我国土地产权二次分离与土地问题的实质——土地和农民权利问题的产权制度思考，本文主要内容关键词为：土地论文,实质论文,产权制度论文,产权论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地问题不仅是农民收入和“三农”中的一个基本问题，也成为国家经济发展中的一个基本问题；本文对此在原理上做一些基础性的探讨。
可以说，依据所有权与控制使用权之间的约束与被约束的关系和逻辑，只有有限使用权的农民无法保护土地和自己的利益。要保护好土地，就必须界定谁是保护土地的主体和主体的权利。在农村、农业和农民的土地资源大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司的时候，圈地与失地不仅改变了使用性质，也正在转变着产权性质。货币资本和经济发展对土地产权的强烈欲望和要求正在使大量的土地演进式地改变着它们已有的社会属性，这是不能漠视的事实。土地供求矛盾解决不好，势必会引发农民的权益问题、国家农业发展问题、社会稳定问题等。
一、我国土地产权分离制度与产权二次分离的管理体制
1.我国土地产权的分离制度。依据我国《土地法》、《土地管理法实施条例》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，土地所有权属于国家或集体，农民对土地有有限的使用权，即30年承包权不变；农民对所承包的土地有自主经营权、转租权和其它流转权。这是一种产权分离的土地制度。我国土地产权分离，从最基本的层面看是土地所有权与使用权之间的分离。但从更深层面和本质上看则有更深的含义。
国家所有的土地，其管理和控制权由国家法律授权给县以上政府及相应级别的土地管理部门。集体所有的土地，其管理和控制权则直接属于政府和集体，但在必要时国家有权改变集体土地的产权性质，由集体所有变为国家所有。由此，我国的土地产权在权利内容上进一步分离为国家和集体的“所有权”；私人和集体单位的“使用权”；政府管理和集体管理的“控制权”，即土地产权的“二次分离”。在权利的性质上则分离为公有制与个体使用。
2.我国土地产权二次分离中的管理体制。首先是国家和集体的土地在所有权和控制权之间的“委托—代理”制。根据《土地管理法实施条例》，县级以上相应级别的政府和土地管理部门由国家和法律授权，对土地使用权和所有权的改变有审批权、规划权和征用权。其实，农村的乡镇政府都有土地的规划使用权。在行使这些权力的过程中，政府和管理部门在本质上是国家“委托”的管理土地的“代理人”，这些代理人具有土地的控制权。其次是国家和集体的土地在控制权与使用权之间的“分配-承包”制。无论是依据《土地管理法实施条例》，还是根据《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，农民承包使用国家和集体的土地，并不是根据自己的需求。无论是从我国土地的严重稀缺性，还是从我国的法律法规看，农民都不可能从自己的需要去使用土地。如果从国家经济发展和建设需要这个宏观角度看，规划和征用土地，既是在农业和其它产业或部门之间的一次土地分配，也是在农民与其他土地使用者之间的土地分配；如果从农村集体和农民生产这个微观角度看，也是根据已有的土地，由村集体在农户之间进行分配调整，然后再由农民承包使用。因此，一定要注意，农民的使用权不仅受所有权约束，还受行政性控制权约束，是由控制权分配的。
3.土地产权二次分离中的所有权、控制权和使用权之间的关系。政府和土地管理部门在“委托-代理”中有土地的控制权；农村集体在“分配-承包”中也有土地的控制权；政府和集体在土地的规划与征用中都有土地的控制权。因为征用都要先经过政府部门规划、申请和审批，然后由村集体落实和办理。我国的法律和制度已经界定了在土地所有权和土地使用权之间的控制权，也在管理和体制上落实了这种控制权，这样，我国土地供求中就是国家集体、政府部门和使用者三方之间的关系；在权利上是所有权、控制权和使用权之间的关系。但是，由于土地的供求并不是在“所有”和“使用”之间直接发生，而是由“控制”与“使用”进行产权和权利方面的转变与交换，任何使用权和其它产权关系的变化都必须经过控制权，于是，就存在这样的关系：国家或集体的所有权不能约束政府的控制权，二者实质上已经合一；农民的使用权不能反过来制约政府的控制权；控制权在土地使用和产权的变化中决定一切；控制权决定着土地的供求。
二、土地产权二次分离与我国目前土地问题及其实质
目前，我国农村问题是土地和农民权利问题。从根本性上分析，可以归结到如下的三个方面。
1.土地的使用性质正在发生变化。
由于国家和集体“公有”的土地在非农业使用中不收取租金和级差地租，因此，租金在调节土地供求平衡和提高土地利用效率中的作用消失，我国目前使用土地没有“环境成本”这一项，国家和集体的所有权对土地控制权的约束力消失，土地的控制权决定土地的再分配和使用，这些因素导致了公有土地使用的“公地悲剧”。
土地在中国是最稀缺的，但土地的使用和控制成本却很低，经济发展对土地的需求继续在增强，大量的土地由农业生产转向非农业使用，这些因素促使土地从农民的生活资料向一部分人的生产资本转变，由维持生存使用向获取利润使用转变。
占有土地的私人成本低，拥有土地的机会成本低，土地的未来预期收益高，中国土地稀缺的国情使人们看到，投资于土地的未来收益回报率肯定比投资于其它资源开发的未来收益回报率高。这些因素使土地不仅是一般的生产要素，而且成为低风险甚至是无风险高收益的投机资产。
2.土地的产权性质正在发生变化。
土地产权二次分离制度和管理体制使土地的产权界定和使用界定容易模糊不清，这就给土地改变其产权性质留有了空间，使诸多的土地正在微妙地改变其产权性质。
在经过规划、征用、开发和转让以后，经过相应级别的部门批准，有些土地可以直接转变为企业或单位所有。当这些企业或单位在改变性质的时候，如“改制”、拍卖和私营，尽管有如《土地管理法实施条例》第一章第六条等法规，土地可能依然属于国家，但由于附着在它上面的资产已经完全改变了产权性质和交换方式，所以土地也随之改变了它的权利性质和交换性质。一旦土地的产权可以货币化了，它们的产权性质还存在“公有”与“私有”之分了吗？这是值得疑问的。
尽管法律和制度明确了土地是国家和集体所有，但当规划区或开发区内的企业、公司或单位改变资产所属关系的时候，在资产产权和价值的交易中，哪个法人不清楚土地在其中的附加值。每一个经济人都非常明白一个基本的原理：资产和商品的价值由相关的“权利束”决定。土地的产权是权利束中最重要的元素。典型的案例是，农村的土地资源不断地转入城市地产市场。在房地产开发中，房产的价值中理所当然地含有了土地的价值。于是，工地就变相地“私有化”了。现在，变相的土地“私有化”现象应该引起人们的注意和思考。通过以上的简单分析就可以看到，土地产权性质的演变过程是非常微妙的。土地产权关系是在利用财富（包括权利）的价值被货币化以后失去原来的物质形态和社会属性的。在这微妙的演变过程中，土地的控制权起了关键性作用。
3.土地供求中的矛盾性质正在发生变化。
现在人们常说，“农民的权利得不到保障”。农民的权利有哪些？在哪里？
农民只有土地的有限使用权，所以，从经济学原理上讲，农民也不可能得到更多的好处。现在，其中的奥妙在于：在征地和土地再转为非农使用的过程中，土地的所有权和使用权都实际控制在相关的政府和土地管理部门，是具有土地控制权的政府在和开发商进行交易；交易后，所有的这些权利都归属了开发商或个体经济人；这些后来的交易和利益分配是与农民无关的。在土地征用和以后的交易中，国家的损失自不必说，最惨的是农民，最得利的是利用土地的利益集团和有土地控制权的社会成员。他们就是再把土地原封不动地转移出去也可以获得比农民只转让土地使用权时更多的利益。当然他们不会把这些额外的剩余和农民分配。是政府或村集体（中的官员）把土地的使用权和其它权利转移给他们，因此，他们要和政府或村集体（中的官员）来分配这些额外的剩余。
这样，失地的农民与强征土地中的利益集团之间的诸多矛盾就必然发生。这些矛盾并不只是对土地使用的竞争，更是对土地权利的要求。因为前面已经指出，土地从农民那里转移出来之后，其使用性质和产权性质都会发生改变。这些改变对于农民是不平等的。
三、土地产权二次分离与我国目前土地供求失衡问题的内在原因和机理
人们都注意到这样一个问题：我国对土地的管理、控制和使用，已经建立了最严格的制度，采取了最为严格的措施，我国的土地是最稀缺的，可是土地的流失、破坏和转移却仍然非常严重，“圈地”与农民失地到了失控的程度。这些都是为什么？
（一）我国目前土地供求失衡问题的一般经济原理解读
1.土地非农使用没有租金和级差地租、没有环境成本、低成本高收益，这些内在因素产生“土地需求膨胀”。从根本意义上说，我国土地市场尚未正式形成和确立（土地不许买卖）。在土地被转为非农使用时，几乎都是从经济“开发”、发展“规划”和城镇公益建设“用地”等政府征用的途径和渠道，并不是土地非农使用者在土地市场直接向农民求购土地。政府征用和规划土地是“国家”使用“国家和集体”的土地，这其中当然不能有租金了。政府用优惠的土地“招商引资”，这其中的租金就更不重要了。
在发达国家，非农业用地除了要支付土地补偿金以外，企业还要对使用土地所影响的环境负完全责任。在日本，企业必须使用农业不利用的土地，还要负责周围的环境建设。在我国，企业用地不负担任何环境责任，使用土地没有环境成本，
我国的农用土地是最稀缺的，可土地的非农业使用却是非常廉价的。一旦获得了土地，就可以谋取暴利。这样的低成本高收益必然引发强烈的土地需求。
2.我国农业受土地稀缺规律制约、农产品市场需求约束和国际市场粮食价格平衡等因素影响，农民收入和农业收益下降，土地的农业收益递减率加重，这些因素从外部推动了土地使用性质的转变和土地的非农业需求。由于国际市场粮油价格比较平稳，我国近来每年都进口3000万吨以上的粮豆产品（国家发展和统计部门预计，到2010年，要增加到5000万吨），粮食的进口替代了收益递减的农业土地。人们都知道，农业是具有经济正外部性的生产活动。也就是说，由于农产品的需求价格弹性较低，因此，农业生产的社会利益主要通过较低的市场价格转移给了消费者和其他使用农产品的生产者，而农民自己则承担着农业生产的风险和机会成本。农业生产的“经济正外部性原理”说明土地的农业收益严重低于土地的其它利用。
以上分析说明，当地方为了发展经济时，土地向非农使用转移和需求增加不仅有其内在的经济动力，也有外部推动力。
（二）我国目前土地供求失衡问题的产权制度原理解读
1.产权二次分离的土地供求中，控制权的实质地位与权利性质。
在圈地的大潮中，土地的使用性质和产权性质都发生了转移和变化。在这些转移和变化过程中，土地的使用权并不是在农民和非农土地使用者之间进行交换和谈判的，最初也不是在国家和法律授权委托的政府及其土地管理机构与非农土地使用者之间进行交换和谈判的，而是在非农土地使用者和转移土地使用权的直接受益者（当地的政府或集体；开发区和规划区的管理设计者；土地的直接征用者）之间进行交易，然后经过法律或管理程序使交易的结果获得社会承认和确定（即所谓的“批准”，其中大量的是“先斩后奏”）。在这个过程中，有一个既不在农民那里，也不在国家的“转移和改变土地使用与产权”的权力存在。这个权力既是分散的（国家和法律授权委托的政府及其土地管理机构、当地的政府和集体、土地开发者和规划者），又是互相联系的。他们是最重要的土地控制权。在土地征用、转移和交易中，土地控制权可以转变土地的使用性质和产权性质，使原来农民的土地使用权转变为更多和更有价值的土地权利。
在土地使用性质和产权性质变化中，土地控制权的实质地位是法律和制度授权的“所有权”的“法人代表”（《土地管理法实施条例》）。土地产权二次分离的制度和管理体制使政府和集体的土地控制权不仅成为可以改变土地使用性质的权力，也成为可以改变土地产权关系的权力。
2.在土地使用性质和产权性质改变中，土地控制权的作用及其机理。
第一，从土地控制权的作用分析。
土地使用及权利的变化不是在土地要素的市场上进行的，也不是农民和非农使用者直接的交易。在土地改变其权利属性的前后，产权的内容和关系都是不对称的。如此产权关系和权利都不对称的交换怎么能发生和进行呢？农民和非农使用者之间没有直接的交易，土地又是怎样从前者到了后者那里？其中的关键在于有土地控制权的作用。
在所有权层面，尽管国家土地所有权与集体土地所有权并存，但是，二者的地位并不平等。土地所有权在产权转变中是不对称的。国家可以将集体所有的土地转为国有，集体则不可将国家所有的土地转为集体所有。在使用权层面，尽管存在着土地的“公用”和私用，但是，农民的土地使用权是不完全、有期限和受行政约束和控制的权利，国家拥有“永久和无限”的使用权。在土地征用、发展公益事业和建设等规划中，土地控制权可以把国家的上述所有权和使用权都转变为自己的权利。这些土地控制权既分散在政府集体、土地管理部门和开发规划设计部门那里，同时又联系在一起。他们并不是遵循要素市场竞争的效率原则和在公平交易的规则下使农民和土地其他使用者之间进行土地产权转移和变化，而是先由他们直接征用农民使用的土地。征用后把土地控制在他们那里，以后再转移给非农业使用。征用的过程是通过行政性程序进行的。更简明地说，在土地供求中，控制权从农民那里改变土地使用和产权性质，其作用首先是“通过行政程序征用农民使用的土地”。
我们知道，由于土地是稀缺的资源，是供给无弹性的生产要素，所以它们在使用权的转移和变化中都存在着租金。租金和“级差地租”对于土地使用的效率和调节土地供求平衡最为重要。这些租金存在于以后生产和利用中所创造的剩余当中。在有效率的生产和交换中，租金与土地的利用数量及其边际收益有关。如果稀缺的土地被转做它用，说明这些生产和经济活动有比土地租金更多的剩余和效益。下面我们分析征来的土地和这些土地的租金在土地使用性质转变过程中转到哪里去了。
征来的土地在转移到非农业使用中并不是根据生产要素的供求关系和边际生产力原理进行交易和资源配置的，而是根据不同利益集团的土地需求和权利关系进行分配的。按照道理，土地的租金属于土地的所有者。当农民拥有土地的私有产权时，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租。因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果别人使用农民的土地，他们应该把地租中的一部分交给农民。但是，我国的农民没有土地所有权，土地所有权属于国家或集体，所以，别人再利用土地时租金就应该交给国家或集体。谁能知道这些租金交给了国家和集体没有？因为在土地产权和权利转移和变化时不是在市场竞争的交易中进行的，土地交易不是依据供求原理和边际效率原则决定的，所以，又有谁能知道租金是多少？
其中的深奥在于：征用土地的过程是政府使用国家和集体的土地，此时，土地的控制权与土地的所有权是统一的，所以，在这个过程里不存在租金；征用后土地的控制权把土地转移给开发、建设和经商的过程，不是遵循稀缺性原理和资源配置效率性原则，而是根据利益集团之间的关系和需要进行土地分配，租金由控制权决定。简而言之，控制权在把征来的土地转移给其它使用的过程中，其作用是根据地方、政府和利益集团之间的需要“分配征来的土地和租金”。
第二，土地控制权的机理分析。
任何产权的变化和其相应权利的交换，在其中一定都有利益的变化和分配。土地使用权从农民那里转移到非农业使用，后者得到的不仅仅是使用权，其中还有更多的权利。土地非农业利用的价值也一定远远大于农业。这些权利变化和价值变化所增加的利益和增加的剩余（含有地租，但比地租更多）分配是根据什么原理呢？在征用过程中，农民的使用权没有任何谈判的地位；在分配过程中，土地的所有权没有单独存在，而被控制权所“代表”；土地产权变化的整个过程没有农民的使用权和国家集体的所有权，其活动是由什么作用机理实现的呢？
由于在土地转移和产权变化中，在农业使用和非农业使用之间不是在要素市场进行的，土地产权和权利的转移与变化不是农民和土地其他需求者之间的直接交换，在这些过程中农民是分散的个体，因此，在农民和土地其他需求者之间没有契约合同关系。另外，土地的非农业使用是从控制权那里获得的，所以，土地产权的变化在所有权与新的使用权之间也没有契约合同关系。土地交易中的“蛋糕”是在控制权与以后的使用权利合作中分享的。
控制权在这些过程中的作用机理就在于：（1）政府不能监督“政府征用土地”；（2）土地管理部门不能约束行政权力对土地的“实际控制权”，否则，是个悖论；（3）农民没有对土地转移和产权变化进行监督的权利，因为无论从社会关系还是从事理逻辑上看，所有权可以监督和制约使用权，而使用权不能监督和制约所有权；（4）国家和集体的所有权由控制权取代，控制权掌握着剩余索取权。
3.在土地使用性质和产权关系改变中，土地控制权的作用性质。
土地管理的控制权在我国土地产权和权利二次分离的制度和体制中，当土地被转为非农业使用时，其作用性质是强制性的行政权力，不是与所有权和使用权平等的经济权利。这些强制性的行政权力不受初始使用权的监督。土地管理的控制权在土地使用和产权变化中，其作用性质是法律和制度赋予的垄断性的行政权力。当土地所有权对其监督和制约的效力弱化或消失时，土地使用和产权变化中的利益分配由他们垄断。土地管理的控制权在土地使用和产权变化中，其作用性质是分配国家土地资源的行政权力。从初始所有权和初始使用权那里取得土地后根据地方、政府和利益集团的需要，在农业和非农业之间分配土地资源，而在转移给后来使用的过程中，直接就表现为配给的权力。
四、小结
1.从社会关系与经济结构的角度看，所有权与使用权之间是监督与被监督和约束与被约束的关系。这个关系是不可逆的。使用权没有制约所有权的关系和权利，债务人不能制约债权人，使用者不能管束物主，这是基本的结构关系。所有权对控制权有行使监督的权利（激励机制设计），这是基本的经济原理。所以，在土地使用变化和产权变化中，农民的制约力量应该与国家法律一样，是决定性的。法律是保护土地的规则，农民才是保护土地的主体。
2.现在，土地的产权问题不仅是经济问题，也是不能漠视和回避的政治问题。土地不许农民私有，但是土地产权性质的演变却在进行。农村、农业和农民的土地资源在大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司，转变为其它产业和经济个体的资产。不仅改变了使用性质，更改变了产权性质。不仅农村土地在经济发展中大规模地改变着使用性质和产权性质，城市的土地也是如此。房地产就是其中的典型。所以，我国土地的供求矛盾在深层原理和更广意义上，是经济发展中，在城乡之间，在农业与其它产业之间，在农民与其它利益集团之间，在对稀缺土地资源的强烈需求与非市场的竞争中。这些需求和竞争的后果不只是农民权益（显然，没有租金低成本的土地在非农业中的利用优惠了城市、非农产业和其它社会利益集团）问题，也引起了更广泛的社会问题（如城市中的“拆迁”）。
3.在农村社会生活和农业的经济生产中，农民成为独立的经济个体，是农业生产者，那么，土地与农民生产的关系就不能只是使用关系。有很多研究针对农民失地和农业产业化发展，提出农民使用的土地“股份制”。这里有一个基本的矛盾：股份是对于所有权而言的，农民是土地的使用者。另外，如果土地的使用权变成为股权，那么，土地资产的产权性质是什么？股权是可以转卖的。如果土地的股权也可以买卖，那么，土地的所有权又怎么安排，属于谁？当其“股份”企业、公司或联合体破产欠债时，土地怎么处理，没有所有权的土地能拍卖或抵押吗？在这里需指出的一点是，土地的产权与农民的权利应是统一的。乡村两级农村组织的制度改革直接关系到农村的经济和社会发展。
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