试论治理失业问题的九条对策，本文主要内容关键词为：试论论文,对策论文,九条论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人们公认，“通货膨胀和失业是当今世界各国宏观经济运行中的一对主要矛盾。”在我国，自1993年7月实行宏观调控以后， 这对矛盾“一直是我国经济所面临的两难选择。”这是因为，“一方面经济过热造成了通货膨胀，另一方面压低通货膨胀又会造成经济增长速度下降，引起失业和开工不足。”面对这一两难选择，政府究竟应该采取什么政策呢？我们赞同著名经济学家厉以宁教授的观点：在一般情况下，政府应采取“就业优先，兼顾物价稳定”的政策，也就是要优先治理失业。理由如下：
——“受害者的情况不同。”通货膨胀几乎使绝大多数人受害，正因为是几乎绝大多数人受害，所以尽管大家都埋怨，都叫苦，但大多数人首先考虑的是如何使手中的货币保值，如抢购商品、金银首饰等。失业则不同，它只是使一部分人受害。这些人心理不平衡，因为没有收入，所以矛盾容易激化，或者演变为社会治安问题，或者组成政治上的反对势力。如果说通货膨胀与失业都会引发社会动荡的话，那么由失业引发社会动荡的可能性更大。
——“可以采取的挽救性措施不同。”挽救性措施是指在问题十分严重时可以用来使局势平息下来的必要措施。假定通货膨胀率很高，社会上不满情绪增长，这时政府可以采取的挽救性措施包括：宣布银行存款保值；临时性的冻结物价；工资和退休金指数化；凭票证供应生活必需品；抛出仓储物资；平抑生活必需品价格等。这些手段都掌握在政府手中，在政府认为有必要时可以推出其中一项或几项，这样形势就可以暂时稳住了。但市场经济中的失业者，主要靠市场经济本身的发展和消费结构的变化来消化；在失业问题严重时，政府几乎没有什么有效的挽救性措施。
——“对宏观经济运行的影响不同。”对宏观经济运行最大的影响来自社会不稳定。假定社会不稳定，社会经济秩序乱了，那么不管怎样，宏观经济运行都会受到严重干扰。失业者不断增多，从这个角度来看，对宏观经济运行的影响是不可低估的。在通货膨胀下，假定生产资料价格持续上涨，对生产者的影响将反映于宏观经济运行中。尽管这种影响值得注意，但还不致于严重到干扰宏观经济运行的程度。何况，如果期货市场较为完善，生产者可以通过期货交易合同来减少通货膨胀的影响。而失业所造成的对宏观经济运行的影响和干扰，决不是发展期货市场之类的措施所能减轻的。
既然治理失业应该优先于治理通货膨胀，那么究竟应该采取哪些办法来治理失业呢？
首先，要做好舆论导向。舆论是行动的指南。我国一贯奉行的充分就业政策，已经使国家不堪重负。市场经济的建立，双向选择、优化组合的实行，失业、待业都将不可避免地出现。要让人们心理上承受、行为上接受，就必须有正确的舆论导向，引导人们转变观念，避免失落感。一是大力宣传多渠道就业。要如实地向人们宣传国家经济现状、企业经营现状、人口形势及承受限度；让人们知道国家和企业的实际困难，鼓励人们多渠道、多形式、全方位就业，实行国家、集体、个人三轮驱动的就业政策，增强“天下兴亡，匹夫有责”的责任感。只要把困难讲透，方向讲明，人们是能够接受、体谅和理解国家的难处的。二是广泛宣传适当待业、失业。要让人们懂得待业和失业不是腐朽、没落的表现和资本主义的专利，而是与市场经济相伴而生的。市场经济作为优胜劣汰的竞争经济，存在适当的待业和失业，可以增加在业人员的忧患意识、风险意识和创新意识，促使职工树立深厚的敬业精神，消除只求主人翁形象、不负主人翁责任的现象。同时，企业也可以根据自身的需要，不断从待业、失业人员中补充新鲜血液，促进企业的新陈代射，从而使待业、失业人员起到“蓄水池”作用。
其次，对失业人员实行社会化管理。目前我国失业人员以企业管理为主，由社会管理的只是一部分。各企业情况不同，特别是那些基础差、管理水平低的企业，让它们安置本企业的剩余人员无疑会加重它们的负担，使之难以摆脱恶性循环的困境。鉴于此，应逐步把失业人员从企业“驱赶”到社会上去，由社会统一管理。根据我国具体国情，考虑到应该把失业人员的保险、培训、转业统一管起来，这项工作由各省、市、县就业服务局负责较为适宜。这里牵涉到合理确定需要社会管理的失业人员范围的问题。凡是进入法定劳动年龄的公民，不论何种原因未找到工作或失去工作，成为社会的失业人员，都应由社会统一进行管理。包括从学校刚毕业未找到工作的失业青年，也包括失去工作的各种所有制的职工，对他们应该一视同仁，不能有亲有疏。
第三，要建立健全失业保障制度。目前重点是要建立和完善失业保险制度，要保证失业者能满足最低的基本生活需要，以避免大的社会震荡。失业保险基金应由社会统筹，而不能单纯依靠各个企业自行解决，否则，无法保证获得稳定的保险基金来源。中央、省、地、市都应建立失业保险基金委员会，并可抽出基金的一部分投到能稳定盈利的领域，把死基金变成活投资，实现基金的自我增值。这里需要特别强调的是，尽管失业保障制度是为对付失业问题而必须配置的一道社会“安全网”，但又不能把这一制度绝对化、迷信化。现在很多人似乎都有这样一种观点：只要失业保障制度建立起来了，失业问题就完全迎刃而解了。这纯粹是一种幻想。须知，西方国家的社会保障体系大多是非常完备的，但是在这些国家失业问题还是难以解决，不仅如此，而且正是因为失业保障的存在和社会高福利的存在，使失业问题更为严重。因为，失业保障和社会福利意味着企业雇佣劳动的成本大大增加了，即企业在雇佣劳动支付工资时，还必须向社会保障机构交纳一笔失业保障基金，而后者的数量实际上与社会存在的失业人数成正比。因此，当失业人数达到一定规模时，失业保障基金将出现巨大赤字，如果失业保障机构为此而提高企业雇佣劳动者应交纳的失业保障份额，企业也将不堪重负，其唯一的选择就是减少劳动的雇佣，这在西方已是司空见惯的事情。因此，当失业达到相当规模时，失业保障体系的运行将非常困难，以至于对失业的社会保障难以为继。在当前国有企业实现向现代企业制度过渡时期，为了有效地分离企业内的冗员，宣传社会保障体系的重要性是无可非议的，但是我们不能把治理失业的法宝全部押在保障制度的建立上，不能“在一棵树上吊死。”
第四，加快经济发展，扩大社会就业容量。市场经济条件配置劳动力资源的基本目标是实现充分就业，使每一个有劳动能力又愿意承担社会责任的人都享有劳动权利，具有就业机会。由于劳动人口高度膨胀与就业岗位相对短缺的矛盾十分突出，降低失业率提高就业水平最根本的对策在于加快经济发展，扩大经济运行规模，增加就业容量。尽管经济增长与就业弹性之间存在反向相关关系，经济增长与就业容量不能同步增长，但从总体上来看，经济增长与就业容量之间还具有正向相关关系。GNP每增长一个百分点，就会创造出一定数量的就业机会， 社会就业量会相应扩大。这一点已被国内外经济发展事实所证实。80年代以来，我国沿海开放地区的广东、上海、江苏等省市经济增长最快的某些县、市不仅不存在失业问题，反而出现劳动力不足，大量引进内地劳动力的现象。同样在50年代，亚洲四小龙在经济起飞初期也存在失业率高的问题，后来由于经济发展速度加快，大量就业机会被创造出来，在60年代末70年代初基本上解决了失业，实现了充分就业。由此可见，加快经济发展是实现充分就业的根本出路。但是，在实施这一对策时应注意的是，决不能用大幅度的无限制的货币超量发行和赤字财政来刺激经济增长。这样做表面上增加了就业机会，但结果既会导致通货膨胀，社会总供给与总需求矛盾加剧，又会造成企业成本增加，效益下降，人员过剩，社会不稳定。
第五，加速乡镇企业，特别是加速内陆地区乡镇企业和私营经济的发展。在城乡差别巨大，且有进一步扩大之势的今天，城市对农民具有挡不住的诱惑。既要使9亿农民富起来，又要把他们“挡”在城外， 以不构成对城市就业人口的太大威胁，唯一的两全之策就是以更大的热情积极扶持乡镇企业和私营经济的快速发展，使之成为吸收农村剩余劳动力的巨大蓄水池，再像过去那样简单地依靠行政命令的办法把农民硬堵在城外已难以奏效。在我们这样一个拥有9亿农业人口的大国里， 以发展乡镇企业的办法来解决农民的富裕与就业问题，是中国现代化进程中的一个伟大创举。如果不是最近10余年来乡镇企业异军突起，吸收了1 亿多人就业，那么今日之城市就业又会是怎样一番景象呢？
第六，调整产业结构，分流就业范围。世界经济发展历程表明，在经济发展和人均GNP的特定水平上，都应有与之相适应的产业结构， 才能促进经济有效增长和资源合理配置。如果某一产业比重过高或过低，就会影响经济长期稳定发展，降低经济效益，影响就业水平。长期以来我们对产业结构的协调发展不够重视，第一、二产业比重过高，第三产业发展滞后，80%以上的劳动力集中在农业、工业部门，就业渠道狭小，容量难以扩大。而第三产业对拓宽就业范围，增加劳动需求，降低失业率，有着举足轻重的作用。据一项统计资料表明：重工业投资100 万元，可就业700人；而第三产业投资100万元，可解决上千人就业。目前发达国家第三产业所吸纳的劳动力已超过就业总量的50%，发展中国家也达到30%左右，而我国目前只占18.8%。由此可见，我国的劳动力就业水平远未达到国际标准，有巨大潜力可挖。如果到本世纪末第三产业就业量的比重达到30%的水平，那将创造出1亿多个就业机会， 对合理分流劳动力资源配置，缓解失业压力将起到相当大的作用。第三产业是个行业众多，内容庞杂的产业部门，各部门吸纳劳动力的能力不同。国家行政机关由于机构膨胀，面临精减和转换职能的任务，难以吸纳劳动力。文教、卫生、金融等部门是知识密集型部门，对劳动力素质要求高，限制了劳动力的流入。交通、运输、通讯部门是资本密集型部门，每增加一个就业岗位就要投入2万元固定资产，可吸纳的劳动力较少。 最能大量吸纳劳动力的第三产业部门是商业、饮食、旅游、公共服务、物资供销、仓储、居民服务等行业。这些部门对劳动力的文化程度和技术水平要求不高，可大批吸纳普通劳动力。因此，政府有关部门应以优惠政策扶持这些劳动密集型的行业发展，加强对居民择业指导，促进简单劳动力流入，使就业结构均衡。
第七，提高人的素质，以培训促进就业。现在我们经常看到很多事无人可做，可又有很多人无事可做，其要害就是一些人素质太差，不具备起码的职业技能，因而成为失业潮中首当其冲的牺牲品，这部分人既为数不少，又最难重新就业。那么，解决这类失业问题的办法何在呢？我们认为不妨借鉴美国的做法，那就是由政府拨出专款，建立一批失业者就业培训中心，通过强化职业技术培训，让失业者掌握一技之长，增强他们的工作适应能力，从而为他们提供更多的就业选择机会。我国最近几年来仅仅对20多万企业富余人员和失业职工进行了转业培训，显然远远不能适应目前的实际需要。据劳动人事部的统计，经过培训的人员80%能得到重新安置，这说明整个社会并不是完全没有提供工作机会，而是这些工作机会对人的素质与技能要求越来越高，对高素质者是敞开大门，而对低素质者则是爱莫能助。因此，国家必须把强化就业培训当作解决失业问题的一件大事来抓。
第八，建立健全失业立法。市场经济既应是道德经济，也应是法制经济。失业作为市场经济运行的组成部分，国家对它的调控管理应建立在法制基础上，依法调控，科学管理。由于我国市场经济历史尚短，失业立法工作还没有展开，到目前为止，我国还没有制定出一部有关失业的法律，只是有1986年由国务院公布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和1993年公布的《国营企业职工待业保险规定》两个行政性法规。由于没有严格的立法保障，企业不能辞退富余人员，更有甚者，有的被雇人员用暴力威胁乃至杀害企业负责人。为了保证企业负责人的安全，在一段时间内国家不得不允许企业负责人携带手枪和电棍以自卫，使企业负责人和失业人员之间关系相当紧张。另一方面，由于没有严格的立法保障，一些素质低的企业负责人，根据个人的好恶和恩怨，以优化劳动组合为名，辞退一些不该辞退的职工，使职工的合法权益得不到保障。为了保证劳动制度改革的顺利进行，为了保障企业、企业负责人和失业人员的合法权益，当前急需加强立法工作。在立法中应借鉴市场经济国家的成功经验，提高我国的立法起点和水平，使对失业的监控与国际惯例接轨。立法内容大致应包括下列内容：一是失业法，主要规范国家对失业进行宏观调控的职能，确定失业警戒线，居民生活贫困线，失业管理机构职责，失业者的权利和义务；二是失业保险法，规范失业保险管理机构职责，失业者领取失业救济金的条件、标准，失业基金的筹措原则、使用和增值；三是职业培训法，规范新就业者和再就业者的行为，规定职业介绍所职责，明确失业者具有再就业的权利和接受职业培训的义务；四是辞退法，规范企业和企业负责人的用人行为，规范企业的招工、用工和辞退制度，以防止企业和企业负责人任意裁员。失业立法是一项涉及多层次的社会工程，不仅需要理论指导，更重要的是需要实践提供经验，只有在建立完善市场经济体制的大环境中才能最终形成。
第九，加强对失业问题的理论研究。这也是解决失业问题必不可少的措施之一。目前最迫切需要研究的课题是：（1）研究国内失业问题的紧迫性和现实意义；（2）怎样从法律上界定失业， 即怎样才算失业；（3）目前国内失业问题的基本现状及其严重性；（4）国内失业问题的由来、发展与机理分析；（5）经济增长速度与失业率之间的量化模型分析；（6）经济结构调整与优化中的失业问题；（7）乡镇企业的发展对解决城市就业问题的积极作用与负面压力；（8）私营经济的发展对解决失业问题的促进作用；（9）第三产业对解决失业问题究竟有多大的蓄水作用；（10）失业问题与就业政策关系的研究；（11）失业问题与人口生育政策关系的研究；（12）教育与就业的关系研究；（13）“在职失业”、“隐性失业”问题研究；（14）就业培训对解决失业问题的促进作用以及怎样加强对失业者的就业培训；（15）失业中的性别差异研究；（16）失业中的年龄差异研究；（17）怎样建立和完善失业社会保障体系；（18）怎样构造失业保险基金的良性循环机制；（19）农村中的失业问题研究，以及农村失业问题与城市失业问题的相关性研究；（20）国外对失业问题的法律界定以及解决失业问题的思路、政策、措施与实际经验的研究等。