“公正行政”是公共行政的新视点，本文主要内容关键词为：行政论文,公正论文,新视点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政改革推出的新视点
改革开放以来的二十年历史，越来越证明社会主义经济体制改革与行政改革的一体性，随着经济体制改革的深入，每一项新的经济改革方案的出台，都必然要求作出相应的行政改革。但是，由于行政改革与经济改革相比更为复杂、更为困难，以致于行政体制的滞后性变得越来越突出，严重地制约了经济体制改革的进程和社会发展的速度。90年代中期开始，关于行政改革的呼声越来越高，因为不进行行政改革就不可能使任何一项新的经济体制改革的方案付诸实施。所以，彻底地从行政体制上进行改革变得十分急迫。正是由于这个原因，第九届全国人民代表大会引起了广泛的关注。从形式上看来，九届人大是要解决三个问题，即金融体制改革、国有企业制度改革和机构改革。其实，这三个方面归结到一点，就是行政改革。因为行政改革是最为关键的一环。
回顾改革的历程，行政改革的实际进程是从80年代初开始的，集中表现在1982年、1988年、1992年和这一次行政改革这样四次大规模的行动，关于行政改革的提法也是多种多样的。然而，贯穿行政改革始终的是三大主题：党政分开、政企分开和机构改革。而这三大主题并不是分立的，不可能分别进行。也就是说，这三大主题是相互联系、相互影响和相互制约的，对这三大主题，只能作出一篇“文章”而不能作出三篇“文章”。虽然，在不同的段落中可以有不同的侧重点，但作为一篇文章却是一个有机整体。
在我国，之所以会存在着党政不分、政企不分、机构臃肿和职能重叠的问题，是由于计划经济体制条件下的全能政府所造成的。在建立社会主义市场经济的过程中，这种体制越来越严重地制约着行政效率和行政质量，使政府无法发挥应有的作用。而且，市场经济是有着自身的运行规律的，行政行为在微观经济中的干预，是一种不尊重市场经济规律的表现，而违背市场经济的规律必然会造成经济发展的畸形，甚至破坏政治的健康。所以，近年来，在经济方面，企业由于缺乏经营的自主性，往往不能适应市场而遭到市场的排斥；银行由于政府的行政干预过多而造成了大量的呆账。在政治方面，则出现了严重的腐败问题，而腐败又对经济秩序造成巨大的破坏，并使民众丧失政治信任感。因而，改革的道路已经走到了必须彻底进行行政改革这一点。正是由于这个原因，九届人大以机构改革为楔入点，进行全面的行政改革，以彻底转变政府职能。
根据九届人大关于行政改革的设计，在三年内建立起科学、合理、健全的社会主义行政体制，因此，政府将变得精简高效，政治腐败的问题将随着政企分开而失去制度性的滋长土壤，社会主义市场经济将按市场规律运行。最为根本的是，政府可以彻底从微观的具体事务中脱身，致力于宏观层面的调控、监督、指导和服务。政府机构精简之后，每一个部门都有了明确的职能边界，权力运作中的交叉扯皮现象得到抑制，职能分工和权力行使中的监督制约机制可以发挥作用。总之，九届人大展示给我们的是一个行政体制整体变革的方案，通过这一行政改革，一个具有系统性的、动态平衡的宏观社会调控体系可望建立起来。这是一项制度创新，是邓小平科学的社会主义行政管理理论变为实践的一项创举。甚至可以断言，通过这一行政改革所建立起来的行政体制，不仅是以后很长一个时期内一切行政行为的制度化依据，而且会成为整个社会主义初级阶段中公共行政管理和变革的“坐标”。
当一种优良的行政体制建立起来之后，能否使它充分发挥出功能，就取决于行政人员的素质和水平。所以，随着九届人大行政改革方案的落实，公共行政研究将开启一个新领域，就是考察行政体系中的价值因素，对行政人员及其行政行为作出伦理规定和道德判断。在不健全的行政体制中，行政道德的问题是一个“理想的”问题，与现实之间总是存在着相当大的距离，因为行政道德缺乏制度性的基础和更广泛意义上的环境支持。相反，在健全的行政体制中，行政道德才获得了健康成长的沃土。正是在这个意义上，我们认为，随着科学、健全的社会主义行政体制的确立，行政道德将成为公共行政研究中的一门显学。
社会变革往往表现为两种形态：一种形态是人的改变先于制度的改变，即绝大部分人的思想观念、行为准则都发生了深刻的变化，原有的制度或体制却依然如故，只有极少数人拚命地维护这种制度或体制。在这种情况下，一般是通过革命的方式，打破旧的制度和体制的桎梏。另一种形态是社会变革的客观条件已经成熟，但很多人尚习惯于旧的制度或体制，只有一部分社会“精英”人物意识到必须对旧的制度或体制加以改变。在这种情况下，往往是通过改革的方式来进行的。对于我国的行政体制改革来说，社会主义市场经济的发展，使行政改革的客观条件已经成熟，在行政体系之外也存在着强烈的要求行政改革的愿望。但在行政体制内部，行政改革的动力是不具有普遍意义的，许多行政人员依然习惯于传统的行政运作，满足于权力结构的随意性，甚至窃喜于存在着可以以权谋私的机会。因而，我国的行政改革只能自上而下地进行。这样一来，随着九届人大行政改革方案的实施，体制变革的问题解决了，而人的改变却不是一步可以到位的，过去的行政惯性必然会在新的行政体系内继续存在。
通过对旧的行政体制下行政行为的考察，发现有着许许多多与道德理想不一致的行为。但是，可以归结到一点，就是行政的不公正性。权力的滥用、腐败、官僚主义等等，就其表现来说，都是行政的不公正。所以，在新的行政体制下，行政不公正的问题将是一个最先被人们意识到的和最为突出的问题。当行政不公正的体制根源消除之后，行政不公正的现象肯定会在相对长的一段时间内继续存在，因为行政人员的行政观念、权力意识的转变将是一个艰苦的过程，特别是要求行政人员从统治者的角色、管理者的角色转变为服务者的角色，这无疑是一场革命。所以，铲除行政不公正在行政人员那里的主观基础，是行政改革推出的一个新视点。
“公正行政”是社会主义市场经济的内在要求
公正是一个历史范畴，在社会发展的一定历史时期中，必然有其相应的公正观。一方面，人们是根据其公正观来选择社会制度和确立其行为准则的；另一方面，人们根据其制度以及与其制度相适应的思想观念来判断一切公共行为的公正性。其实，在传统社会中，公正只是占社会少数的统治阶级的价值取向，对于广大劳动人民来说，却是不公正的。因为在建立于人剥削人基础之上的社会关系中，人是一种屈辱的、被奴役的和被轻视的存在物，从事生产劳动的生产者并不掌握生产资料和他们的劳动成果。这样的社会关系显然是不公正的，而且是制度化了的不公正。只有在消灭了人剥削人的社会关系中，个人靠自己的劳动生活并有权享用和支配自己的劳动成果，这样的社会关系才是公正的。所以，在马克思看来，新社会代替旧社会不仅在于生产方式的矛盾运动，而且建立起了立足于人类公正信念的道德基础。也就是说，只有在社会主义社会才存在着真正的公正，因为“社会主义是世界历史的结局部分，是世世代代关于公正、善良、幸福的幻想的最终体现。”这是社会主义优越于以往任何社会的一个基本特征。正如邓小平所指出：“我们为社会主义奋斗，不但是因为社会主义有条件比资本主义更快地发展生产力，而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种贪婪、腐败和不公正现象。”（注：《邓小平文选》，第3卷，第143页。）
可见，在社会主义社会，社会公正是一个基本的价值取向。然而，在计划经济体制下，公正的概念被偷换成公平的概念，在公平的原则指导下，却出现了严重的不公正问题。特别是在改革开放的过程中，当公平的原则受到怀疑而公正的信念尚未建立起来之际，出现了价值真空，以致于不公正的问题越来越突出，而且在行政体系中造成了破坏性的影响。从建立社会主义市场经济初期的“官倒”问题的出现，到后来的以权谋私，严重的权力出租，以及形式多样的腐败行为，都表明公正这一价值取向的缺位。这在本质上是与社会主义制度原则相背离的。
虽然已往的不公正即将成为历史，但是回顾这段历史对于确立今后公正的公共行政是必要的。一般说来，政府对于社会公正起着关键性的调节作用，社会的公正与不公正总是直接或间接地与政府联系在一起的。所以，仔细地考察社会中存在着哪些不公正，可以作为公共行政为自己确立方向的参考。回顾近十几年的历史，不公正的问题主要存在于这样几个方面：
第一，由于行政权力边界不清造成的不公正。改革开放以来，我国致力于社会主义市场经济的建设，而市场经济是一个社会能够部分地通向社会公正的桥梁。正如路德维希·艾哈德所说：“人类进步史中的巨大进展，应归功于自由经济时代的最文明的那一个阶段；这是历史的事实，也是任何经济学派不能加以否认的事实。自从行会制度在经济、道德和行会方面的目的成为经济进步的障碍以后，自由放任的原则解放出来的经济力量是意想不到的。因为行会制度所限制的是个人的创造力与进步思想”。反之，“由于所有的生产者都有同等的机会自由活动，竞争因而发生，‘市场’也就随之而产生了。市场发展到现在，已成为所有经济利益的焦点。市场价格既以供求为根据，便使生产者与消费者双方都能受益”（注：艾哈德：《来自竞争的繁荣》，商务印书馆1983年版，第121页。）。但是，在我国由于公共行政没有明确的权力边界，往往深入到经济活动的纵深腹地，对经济加以不当干预，致使经济活动更多地取决于行政主体的主观好恶而不能完全根据市场原则来进行。这样一来，就使市场可以推动实现的那部分公正无法实现。
第二，由于行政控制的僵化造成的不公正。在建立社会主义市场经济的过程中，客观上要求行政控制退出经济领域，让市场对经济活动、企业制度等进行自行调节。但是，由于全民所有制的产权问题一直未得到解放，政府无法从对企业的干预中脱身，行政控制依然遍及整个国有企业。然而，与此相悖的许多适应建立社会主义市场经济要求的政策、法规不断出台，从政治的角度看，这是行政与法律的矛盾，而在经济领域中，却造成了不同所有制经济成份在市场竞争中的不平等。而这种不平等的直接后果就是社会利益调节上的不公正，特别是在工资制度出现了多元化的情况下，工资的行政定制造成了严重的分配不公正。
第三，由于宏观调控的片面性造成的不公正。近几年来，我国在宏观调控方面取得了很大的成就。例如，中央政府通过宏观调控的手段，顺利地实现了经济增长的“软着陆”，使我国得以避开“东南亚金融危机”的正面冲击。但是，迄今为止，“宏观调控”一词是一个经济学的专用语，在实践中政府的宏观调控也仅仅停留在经济领域，是指政府采取计划、价格、税收、信贷、利率、工资等手段，对经济运行进行政策导向性的干预。其实，这一宏观调控是对策性较强、很具体的和不全面的“宏观”，而不是具有统揽整个社会的、全面性的宏观，所以必然会在这种宏观调控中遗留下或产生出许多不公正的问题。例如，近些年来，东西部差距在扩大，贫富悬殊越来越严重等问题的解决，都未能切实地得到宏观调控的支持。而且，像贫富悬殊这类问题，恰恰是由于行政干预的误导，或行政权力资源化的结果。
第四，由于行政权力运行不规范造成的不公正。以政府为载体的行政是公共行政，行政权力是一种“公权”，“公权”的公用是必然要有一整套行为规范的，健全的、制度化的权力结构体系和严密的、有效的权力运行监督机制，也就是掌握和运用行政权力的行为规范。近些年来，我国行政体系中的权力运用随意性非常大，行政人员支配自己手中所掌权力的自由度很强，行政人员在行使权力时，既无内在规范，也近乎没有外在规范。这种可以自由支配权力的现象，不仅在青年人中造成了危险的“权力拜物教”，而且在行政人员中间滋长起一种强烈的“当官做老爷”意识，滥用权力、以权谋私、“寻租”与“出租”等各种各样的腐败问题，不仅造成了物的意义上的不公正、而且造成了精神意义上的不公正。特别是在日常管理中，有很多滥用权力的行为往往只是为了实现行政人员一时的心理满足。诸如此类的问题，是与人类基本的公正、正义、平等这些公正信念相悖的。
我们上述例举的这些与公共行政相联系的不平等是存在于建立社会主义市场经济的过程中的。此前，这些不公正是早已存在的，甚至更为严重，但是人们却往往意识不到，这说明市场经济有着对公共行政是否公正问题的敏觉。也就是说，市场经济存在着要求公共行政在体制上、政策上、行为上等各个方面都能够公正的强烈愿望。九届全国人大深深体察到社会主义市场经济的这种要求，通过深化行政改革来从制度上消除行政中的不公正。对于社会主义市场经济的健康成长来说，可以因此摆脱羁绊和获得合乎市场经济发展规律的行政支持；而对于整个社会主义来说，这也是走向健全的一个必要步骤。
“公正行政”在当前的主要任务
当建立起合乎公正原则的行政体制之后，并不意味着在实现社会公正方面勿需再作任何努力。相反，健全行政体系的努力将从“外延式”的建设转向“内涵式”的发展，即从行政体制的变革走向行政人员的思想变革、观念变革和整体上的精神变革。科学合理的行政体制的建立，所提供的是一个“架构”和“空间”，它为行政人员创造了这样一个机遇和条件：为国家和社会公共事务贡献聪明才智，同时借以实现自我的价值。当行政人员这样做时；则是用自己的行为去实践和证明行政体制的公正性，或者说，是制度的公正性与行政人员个人行为公正性的一致。如果不是这样，而是仅仅存在着制度的公正性，行政人员却不愿为这种制度的公正性作出任何证明，那么制度的公正性就会受到践踏。所以，在我们所面对的这个新时期，行政人员重新进行价值定位和功能定位将是实现公正的一个首要问题。纵观人类政治史，公共行政大致经历了这样两种形态。
第一种形态是与传统社会联系在一起的统治行政，这是一种服务于政治统治的行政，是作为政治统治的手段而存在的，是统治阶级用以压迫和剥削被统治阶级的工具。统治行政的权力是与身份联系在一起的，身份可以用来获得权力，而权力也可以演变成一定的身份。同时，统治行政中的权力是无所不能的，它可以为行政人员带来一切欲求的满足。所以，在统治行政中，权力崇拜极为盛行，“当官做老爷”的心态支配着行政人员的普遍追求。当然，在统治行政中，对行政人员也有一些特定的要求，其中，对于统治阶级来说，行政人员的忠诚远比能力重要，对上的忠诚与对下的压迫构成了行政人员的双面人格。所以，对于统治行政而言，是不可能有什么公正的问题的。
第二种形态是近代的管理行政，这种行政产生于政治与社会的二元化过程，即由于政治社会和市民社会的分立，传统的社会一体性被分裂为两极。但是，社会毕竟是一个整体，它不允许同一个社会中存在着两个毫不相干的领域。所以，就必须有一支力量在政治社会和市民社会之间加以整合，一方面把社会的两极联结起来，另一方面，在社会的两极之间维持一种微妙的平衡。这种力量就是政府，它的职能以管理为特征，所以把这种形式称作管理行政。管理行政追求管理的科学性，把制度形式化和神化法制，并往往把自己打扮成是超越阶级和任何具体的利益集团的，所以总是以“公正的”面目出现。其实，管理行政产生的历史条件依然是阶级社会，在这种社会中，政府不可推卸地要承担维护阶级统治的职能，所以，它在管理上所表现出的公正性仅仅是一种表面现象，在实质上则依然包含着严重的不公正。
与上述两种形态不同，一种全新的公共行政模式是服务行政的模式，这种模式只有在社会主义条件下才能产生。马克思主义者是服务行政的倡导者，马克思在总结巴黎公社经验时，把行政人员定位在人民公仆的位置上；列宁一再强调马克思的这一思想在社会主义实践中的重要意义，认为它是建立社会主义行政的基本原则和评价社会主义行政人员的基本标准；中国共产党更强调这一点，“全心全意为人民服务”就是对我国行政人员和全体党员提出的基本要求。
由于服务行政产生于作为阶级的剥削阶级不再存在的社会条件下，整个行政体系即政府都是定位在为全社会服务的角色上，所以权力的公共性质是不容破坏的，行政人员获得的行政授权只是为了更好地用来为人民服务，而不应当成为行政人员高人一等的“资本”。正是在这种条件下，行政的公正性才能得到保证。可以这样认为，行政的公正性取决于权力的公共性程度。当行政权力不仅为被授权者所掌握而且为被授权者所占有时，这种权力可以用来为特定的利益集团服务，甚至被用来谋取私利，在这种情况下，就不可能存在真正的行政公正。因而统治行政中不存在着公正，管理行政中的公正也只是一种虚假的公正。
与此不同，服务行政要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的对象，行政人员平等地对待一切服务对象，所以就能够实现公正行政。由此可见，能否把社会主义的行政体制理解为服务行政的模式，社会主义的行政人员能否把自己定位在服务行政体系中的组成部分上，是行政能否公正的基础。
所以，对于此次行政改革后的政府来说，在当前和今后一段时间内的主要任务是消除“为民作主”的官老爷意识，代之以“以民为主”的服务意识，我们的行政体制是服务行政的体制，我们的行政人员是人民的公仆。这是唯一正确的通向公正行政的道路。
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