入新型城镇化之时，政府没有理由放任某些群体被隔离于正规金融体系之外。农村金融市场失灵治理需要填补金融服务空白，③但更重要的是甄别、判断和监管金融机构的不当排斥行为，将“贷款作为一种人类权利来加以促进”。[26]

      

      感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。感谢中国银行业监督委员会合作金融司对调研的大力支持，感谢样本机构的配合。

      ①即：地理排斥(physical exclusion)、评估排斥(access exclusion)、条件排斥(condition exclusion)、价格排斥(price exclusion)、营销排斥(marketing exclusion)、自我排斥(self-exclusion)。

      ②在5省受访农户的1398个全有效样本中，只有179份针对新型农村金融机构贷款服务中的隐性障碍作出有效描述，其他问卷的回答多是“不了解”，“不太清除”或“不知道”。本文对此做出了剔除，样本量偏小是显著性不足的主要原因，但至少说明“回扣/贿赂”与“额外费用高”呈现显著正相关，这从侧面说明新型农村金融机构信贷服务中存在违规现象。

      ③2013年7月银监会在关于银行业金融机构发起设立村镇银行有关事项的通知提出降低村镇银行主发起行持股比例(20%下降为15%)，实施区域“挂钩”和集约化管理原则，鼓励商业银行在中西部县域金融空白乡镇、贫困县和农业大县设立新型金融机构。这一改革基调是继续以自上而下诱致性变迁方式增加农村金融供给，激活农村金融市场竞争活力。提高本地企业与个人参股比例也是一种有意识约束城市商业银行借机异地扩张、避免新增机构沦为“资金抽水泵”的努力。2014年3月《关于做好2014年农村金融服务工作的通知》再次强调了这一点。

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