国家结构形式与国家权力实质之关系探讨，本文主要内容关键词为：实质论文,国家权力论文,形式论文,结构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 国家结构形式是指国家权力纵向分配和运用的制度；而国家权力实质则是指国家阶级本质、国家政权性质或国家本质。国家结构形式是国家权力实质的实现形式，它包括两个途径：容纳和影响社会中占主导地位的所有制关系和由此决定的社会生产过程中人与人的关系以及物质利益分配关系，并为生产力的发展服务；落实社会阶级结构中居主导地位的社会集团对国家的政治领导权。就国家结构形式具体类型与国家权力实质的关系而论，我们可以得到以下结论：一、建设和完善国家结构形式的具体类型，是促进一国国家权力实质的重要方式；二、一国的国家结构形式，不论属于哪一种类型，它的构成要素自身的发展水平和诸要素间组合的合理程度都能反映出该国政治属性的实现程度。
在宪法学中，国家形式分为结构形式与政权组织形式两种，前者是国家权力纵向分配和运用的制度，后者则是国家权力横向分配和运用的制度。而国家权力实质则是指国家阶级本质、国家政权性质或国家本质。在政治学和宪法学界，不少学者都指出过国家政权组织形式同国家权力实质之间的联系，但迄今尚没有学者具体指出过国家结构形式同国家权力实质之间的联系，这是一个缺憾。笔者撰写此文，意在填补这一空白。
一、国家结构形式与国家权力实质关系的一般性质
为了在不同层次上探寻国家结构形式与国家权力实质的联系，有必要将国家结构形式分解为国家结构形式一般和国家结构形式具体类型两个层次。国家结构形式一般，指从各国国家结构的具体表现形式中抽象出来的、每一种国家结构形式类型都包含的内容和方面。从这个层次看国家结构形式与国家权力实质的联系，较易于把握这一联系的共同的、最一般的方面。国家结构形式具体类型是根据同类相聚原则，对各国曾有和现有的处理国家结构方面事务的政治法律制度模式作种类划分的结果，是可用以作实证研究对象的、确定的宪法规范和生动的宪政实践。国家结构形式的具体类型可进一步区分为初级分类后形成的类型（基本类型）和二级分类后形成的类型，如果需要，还可以作第三级分类。初级分类所要解决的是国家结构形式有哪些基本类型的问题，二级分类是在初级分类的基础上，对初级分类产生的结果再次分类，其余层级的分类依此类推。
国家结构形式一般是从形态各异的具体类型中概括出来的无差别的国家结构形式，是相对具体类型而言的。所以，如果撇开相对性的考虑，人们还是可以用国家结构形式的术语来指代它，下文就是在这一前提下使用这个术语的。
从根本上看，国家结构形式是体现和反映国家权力实质形式，或者说是国家权力实质的实现形式。领土和人口都是构成国家的基本要素。任何阶级或社会集团要实现自己的经济政治统治，都得按一定的标准将本国的领土划分为若干层次并设立政权机构对有关事务进行管理。对如何划分行政区域，怎样配置各层次政府的职权包括中央与地方之间的权力这些问题，统治阶级只能根据其根本利益的要求即实现国家权力实质的需要来处理。决定和体现国家权力实质的最重要因素有两个：社会的生产方式和社会的阶级结构。因此，国家权力实质的实现从根本上看是要满足两个要求，一是维护和促进与国家权力实质相对应的生产方式的存在和发展，二是维护和巩固与国家权力实质相对应的社会阶级结构的相对稳定。这就决定了国家结构形式实现国家权力实质或者说使其外化的两个基本途径或方式。
二、国家结构形式实现国家权力实质的途径
国家结构形式实现的第一个基本途径是容纳和影响社会中占主导地位的所有制关系和由此决定的社会生产过程中人与人的关系以及社会的物质利益分配关系，并为生产力的发展服务。在这方面，国家结构形式通常是静悄悄地、被动地、作为一种前提和存在条件起作用的，但这种作用有时也在轰轰烈烈的革命或改革过程中表现出来。美国19世纪初至南北战争结束这一阶段的国内社会经济矛盾和政治冲突可以证明上述论点。当时南北双方斗争的焦点虽然是奴隶制的实行范围或其存废问题，但实际上却往往是围绕着采取何种国家结构形式的问题展开的。北部工业资产阶级主张主权属于联邦，各州无自由退出联邦之权。他们要求维持较强有力的联邦政府，限制州权，其实就是主张维护资本主义的自由雇佣劳动制和等量资本取得等量利润、无资本的人以出卖劳动力为生的物质利益分配制度，在统一的国内市场条件下发展资本主义经济。而南部各蓄奴州的政治代表人物则主张主权属于各州，认为各州皆有权判断联邦国会制定的法律是否违宪。他们要求，如果认定某项联邦法违宪，即有权由本州人民宣布这项法律无效，实际上是想要退回到邦联制去。蓄奴州的这种政治主张从他们后来分裂联邦后所建立的南部邦联(confedertion)的名称和它的“宪法”的内容中可以看出，南部第一流政治家对待它们的态度也很能说明问题。①他们之所以持这种主张，目的无非是抵制工业资本家集团力量占优势的联邦政府，尤其是联邦国会，以维持其蓄奴制并求得奴隶制种植园经济的存在和发展。总之，南北战争前南北双方都在争取建立适应自身生产方式要求的国家结构形式类型。
国家结构形式与生产力发展和经济增长的需要之间的联系比较明显，事例不胜枚举。仅就本世纪80年代看，法国为加强领土整治、经济开发而设置大区行政建制和层次，搞权力下放改革，英国调整城市地方政府行政层次的改革和美国里根政府推行的新联邦主义，以及中国增多省级行政区域，恢复乡建制的举措等等，都是为满足发展经济运用国家结构形式的实例。
国家结构形式实现国家权力实质的第二条途径是落实社会阶级结构中居主导地位的社会集团对国家的政治领导权。国家结构形式在这方面的功能是多种多样的，其中最常见的方式有如下几种：重新划分行政区域、增加或减少行政建制；增加或减少行政区域的层级；划定特别行政区；全新配置或适时调整全国性政府与区域性政府以及区域性政府之间的纵向权力关系，等等。从各国的宪政实践看，采取这些措施的具体政治目的是多种多样的。例如，50年代我国撤销大行政区建制是为了消除不稳定因素，维护和巩固国家的政治统一，80年代法国调整中央与地方间纵向权力关系的目的之一是增强中央对社会政治生活的宏观控制能力，增加政治统治的自由主义色彩。不仅如此，甚至不同的国家采取同一种措施的政治目的也不尽相同。以划分特别行政区为例，美国法律将联邦政府所在地哥伦比亚划为特区是为了强调首都对于州的独立性并加强它的地位，法国法律将巴黎定为有特别地位的领土单位，目的在于赋予它市镇和省的权能，我国宪法第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区”，目的是用“一国两制”的方法实现国家的和平统一。这类措施的具体目的尽管千差万别，但根本政治目的都是创造和维护有利于社会中居主导地位的社会集团的政治法律秩序。
三、国家权力实质对国家结构形式具体类型的制约
本质决定形式，形式表现本质。这一命题在一定程度上也揭示出国家权力实质与国家结构形式具体类型之间的联系。但是，对这个命题不能作教条化、简单化的理解。国家权力实质影响国家结构形式具体类型的范围和程度，以及这些类型体现国家权力实质的途径和方法，在不同的国家都是不同的。
国家结构形式与国家权力实质的直接联系比较少，但决不是没有。的确，从国家结构形式初级分类的情形看，资本主义国家有采用单一制的，社会主义国家也有采用单一制的，采用联邦制的情况也是如此，似乎采用哪种国家结构形式基本类型与国家权力实质没有联系。严格地说，这种观点并不正确。其原因有二：第一，现代国家结构形式，不论单一制还是联邦制，都是以民主事实和法治的存在为前提的，没有民主事实，没有宪法，谈不上真正的单一制或联邦制。奴隶制国家、封建制国家一般是没有民主事实的，即使有民主事实存在，也不可能有宪法和法治，因而它们不可能实行真正的单一制或联邦制。试想，我们能认定中国西周实行的是联邦制，秦、汉、唐、宋王朝实行的是单一制吗？笔者认为，不仅它们不存在联邦制、单一制问题，当代仍处在前资本主义形态下的国家（如沙特阿拉伯王国），也不存在这个问题，所以单一制和联邦制实际上只为资本主义和社会主义两种性质国家所专有。第二，从国家结构形式二级分类的角度看，国家权力实质同国家结构形式具体类型的联系显得更为密切一些：民主集中单一制、民主集中联邦制、民主自治联邦制是社会主义的国家结构形式类型，其余的五种都属于资本主义的国家结构形式类型。可见，具体的国家结构形式类型是与国家权力实质有一定程度的对应关系的。
四、国家结构形式具体类型对国家政治本质的标示作用
国家权力实质需要借助国家结构形式的具体类型来实现，因而这些具体类型也能在很大程度上标示出对应的国家权力的实质的实现程度。这点可以从以下两方面得到说明。
首先，同一政治属性的国家的不同国家结构形式具体类型往往代表着这类国家政治属性的不同实现程度。例如，同为资本主义国家，地方自治单一制较之中央集权单一制，分权制衡联邦制较之中央集权联邦制，一般都是前者实现国家权力实质的程度比后者高。资本主义国家的权力的实质是资产阶级的经济政治统治。“民主共和制是资本主义所能采用的最好的政治外壳”②，资本主义实现其统治的最好办法就是采用民主制；而且“同一个阶级应当既掌握中央政权又掌握地方政权，中央和地方都要执行同样程度的民主制。”③这是经济政治运行法则的客观要求。但是，并不是所有国家结构形式的具体类型都适于在中央和地方贯彻同样程度的民主制。以资本主义国家为例，我们可以看到这一点。在法国，中央政府层次早在19世纪70年代就找到了与其国家权力实质相适应的最好的政治外壳，而在地方政府层次却长期未能建立与中央政府层次民主程度相同的政权组织形式，以致造成“在上为民主，在下为帝制”④的状况，这种状况直到本世纪80年代才有所改观。而在英国，资产阶级民主原则早在资产阶级革命后不久就以几乎同样的程度贯彻到了中央和地方。其所以会有这种差别，一个十分重要的原因在于，法国实行中央集权单一制，英国实行地方自治单一制，前一种国家结构形式不如后一种那样适于在一国执行同样程度的民主制。简言之，前者实现资产阶级国家权力实质的有效程度比后者低。这也正好解释80年代法国社会党政府何以要实行权力下放改革，在国家结构形式上向地方自治单一制靠拢。同理，在实行联邦制的资本主义国家中，分权制衡联邦制国家执行资产阶级民主的程度、从而实现其国家权力实质的程度，几乎无一例外地都高于实行中央集权联邦制的国家，前者如加拿大、美国、德国、奥地利等国，后者如墨西哥、尼日利亚、马来西亚、巴西等国。
其次，任何一种具体的国家结构形式类型所含的构成要素自身的发展水平和诸要素之间组合的合理程度，往往总是与该国政治属性的实现程度相适应的。一种具体的国家结构形式类型，总是由若干政治法律要素构成，其中主要是宪法和组织法的有关规范，行政区域体系，纵向权力划分状况和各类国家机关纵向的组织体系，以及全国性政府与区域性政府间、区域性政府相互间权限争执的裁决制度，等等。国家权力实质是稳定的，但这种稳定也只是相对的，因为决定并体现国家权力实质的关键因素——生产方式和相应的社会阶级结构始终是处在量的或局部的变化中的，这种变化是由社会生产力的发展和科学技术的进步所促成的。
所以，一种现实的国家的权力实质，总是处于局部的变化之中，这种局部变化既可体现在经济基础上（如资本主义条件下国有制的产生发展），亦可体现在社会阶级结构的现实的国家权力的实质的实现形式，一国国家结构形式在具体类型不变的条件下，必须以提高其构成要素自身发展水平和完善诸要素间组合方式的形式来适应国家权力实质局部变化的需要，使这些要素及其组合方式与国家权力实质得以契合。
就国家结构形式具体类型与国家权力实质的关系而论，至此我们可以得出两点结论。第一，建设和完善国家结构形式的具体类型，是促进一国国家权力实质实现的重要方式。所谓建设，有两种含义：一是在国家权力实质发生根本变化或重大变化后，适应其需要创立一种国家结构形式类型。法国革命后建立中央集权单一制的实践就属于这种情况，因为，该国革命前实行的君主专制中央集权制不是近现代意义的国家结构形式类型，至多只能算作一种雏形。二是为了以上同样的目的放弃该国已有的结构形式具体类型而采取另一种类型。1949年中国从法律上废止了中央地方均权制转而采用民主集中单一制的实践和第二次世界大战后日本放弃中央集权单一制改为地方自治单一制的做法都是这方面的实例。所谓完善，主要指为了与国家权力实质局部变化的要求相适应，保留原有的国家结构形式的具体类型但对其作某种程度的改革，这类改革措施可能是大刀阔斧的，如法国80年代搞的权力下放改革，也可能只是小修小补，如美国里根政府时期推行的新联邦主义。第二，一国采用的国家结构形式，不论属于哪一种类型，它的构成要素自身的发展水平和诸要素间组合的合理程度都能反映出该国政治属性的实现程度。在现代国家，国家结构形式是民主宪政制度的一个极其重要的组成部分，其地位足以同国家政权组织形式并列。可以说它们是一国宪政制度的两条腿，缺少其中之一或其一有严重缺陷，该国宪政制度就不能正常运行。所以，在其他方面的因素不变的条件下，一国国家结构形式要素愈完备，发展水平就愈高，反之则愈低。我国的情况可以给这一论点提供佐证。我国自1949年以来在国家结构形式上一直实行民主集中单一制，人民民主专政这一国家政治本质在各个时期实现程度的高低，都通过民主集中单一制的有关方面反映出来了。
例如，1966年至1978年这12年间，前9年我国宪法事实上全体失效，后3年虽有宪法，但那部在极“左”路线主导下制定的宪法对国家结构形式范畴内的内容规定得很不完备，很不科学。因此，这12年中民主集中单一制可以说没有法制基础或法制基础极其薄弱，国家结构形式的其他构成要素健全发展和它们的合理组合几乎谈不上。这12年是新中国成立迄今45年来民主集中单一制诸构成要素最不完备、发展水平最低、组合最不合理的12年，也是人民民主专政实现程度最低的12年。⑤而1982年宪法实施以来的12年则是我国民主集中单一制构成要素健康发展、日臻完善且组合最合理的12年，这具体表现在宪法和组织法有关规范的制定、国家行政区域划分、中央与一般行政区域权限划分、中央与民族区域自治地方的权限划分、特别行政区制度设定、各类国家机关纵向和横向权力关系的合理化、违宪审查制度的初步建立等方面。同时，这12年也是我国人民民主专政实现程度最高的12年，这是得到普遍承认的事实。我国民主集中单一制与人民民主专政在发展过程中表现出的这种对应关系在事实上揭示了国家结构形式与国家权力实质在现实生活中的内在联系。
注释：
①莫里斯、康马杰等著：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1980年中文版，第821页。
②《列宁选集》第3卷，第181页。
③《列宁选集》第2卷，第315页。
④罗孟浩编著：《各国地方政府》，台湾正中书局1959年版，第449页。
⑤从新中国建立以来政治经济发展的全过程看，最糟的是“文革”10年，但从对国家结构形式的宪法确认和保障情形看，则应认为最糟的时期有12年。这两种估计并不矛盾，因为看问题的角度不同。
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