政府权力结构改革的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：权力论文,结构论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府权力结构是行政管理体制的重要组成部分，历来为社会各界所重视。作为今年新一轮行政体制改革亮点的“大部制”改革，针对的就是政府权力结构。改革开放三十年来，政府权力结构有了很大调整，但仍存在着同经济社会发展不相适应的地方，需要通过对以往改革的梳理和总结，进一步推动政府权力结构的创新。
一、政府权力结构及影响因素
政府权力结构主要是指一级政府内部的机构框架和权力配置，其横向结构涉及政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例，各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级，各层级的权力配置以及层级之间的关系。在市场经济条件下，资源配置主要由市场完成，政府的主要职能为经济调节和市场监管，因此，政府权力结构中突出经济宏观调控部门的地位，设置具体的市场监管部门尤为重要。
政府权力结构的设定受制于许多因素。第一个影响因素是政府职能。政府的机构设置和权力配置均与政府职能相关，政府职能的宽窄决定了政府机构规模的大小和职能部门的具体设置。如不同经济体制下政府经济职能内涵和外延的不同，直接影响到政府权力结构。第二个影响因素是社会结构。在一元社会，国家大多采用集权模式，以执行权为核心，决策权和监督权与执行权融为一体，分权不发达。在多元社会，决策需要兼顾多方利益，对民主决策、科学决策的要求很高，从而促进了决策权的独立和发展；同时，决策能否得到有效执行也涉及利益的实现，由此便需要完备的监督体系和完善监督权，这些都直接影响到政府的机构设置和权力分配。第三个影响因素是国家管理传统。管理模式和管理思维一旦形成，就会形成路径依赖，改革便要遇到各种阻力。所以，改革不仅需要制度层面的调整，更需要对行政文化的改造，而行政文化的改革更为艰难。第四个影响因素是理论研究。学术界对政府权力结构的认识直接影响到政府权力结构的设计。在现代社会，政府权力结构应当满足民主化、法治化、科学化和规范化的要求。
二、三十年来政府权力结构改革的回顾与总结
改革开放以来，中国历次行政改革都把政府权力结构的调整作为核心内容，回顾三十年来的行政体制改革的进程，可具体分为三个发展阶段：
第一阶段是1982年至1988年的精简型改革。改革开放之后，随着经济建设中心地位的确立，国务院恢复和新增了许多工作部门，到1981年，国务院设部委52个，直属机构43个，办公机构5个，共100个工作部门，达到新中国成立以来的最高峰。为改变部门林立、机构重叠的状况，国家开始了改革开放之后的第一次机构改革。1982年3月8日，五届全国人大第22次会议通过了关于国务院机构改革的决议，将国务院部委减为43个，直属机构减为15个，办事机构减为3个，共设置61个工作部门，其中调整最大的是经济管理部门。从1983年开始增设审计署、国家安全部等，到1985年，国务院的工作部门达67个。按照国务院的部署，地方各级政府也做了相应改革。这一阶段政府权力结构调整主要解决政府机构规模过大、职能交叉等问题。由于当时国家的经济体制还未发生根本变革，政府的权力结构仍具有浓厚的计划经济色彩，工业专业经济部门数量庞大。
第二阶段是1988年到2007年的经济调试型改革。这期间经历了1988年、1993年、1998年和2003年四次大的机构改革，使其基本上适应了由计划经济向市场经济转型的需要。1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，改革的目标是大力推进政府职能的转变，要求政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的主要内容是合理配置职能，科学划分职责，调整机构设置，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门，改革后的国务院工作部门调整为66个。此次改革由于后来复杂的政治、经济原因，在地方未能推行下去，而且反弹很大。到1992年，国务院工作部门迅速增加为86个。1993年机构改革的目标是建立与市场经济发展相适应的行政管理体制。改革的指导思想是适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、高效的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能。1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构18个，共59个。但专业经济管理部门仍然过多，直接干预经济运行的状况没有得到根本改变。1998年的机构改革以继续深化社会主义市场经济体制为目标。1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，撤销了国务院十个工业专业经济部门，在客观上打破了计划经济体制框架下以计划委员会为主导的部际关系结构，开始形成“以宏观调控部门为主导的部际关系格局”。改革后，国务院的组成部门由原有的41个减少到29个，包括国家政务部门12个，宏观调控部门4个，专业经济管理部门8个和教育科技文化、社会保障和资源管理部门5个，国务院工作部门52个。2003年的机构改革仍以继续推动市场经济的转型为目标。2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的主要内容是完善经济宏观调控体系，将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会，成立国资委、银监会等机构，加大了对国有资产和市场的监管力度。国务院的组成部门从29个调整到28个，工作部门共有51个。
第三阶段即2008年启动的新一轮机构改革，现仍处在进行之中，并将延续若干年。第三阶段改革是科学取向的改革，突出的亮点是强调行政体制改革的整体性和大部制改革。同以往的改革相比，新一轮改革跳出了经济调试的模式，转而重视政府权力结构自身的合理性，不仅规划了改革的总体目标，还提出了大部制改革的方向，并致力于建立决策权、执行权与监督权的制约和协调机制，强调改革的阶段性与总体目标的匹配。
总结以往三十年政府权力结构的改革，突出的成绩是顺应了经济转型的需要，推行政企分开、政资分开和政社分开，裁减了专业经济部门，加强了宏观调控部门，并开始重视管理规律的内在要求，但政府权力结构存在的问题仍较严重，突出表现是管理分散和权力集中并存。一方面是管理分散，行政机构设置过细，职能交叉、权责不清，缺乏资源整合，内耗过多，造成了国家经济社会战略管理的困难，宏观调控的效果滞后与失灵，行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。管理分散还导致了管理层次的增加，也造成了地方的机构林立和管理成本的昂贵。另一方面是政府部门的权力过于集中。在很多政府部门，集决策、执行和监督于一体，仍然拥有过多的资源配置权力，由此造成部门主导的公共政策、部门利益凌驾于公共利益之上，进而导致公共政策的变形，甚至导致权力部门化、部门利益化、利益集团化。权力集中还表现在执行色彩浓厚，执行权突出，决策权与监督权不发达，执行链条较长。此外，政府权力结构的规范化程度也不高，权力运行主要是依靠政策和习惯来维系，法律条文规定很少。确定行政机关职能和权力分工的“三定方案”既不是法律、也不是行政法规，因此，政府的权力结构在一定程度上取决于部门领导的个人风格，因为各个部门、各个层级的权力边界并非十分清晰，其中有着许多自由裁量的空间。
造成上述问题有时代的局限，也有改革自身的不足。每个阶段的改革都有自身的时代背景，任何改革都难以超越所处的社会环境，在社会转型尚未到位的情况下，政府权力结构改革不到位也在情理之中。从改革自身的角度看，一是改革的视角单一。三十年来的改革主要侧重于对市场经济的回应，如强调政企分开、政资分开和政社分开，加强经济宏观调控部门，减少经济专业管理部门。但政府管理是一个系统工程，除了经济纬度外，还应考虑到社会纬度、管理规律的要求等。二是改革的方式主要采用行政手段推行，信息不公开，论证不充分，直接影响了政府权力结构的合理设定。当然，理论研究和传统文化等也对政府权力结构的改革产生了一定的影响。
三、政府权力结构的创新与完善
目前，中国已进入改革开放的攻坚阶段，客观上要求政府权力结构作出更多的回应，进一步厘清其与市场和社会的关系，推动经济和社会的转型，并确保政府为其提供高效的管理与服务。从提高政府决策的科学性和执行力的角度看，现实状况需要政府权力结构进一步改革。现代政府决策面对的是一个复杂的系统，需要掌握各方面的信息和科学的论证，政府对决策的执行力依赖于执行部门的精干、专业，也依赖于监督机制的完善，因此，政府的机构设置和权力配置必须满足这些要求。另外，从提高政府的管理效率、提升政府的竞争力看，也需要政府权力结构的创新与完善。
政府权力结构的改革创新，应当学习西方国家的成功经验。例如，西方国家普遍采用大部制，即把业务性质相近、职能类似的部门整合在一起，组建大部，侧重于宏观管理。中央政府的部门原则上控制在二十个以内，由总统或总理直接管理。再如，西方国家实行决策、执行与监督的适度分离。在英国，政府内阁部门主要负责研究和制定政策规划，大臣及助手们不负责管理和执行事务，政策执行和提供服务由专门的执行机构负责，决策部门与执行机构之间建立合同关系，并通过绩效考核保证政策的执行。
当然，政府权力结构的创新与完善必须立足于本国国情。中国是一个单一制国家，地方分权程度不高，中央政府承担着繁重的行政决策和监督任务，而决策的执行则分别由中央、地方、社会等多方主体承担。这都影响到政府权力结构的设置。另外，中国的市场经济体系建设仍在推进的过程中，市场不成熟、社会自治不发达，尤其是地方政府肩负着培育市场、管理国有资产、促进社会发展等职能，这与成熟的市场经济国家不能比拟，这也决定了中国的政府权力结构的历史特殊性。另外，从传统治理模式看，伦理文化造成了中国比较擅长于纵向的控制而不是横向的制衡，因此，在学习和借鉴西方经验时一定要慎重，首先要考虑条件是否成熟，以防生搬硬套而无法有效运行。
政府权力结构的改革方向在中共十七大报告中已经明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”在新一轮的机构改革中，确实也迈出了大部制改革的步伐，组建了人力资源和社会保障部等大部门，但如何推进改革仍需要进一步研究探讨。笔者认为，政府权力结构的创新完善应着眼于以下四个方面：
第一，强化综合管理。大部制改革的最终目的是要实现综合管理。现代社会政府职能的宽泛、市场经济上下游产业的关联，社会的多元化及信息技术的发达都决定了政府管理的事务日趋复杂，传统的分散式管理难以为继，综合管理或系统管理变得十分必要。大部制改革是实现综合管理的一种有效手段，但需要注意的是，大部制只是在外形上的综合，要真正实现综合管理还需要对大部所辖事务进行合理组合，而不是将过去分散的机构简单合并，否则将无法真正发挥大部制的功效。强化综合管理，还意味着管理层次的压缩，而管理幅度收缩，自然会导致管理层级的减少。
第二，建立权力的制约和协调机制。一是要变传统的以执行为主的结构模式为以决策为核心的结构模式，中央要以大部门为基础，形成若干决策中心，按照决策民主、科学和规范的要求，设置决策系统。二是要实行执行与决策的相对分离，确保决策者的地位中立、超然，也要保证执行的专业和快捷。一般来说，要求决策者有更高的判断力、决断力和责任感，要有综合思维和宏观视野。执行人员则要有更高的素质和专业水平。三是要加强对决策和执行的监督，通过绩效评估或其他有效方式，跟踪决策和执行过程，以确保决策的科学和决策的有效落实。四是要建立权力之间的协调机制，通过互通信息，及时反馈问题，解决权力运行中的各种困难。
第三，鼓励地方政府在权力结构方面的改革创新。由于各级政府的职能不同，各地的经济和社会发展不平衡，地方政府的权力结构必须根据实际需要设定。实际上，中国的大部制是从地方探索开始的，深圳、上海浦东等地是最早的试点地，由于地方改革成本低、风险小，便于创新，因此，应当通过立法或相关政策，在给定的范围内鼓励地方探索改革。
第四，将政府权力结构的改革纳入法治轨道。合理的政府权力结构最终要有相应的法律制度支撑。对政府权力结构立法的过程也是公开讨论、全面论证的过程，通过立法设定政府权力结构可以保证其相对的理性。另外，与政府权力机构相关的法律或法规一旦制定出来，就有相对的稳定性，从而避免政府权力结构的人为动荡。
毋庸置疑，政府权力结构的改革是一项艰难而复杂的工程，三十年的变迁有成功的经验，也有失败的教训。时代变革仍然呼唤着政府权力结构的创新，改革仍需坚定不移地往前推进。只有在理论和实践中不断探索，才能把政府权力结构打造得更加完善合理。