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中图分类号：F276文献标识码：A文章编号：1006-1398（2003）01-0048-06
目前，许多国家都充分认识到中小企业在扩大就业、促进技术创新、调整产业结构、推进区域经济平衡发展等方面的重要作用。同时，也意识到中小企业自身存在的各种缺陷，纷纷采取相应的政策和措施来促进本国中小企业的发展。
政府支持和促进中小企业发展这一观点的逻辑是，中小企业是促进国民经济发展的重要驱动力。在这一逻辑的背后，是发达国家的和新兴工业化国家或地区中小企业比重日益提高的事实。中小企业是其企业体系的主体。比如在日本，中小企业占其企业数量的比例超过98％。而在欧盟，小企业一般占企业总数的90％以上，占就业人数约60％，占GDP的1/3左右。[1]
在我国，由于国企改革的深入和宏观经济环境的急剧变化，政府在90年代中后期提出大力发展乡镇企业和中小企业的政策主张。在此之前，由于受传统体制和思想观念的制约，中小企业尤其是民营中小企业长期遭到不公正的待遇。在加入WTO之后，要对各类企业落实“国民待遇”。因而，要进一步拓宽中小企业的发展空间，消除所有制歧视，增强中小企业尤其是民营中小企业的整体竞争能力。
WTO的一系列规则主要是用来规范政府行为。入世后，我国政府职能要从根本上得以转换，尽量减少对各类企业的行政干预。但这并不意味着政府要放弃对企业进行支持和指导的职能。相反，在减少甚至排除行政干预的前提下，一方面，政府要加强宏观经济调节，加强市场管理，为各类企业发展营造良好的外部环境；另一方面，要根据各个时期经济社会变化的要求，有目的地促进中小企业发展，建立一个符合社会生产力发展要求的中小企业发展模式。这种做法并不违背WTO的基本原则，也是发达国家和新兴工业化国家的普遍做法。在发达国家尤其是欧盟，支持、促进、帮助中小企业以及有利于创立新企业的措施所涉及的范围十分广泛，主要包括：（1）税收减免，旨在促进新企业的建立并向落后地区分散，促进投资和中小企业之间的协作；（2）向处于困难境地的、面向出口的和从事创新的中小企业提供特别贷款；（3）为致力于分散化、创造就业机会和发展新技术的中小企业提供补贴和赠款以及低息贷款；（4）为有利于分包和得到政府合同采取措施，建立向中小企业提供流动资本的机构，如地区开发协会、工业发展研究所和创新筹资协会；（5）为中小企业提供培训和信息咨询；（6）减免某些社会保险开支，以鼓励中小企业增加雇佣人员，等等。[1]
一般说来，企业经营的外部环境是企业自身所不能控制的宏观环境。对于外部环境，只有政府尤其是中央政府才有可能通过政策进行宏观调控不断加以改善。我国加入WTO后，中小企业将需要政府和社会更多的支持，中小企业未来的发展离不开政府的支持和指导。因此，构建和完善中小企业的政府支持体系是促进我国中小企业持续发展的制度保障。根据我国中小企业的发展现状，借鉴发达国家和新兴工业化国家或地区的做法，我们认为，建立和完善我国中小企业的政府支持体系的主要内容是：
一 建立和健全中小企业的行政管理机构
近十几年来，我国政府对中小企业有很多的政策规定和服务工作，但政出多门、多头管理、机构和职能交叉重叠乃是制约中小企业发展的一大体制障碍，“六龙治水”的政府管理体系严重制约中小企业的发展，普遍存在着宏观管理不到位、微观行政干预行为过多、服务跟不上、收费项目多等问题。[2]因此，当务之急是改变这一状况，设置专门的政府职能部门以管理和服务中小企业。
在这点上，美、日、韩等国和我国港台地区的一些做法值得借鉴。比如，美国为本国中小企业服务的机构主要有二个，一是美国的小企业管理局（SBA），该机构是官方设立的，成立于1953年，直属联邦政府，目前在美国各州设有100多个分支机构；二是SBA与民间的私人机构、教育界及有关的政府共同建立的具有营利性质的小企业发展中心（SBDC），旨在对中小企业提供经营管理上的全方位的支持和辅助。此外，还成立旨在扶持中小企业出口的美国贸易促进、协调委员会（TPCC）[3]。而在日本，则设立了专门的中小企业管理部门，制定和实施促进中小企业发展政策。日本不仅在通产省设立中小企业厅，还在内阁总理府成立了中小企业审议委员会，负责研究审议有关中小企业方针政策和法律法规。在都、道、府、县的商工部内，设立了中小企业指导课，负责该地区中小企业的指导和管理工作。[4]韩国政府于1996年将原来分散在各部、厅的扶持中小企业的机构、职能集中起来，正式成立了中小企业厅，这标志着韩国对中小企业的支持进入新的阶段。上述国家的做法表明，只有成立管理中小企业的专门机构，才能克服政府管理体制对中小企业发展的制约。
目前，在我国按所有制划分，中小企业包括国有中小企业、城镇集体企业、乡镇企业、个体私营企业等。管理中小企业的机构有经贸委、乡镇企业局、工商行政管理局、生产力促进委员会、工商联合会等。1998年，虽然在国家经贸委设立了中小企业司，但其职能远未到位。上述机构职能多有交叉，容易产生推诿扯皮、政出多门、多头管理的现象，严重阻碍了中小企业的健康发展。因此，政府应尽快建立对全社会中小企业统一管理的机构，规范对中小企业管理。其职能应定位为：制定、起草促进中小企业发展政策、法规；协助中小企业获得融资；为中小企业提供财政支持、管理咨询、信息服务、技术支持和员工培训等。尤其要强调的是，作为专门的管理机构，应对不同所有制的中小企业实行一视同仁的政策，不仅在认识上，而且在实践上要彻底解决“唯成份论”的问题，拆除所有制的篱笆。除国家法律和政策明令禁止的以外，允许中小企业尤其是民营中小企业自主选择经营范围和经营方式，变事前监督为事后监督，简化中小企业市场准入的审批程序，促进中小企业之间的平等和共同发展。
二 进一步健全中小企业的法律支持体系
市场经济从本质上说是法治经济。长期以来，我国尚无一部真正意义上的中小企业促进法，政府管理无“法”可依。前不久，全国人大常委会通过了《中小企业促进法》，这标志着我国对中小企业的管理开始步入法治的阶段。
以法律手段管理中小企业，并不单纯是对中小企业作为一般市场主体而发生的私法问题，更主要的是中小企业作为市场竞争中的弱势群体，由国家对其进行支持、指导，直接体现着经济民主、社会正义和保护弱者权益等社会理念和精神。要依法为中小企业营造公平竞争的外部环境，依法扶持和引导中小企业。我国应加快制定包括《反垄断法》在内的中小企业基本法，把中小企业的生存和发展完全纳入法制化轨道，以适应中小企业发展和依法治国的需要。
纵观西方发达国家的做法，政府对中小企业的政策着重体现在法律支持上，它包括专门的中小企业立法、政府发言人的声明以及其他援助中小企业的一般立法和措施。各国保护和支持中小企业的法律法规可分为三个层次：（1）反对垄断的法律，如美国的《谢尔曼反托拉斯法》（1890年）、《克莱顿反托拉斯法》（1914年）；日本的《独占禁止法》；德国的《反不正当竞争法》；（2）保护中小企业的法律，如美国的《小企业促进法》，它是1890年《谢尔曼反托拉斯法》开始的同情独立企业的漫长立法史的重要里程碑，此外还有《机会均等法》；日本有《中小企业基本法》、《中小企业厅设置法》；韩国有《中小企业基本法》、《中小企业振兴法》、《中小企业协同法》，德国有《反限制竞争法》；（3）专业性、区域性或行业性的法律法规，如美国的《中小企业技术创新开发法》（1982年）；日本的《中小企业金融公库法》、《国民金融公库法》、《商工组合中央金库法》、《中小企业现代化资金助成法》和《关于调整大规模零售店事业活动的法律》等等。
我国目前也有不少与中小企业有关的法律法规，有作为中小企业基本法之一的《中小企业促进法》和相关的诸如《全民所有制王业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《私营企业暂行条例》、《乡镇企业法》等等。但在对中小企业的保护和支持上，现有立法明显存在着诸如按所有制分别立法；对中小企业权益保护不力；许多法规为国务院或部委制定，法律效力不高且不全面、不系统等不足之处，不少法律条款明显地违背WTO基本规则和基本精神，亟待作进一步的修改。在今后一段时间内，我国应借鉴发达国家的成功经验，制订和颁布一系列专门针对中小企业进行保护和支持的法律法规，废止或修订与WTO基本规则不相符的法律，包括修改《宪法》，将“私有财产神圣不可侵犯”写入《宪法》，提高我国经济自由度，为中小企业的发展营造良好的投资环境和拓宽中小企业的发展空间提供法律保障。
三 建立和健全中小企业的信息服务体系
为中小企业提供信息和培训服务是许多国家支持中小企业的一项重要工作。比如在德国，手工业和技能行业公会（CIT）是具有官方地位的自行管理的机构，法律授权它管理职业培训、组织考试、颁发师傅毕业证书和技能资格证书，同时还出版刊物，提供对中小企业有特殊利益的有关社会、经济、财政和工艺行业的信息。全国零售商和店主协会向零售商提供有关商店装修、橱窗陈列、购买、信贷和电子商务等方面咨询，大大地降低了中小企业的交易成本。
为了有效地帮助我国中小企业获得各种所需的信息，减少中小企业信息收集的盲目性和降低信息收集成本，政府应与同业公会等中介机构合作，建立和健全中小企业的信息服务系统。
首先，要强化中小企业信息化观念，加快网络建设的步伐。网络建设不仅有利于中小企业进行信息查询，及时了解各种相关信息，而且它可以节省查询成本。因此，中小企业要加快网络建设的步伐，迅速上网，抢注域名，设置主页、站点，并实现内外网络并存，尽快达到企业运作的电子化、网络化目标。
其次，政府和企业共同搞好信息人才的培养。在信息化方面，我国人才储备严重不足，美国信息产业从业人员为800万人，我国仅有100万人。企业的信息化首先是人的思维、意识的信息化。筹建信息系统需要人才，系统建成后，仍需维护、升级、改造，这就要求政府和企业加强对信息人才的储备、培养和管理。
最后，加快信息化基础设施建设。企业信息化基础设施包括计算机系统、数据库系统、网络系统、信息处理与应用系统等。当前，政府应加快对现有信息网络的升级改造，建设或完善信息传输平台、多媒体宽带网和数据库，提高信息资源、数据库的上网率和微机联网率，逐步形成迅捷畅达、宽带化、智能化、个人化的信息传输平台和传输网络。创造条件，尽早规划和建设专门为中小企业服务的全国性或区域性的中小企业信息网。
四 完善信用担保体系，为中小企业提供多元化的融资渠道
资金缺乏、融资渠道单一，早已成制约中小企业尤其是民营中小企业的“瓶颈”。民营中小企业所需资金，基本上靠内部融资，靠内部积累或民间借贷。今后，要进一步促进中小企业的发展，一项重要任务是建立起企业外部融资体制，即市场化的融资体制。[5]
在西方国家，比如在德国，以适当的和稳定的条件提供信贷是政府支持中小企业的一个重要内容，有很多金融机构如储蓄银行、合作银行和人民银行，是专为中小企业提供信贷而设立的，它们为中小企业提供的资金要比商业银行多。借鉴欧美国家的做法，结合我国实际，我们认为，要解决中小企业融资困难的问题，应做到：
第一，建立和健全中小企业融资的金融体系。包括：一是改革国有商业银行组织结构，成立面向中小企业的专业银行，对那些符合国家政策、产品有市场、技术先进、效益好、较具发展潜力的中小企业提供低息的中长期政策性贷款；二是大力鼓励和发展诸如民生银行此类的面向中外小企业的股份制银行。此类银行可不必经过抵押、担保手续，在资信审查合格后，可以在授信范围内直接发放信贷。由城市信用合作社改制成的城市商业银行，其服务对象也应当针对中小企业，提供金融服务。
第二，培育金融市场。建立发达的金融市场是解决中小企业融资问题的根本所在。一是建立可供中小企业利用的资本市场。可借鉴美国的做法，建立定位于为技术含量高、产品规模小且有市场潜力的高科技中小企业融资服务的资本市场，同时可积极利用香港创业板市场，引导中小企业到香港和海外上市融资。在这方面，福建省泉州市大力推进民营中小企业到海外融资，迄今已有8家企业在香港和海外上市，取得显著的效果。二是放宽企业在国内上市的所有制限制，开放二板市场，使中小企业能通过股市融资，以及逐步放开债券发行市场，增加中小企业债券发行规模。三是发展票据市场，推广银行商业承兑汇票，逐步扩大其使用范围。
第三，当务之急是建立和完善中小企业的信用担保体系。目前，我国中小企业信用担保体系尚不完善，可借鉴日本政府的做法，即设立“特别信用保证制度”，它由两部分构成，一是信用保证金，从政府每年的财政收入中，按一定比例提取中小企业发展基金作为信用保证金，存入银行，作为中小企业申请贷款的保证金，并委托服务中心管理运作；二是建立信用评价制度，作为银行发放贷款的主要依据。其做法是：运用计算机网络，建立信用和信息记录档案体系，将中小企业的经营业绩、发展趋势、履行合约、遵守诺言的各种原始信息记录在档，由有关部门设立系列信用评价标准条件，在此基础上，对中小企业开展信用度评价，并以评价结果作为信用担保和发放贷款的基本依据。近几年来，我国政府和社会各界高度重视诚信体系的建设，其中一项任务是构建诚信信息网络，前不久，北京首家信用征集机构——北京信用管理有限公司成立，它计划在两年内把北京30万家中小企业的信息收入信息库，以改变目前缺乏真实、准确信息等不完善状况。
第四，建立各类基金是中小企业融资的重要手段。当前应发展如下几类基金：一是中小企业贷款担保基金；二是风险投资基金；三是产业投资基金；四是中小企业互助基金。
五 健全中小企业社会化服务体系
社会化服务体系建设的滞后，严重制约了我国中小企业综合竞争力和整体素质的提高。中小企业的发展，不仅需要政府的法律保护以及财政、金融的诸多支持，同样也需要社会中介机构提供教育培训、管理咨询与诊断、市场营销、形象设计、技术开发、法律援助等方面的支持。中介机构的支持和政府政策支持是同等重要的，并且政府政策支持往往要借助中介机构而发挥作用。各种社会中介机构可以为中小企业提供的服务内容包括管理信息咨询、员工教育培训、经营指导与诊断、技术开发，以及信息网络建设；向中小企业提供市场动态和商情分析、行业监督法规、产品标准等市场信息，为中小企业参与市场竞争提供各种信息服务。今后，随着生产社会化程度的提高，某些管理职能会从企业中分离出去，衍化为新的社会中介机构，这是管理职能“社会化”的体现，为中小企业服务的社会中介机构在我国将拥有广阔的发展空间。[6]
此外，还要注重发展中小企业同业公会。同业公会作为自律组织，应当维护中小企业的合法权益，调解企业之间发生的某些纠纷，协调同行业中小企业的利益，教育中小企业的经营者遵守法律、诚信经营，遵守市场规则，等等。从目前的情况看，不少同业公会实际上附属于政府，甚至是政府相应机构的另一个名称，这类同业公会难以成为真正的自律组织。要进行改革，使同业公会真正成为中小企业自己的组织，成为政府与企业互动的中介，发挥其应有的功能。
六 以优惠政策鼓励中小企业的发展
值得肯定的是，近几年来，我国政府出台了不少优惠政策鼓励中小企业的发展，诸如《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》等法规的出台，尤其是《中小企业促进法》的颁布，从法律上保障中小企业的利益。这一系列优惠政策应包括：（1）开业优惠。在中小企业的开业登记方面，变事前监督为事后监督，减化手续，降低市场准入门槛。在这方面。发达国家对中小企业较为宽松，如在美国，开业最低的注册资金只需20美元，只凭身份证等个人证件就可以登记，3分钟就可办好登记手续，且可利用自己的住房作为经营地点。（2）资金援助。欧美一些国家对中小企业的开业和经营实行直接的资金援助和财政补贴。比如，德、法等国对失业人员开办经济实体直接给予资金补贴。在我国，近年来失业现象日趋严重，为了鼓励下岗或失业人员实现再就业，尤其是鼓励失业人员创办各种经济实体，不少地方政府纷纷出台各种优惠政策。比如，在北京对下岗人员办企业给予1万元的补贴。（3）税收优惠。税收优惠是国际社会支持中小企业发展的一项重要措施。在我国对某些类型的中小企业可实行税收优惠，如西部落后地区的中小企业、中小高新技术企业、下岗人员创办的企业以及从事技改、产品出口、新产品开发等重点项目的中小企业。当然，对此类中小企业实行税收优惠不能违背“国民待遇”原则。（4）咨询和培训的优惠。日本十分注重通过多种形式帮助中小企业进行员工培训，形成完善的培训服务机制。地方政府都有为中小企业培训员工的职业技术学校，努力提高中小企业员工的业务素质。此外，通产省还提供资金帮助中小企业通过建立内部网络以及利用因特网，构建广泛的信息发布和接受系统，将各国研究机构的研究成果、最新的技术和经营信息市场信息借助网络提供给中小企业，实现信息共享。这一点值得我们借鉴。（5）鼓励中小企业采用新技术、开发新产品、占领新市场，在资金方面支持中小企业对基础阶段和应用阶段的技术进行研究开发，提供中长期低息贷款以及在税收、财政、融资等方面支持中小企业从事技术开发。[7]
总之，中小企业是我国国民经济发展的主体力量，对推动我国经济发展起着不可替代的作用。在我国日趋融入经济全球化的今天。尤其是在加入WTO的大背景下，中小企业发展面临着更多的机遇，但竞争压力日益加大，我们应当在严格遵循国际经贸惯例的前提下，按照现代市场经济的基本法则，逐步建立和不断完善中小企业的政府支持体系，为我国中小企业发展提供一个有序的宽松的外部经济环境。