关于农业税由生产环节征收改为在收购环节征收的论证报告，本文主要内容关键词为：环节论文,农业税论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业税作为一个古老的税种，是我国各项税种中历史最为悠久的。在工商业发展缓慢的封建社会，农业税一直是我国的主体税种。新中国成立后，农业税在为社会主义革命和建设掌握粮食、积累资金方面作出了重要贡献；在我国农村经济发展过程中，农业税作为重要经济杠杆，始终为调节不同经济成份，不同地区和不同农作物生产之间的收入差距起着重要作用。但是，我们也应该看到，我国现行的农业税收制度颁布较早，脱胎于1958年的《中华人民共和国农业税条例》。四十多年来，无论是自然的、经济的和社会的宏观条件都已发生了重大变化，然而农业税的税目税率，计税依据、征税对象、征管环节等都没有进行相应的调整，难以适应已变化的新情况，不能有效发挥税收杠杆对农村经济的调节作用，因此，农税改革势在必行。目前，有关我国农业税制改革的思路很多，这些思路都有各自的优越性，但也存在各自的局限性。鉴于我国逐步由计划经济向社会主义市场经济过渡这一客观事实，我们认为，农业税（包括农业特产税）的征收环节必须作出相应改革，即由生产环节征收改为在收购环节征收比较合适。
一、改革的必要性
农业税，农业特产税在生产环节征收，无论是在税收理论上还是在农税征管实践中，都存在着许多难以解决的矛盾和问题。
1、从税收理论上讲，农业税的归属不清，无法与现行税收制度接轨。税收最基本的分类方法是按征税对象的性质划分，这种分类方法将税收分为流转税、所得税、资源税、财产税和行为税五种，而农业税不属上述五类的任何一类。有的学者将农业税归属于收益税（所得税）的范畴，若认真研究一下农业税的课税对象，就会发现这种提法也很勉强。收益税是直接依据纳税人的收益额课征的，其征税对象是纳税人的净收入即应税所得额。农业税从表面上看也是对从事农业生产所得的收益征税，但在计算应税所得额时，未扣除为生产农产品所消耗的各项成本费用，所以它不是净收益，不属于收益税（所得税）的范畴。农业税也不仅仅是对农民出售的部分农副产品征税，也不属于流转税的范畴。农业特产税要求在生产和收购环节同时征税，其征税对象既包括生产收益，又包括销售额，带有流转税的性质，较之农业税前进了一大步，但其在生产环节征收的那一部分税收仍然和农业税一样存在归属不清的问题，在税收理论上缺乏应有的依据。
2、在生产环节征收，计税产量与实际产量脱节计税依据不足。在生产环节征收，农业税是以耕地面积和粮食常年产量作为计税依据的。农业税所指的常年产量，是根据土的自然条件和当地一般经营情况评定的在正常年景下应当收获的农作物产量。有关文件对常年产量这一计算依据作出了进一步解释；种植粮食作物的收入，按照粮食作物的常年产量计算；种植其他农业作物的收入，参照同等土地种植粮食作物的常年产量计算。从概念上看，这一计税依据就存在着严重缺陷。首先是“土地的自然条件”、“一般经营情况”、“正常年景”这三个评定常年产量的基本标准，本身就是一个模糊概念，缺乏科学的量的界定，以致评定出来的常年产量“水份”太大，与实际产量严重脱节，失去了计税依据的意义；其次是“粮食作物”这一概念标的不清，粮食作物包括水稻、小麦、玉米、薯类、杂粮等作物，每一种作物都有优有劣，销售价格有高有低，且在不同时间不同地点也存在一定差别，难以准确评定其常年产量，其他农业作物常年产量的评定困难更大。
3、在生产环节征收，农业税的名义税率与实际税率差距过大，不利于调节收入和公平税负。1958年，中央确定全国农业税的平均税率为15.5%，具体到襄樊市为16%。由于农业税执行的是稳定负担政策，多年来农业税的计税产量稳定不变。随着粮食单位面积产量的提高，实征农业税额与粮食的计税产量（常年产量）和实际产量（不含经济作物的折合产量）之比所得出的名义负担率和实际负担率相差很大。以襄樊市为例，该市1951年农业税的实际负担率和名义负担率分别是17.17%和19.57%，相差不远，农业税负比较合理，既能稳定农民负担，又能确保国家集中必要财力调节农业收入。随着农业生产条件的逐步改善，粮食作物产量的大幅度提高，农业税长期稳定政策的结果，必然是其实际税率和名义税率越拉越大。到1993年，襄樊市农业税的实际税率和名义税率分别是13.4%和6.03%，二者相差7个百分点。如果把经济作物的折合产量包含在内，农业税的实际负担率将会更低。这一方面说明，现行农业税负担率不能真实而准确地反映农民在不同年份负担水平的变化，使农业税率不能随着农业生产的变化而作出相应调整，长期积累的结果，必然产生税负畸轻畸重的现象，使税收的公平原则成为一句空话。另一方面，由于农业税的实际税率随着农业生产的发展呈下降趋势，反映了国家农业税征收额与农业生产总量相比在相对减少。由于集中的财力越来越少，满足不了农业生产的发展需要，无法正常发挥其对农业生产的调节作用。如襄樊市襄阳县是一个产粮大县，农业税（包括特产税）收入占全县整个财政收入的40%。从1978年到1993年粮食产量翻了一番，但其财政收入却一直徘徊在5000万元左右，成为真实意义上的产粮大县，财政穷县。其中一个重要原因就是农业税长期稳定在一定水平上，不能随着农业生产的发展逐步增长，调控功能减退，在很大程度上制约了粮食生产的发展后劲和财政收入的持续增长。
4、在生产环节征收农业税，税源过于分散，加大了征收成本。税收的一个重要原则就是效率原则，而农业税，特产税由于税源过于分散，涉及千家万户，在生产环节征收，需要逐项测算分配任务，逐户征收结算，待年终减免款下达后又要逐户测算减免数额手续十分繁琐，工作量大，征管效率十分低下。在山区，为了几角几块钱的税款，农税干部需要翻山越岭跑几十上百公里路才能达到目的地，遇到软拖硬抗的“钉子户”或无钱纳税的特困户，连跑十几趟甚至一无所获。目前基层财政部门的征收人员较之以前大量增加，襄樊市人员最多的财政所已突破四十人，最少的也有8-10人，然而各地仍不停地反映农税征管人员太少，在征收旺季需要从乡镇直属部门抽调人员协助征收，大有全党、全民动员征收农业税的趋势，使征收成本大大提高。
5、现行农业税制缺乏刚性，征管手段不强。任何税收都具有强制性、无偿性、固定性三个基本特征，其中强制性首当其冲。凡符合税法规定的应纳税单位和个人，都必须无条件纳税，无故不纳、少纳、欠税、偷税、抗税都是违法行为，国家要按照税法给予一定的处罚。然而相对于其他各税来讲，农业税在这一点上要弱得多。1958年的农业税条例，是在当时高度集中的具有组织性的人民公社体制、高度集中的计划经济体制以及统收统支的“大锅饭”财政体制下制定的，强调政治是处理一切事情的最高准则，对农业税的征收管理没有作出必要的规定。农业税的征管工作，主要靠政治动员就能完成任务。但是作为税收制度，没有完善的法制来规范征纳秩序，显然是不够的。特别是改革开放以来，发展社会主义市场经济，农业税收直接涉及到广大农民的切身利益和基层政权的巩固。单靠政治动员和行政命令必然引起纳税人的不满，而农业税制本身又缺乏征收管理的具体操作手段形成“空档”，在征管工作中难免就会出现无法可依，执法不严的现象。如农业税无收有税、无地纳税的问题就比较突出。农业税收制度规定，农业税实行“先征后减”的政策，年终一次下达减免款，这对于部分受灾农户，贫困户以及耕地被大量占用的农户是非常不公平的。因为他们本身吃饭问题都无法解决，交税更成问题，对他们征税无异于竭泽而渔。有的地方为了个别贫困户的纳税问题绞尽脑汁，用尽一切办法，结果也是收效甚微。以致在个别地方出现了用上年减免款代垫税款的现象，这样一年一年循环不去，必然会产生截留，挪用减免款等违反财经纪律现象。在部分耕地严重减少地区，农民无地可种仍需缴纳农业税，而多年得不到减免，严重激化了征纳矛盾。如襄樊市郊区自1987年至1993年，耕地减少1.7亩，占该区全部耕地面积的15%，其中有7个村17个村民小组成为无地村组，农业税亩平负担最高的乡镇达86.17元。部分无地村组的农业税任务无法分配。只好由占用耕地的单位如宾馆、建筑队、工厂等代缴，然而长此以往，企业也无法负担。
6、在生产环节征收农业税，避免不了税费混收，加重了农民负担。在农村，由于各种摊派都是各级地方政府组织制定的，摊派对象是每一个农户。农业税的纳税人也是每一个农户，并且农业税的征收也需要地方党政部门的大力支持。于是很多的地方为了方便征收，干脆把农业税和各种摊派捆在一起，以减轻工作量，致使一些不合理负担趁虚而入，加重了农民负担，加深了农民对农业税收的怨恨情绪。同时各项不合理摊派还极大地影响了农村基层干部的形象，败坏了党风和农村社会风气，带来了一系列社会问题。
鉴于上述存在的种种弊端，农业税在生产环节征收已经不适应变化了的形势需要，非常有必要在其征管环节上作出相应改变，以提高征管效率，确保税款入库。
二、改革的可能性
根据我国目前农村的经济形势和税制改革现状，农业税，农业特产税由生产环节征收改为在收购环节征收的时机已经成熟，只要有决心，完全有可能把这一改革完成好。
1、农业税由实物税改为货币税，为其在收购环节征收奠定了基础。农业税俗称“公粮”，1985年以前，农业税一直采取以征收粮食为主的实物税形式，为国家掌握粮食、棉花等主要农产品、支援社会主义革命和建设，起到了重要作用。1985年以后，根据我国农业生产发展的客观实际和农村产业结构的不断调整，国家将农业税由过去的以征收实物为主改为征收代金，这是我国农业税收改革的一个重要步骤，但改革仍不很彻底。由于征收代金后，实物税实际上已不存在，国家通过农业税掌握粮食的手段也随之丧失，若仍然以粮食为主体征收农业税，不仅计税方式显得落后，冗繁，而且不利于宣传和征收，若改在收购环节征收，类似问题就会迎刃而解。
2、社会主义市场经济体制的确立，为农业税在收购环节征收提供了可能。社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义宏观调控下对资源配置起基础性的作用，使经济活动遵循坐标规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去。适应社会主义市场经济的需要，目前绝大部分农副产品价格逐步放开，由市场调节，同时，国家通过对产品多次提价，使农产品价格越来越接近其价值。随着生产的发展，农副产品的商品率也大大提高。市场经济是以商品化和社会化为前提的，品种齐全的农副产品进入流通领域，增强了商品交换的深度和广度，为消除地区差异，形成全国统一市场提供了前提，也为农业税在收购环节征收提供了可能。我们可以设想：把农业税制改革作为上层建筑改革和调整的一个重要方面，在社会主义市场经济的实践中不断加以探索和检验。
3、分税制的推行，税务机构的充实和完善为在收购环节征收农业税提供了前提条件。随着分税制改革的全面推行，税务机构分为中央和地方两套机构。农业税收作为地方财政收入的一项重要来源，是地方财税部门的一项重要征管任务。在收购环节征收农业税，虽然比在生产环节征收工作量大大减轻，但由于征管环节的改变。还会遇到许多新的问题，如粮贸、农贸、集贸市场需要建设网点；代征代扣部门需要加强规范管理等，矛盾仍然很多。地方税务机构的建立，税收征管力量的加强，为解决这些难题提供了坚强的后盾。加之原来税务部门在农林牧水产品税征管实践中摸索出的一整套行之有效的办法，完全可以保证这一改革的顺利实施。
4、农业税改在收购环节征收是广大农民和农税征管人员的一致要求。在生产环节征收农业税，容易造成税费混收，加重农民负担，因此农民有意见；对征收人员来讲，在生产环节征收，面对千家万户，且手续复杂，征收数额小，工作量大，劳而无功。因而在收购环节征收既符合农民利益，又是广大农税干部的共同心愿。
5、在收购环节征收，世界上许多市场经济发达国家有成功先例。纵观世界各国税制，很少有单一的以农业收入为课税对象的税种，从农业上取得的收入大多也是以所得税的形式征收的。也有以产品销售税形式征收的。在我国目前农村会计核算体系尚不健全、会计人员素质普遍偏低，市场经济体制刚刚起步的情况下，以所得税的形式征收农业税是不可能，但若采取后一种形式，即农产品销售税是符合我国的基本国情的。在征收农产品销售税方面，许多市场经济发达国家都不乏成功先例。如美国，没有单独的农业税，但包含农业收入的税收有三种，即销售税、个人所得税扣公司所得税，其中销售税就是对产品（包括农产品）由州或地方政府征收的。又如澳大利亚，涉及到农产品的税种也有销售税和个人所得税两种。其中销售税是由联邦征收的税，在应税货品或商品（包括农副产品）于最后批发交易时征收，税率为10-30%不等。
三、改革方案设计
农业税制改革涉及到亿万农民的切身利益，必须采取既积极又慎重的态度。我们认为，现行农业税制改革必须体现以下四项原则(1)要与社会主义市场经济的发展相适应；(2)要充分显示出农业税的经济杠杆作用；(3)要考虑国家的需要和农民负担的可能；(4)征收办法要简便易行。
根据上述指导思想：农业税由生产环节征收改在收购环节征收，其改革方案可以作如下设计：
1、税种税目设计。将现有农业税，农业特产税合二为一，统一征收农业税。农业产品税的税目由国家统一按照粮食作物（包括水稻、小麦、玉米、豆类、薯类、杂粮等），经济作物（包括棉花、油料、麻类、烟叶及其他林特产品）、养殖业（包括家禽、家畜、淡水养殖等）三个大类划分，具体征税品种由省级政府根据本地实际情况自行确定。
2、征税对象和纳税环节设计。农业产品税的纳税对象为一切农副产品的销售收入，利用农副产品进行初级加工或简单加工实现转化增值的也视同销售，农民自食自用的部分农副产品不属于征收对象，免征农业产品税。农业产品税在销售环节征收，一切销售农副产品的单位和个人都是农业税的纳税人。农业产品税实行随售随征，多售多征，少售少征，不售不征，取消原有农业税事后减免。
3、税负税率设计。改革后农民的税负总水平应与现有的农业税、农业特产税的税负合计相接近、既不能突破，也不能过低。在农业产品税的税率设计上，必须考虑三个因素：(1)不同农产品的成本利润率水平；(2)不同农产品的收购总额及其占整个农副产品收购总额的比重；(3)该项农副产品所应承担的税负水平。以襄樊市为例，该市1993年农业总产值为41亿元，按30%扣除农民自食自用部分，商品产值为12.3亿元。襄樊市1993年农业税完成7912万元，特产税930万元，二者合计8841万元，实际平均税率为8%。为了保护农民的种粮积极性，促进粮食生产稳步发展，同时考虑到不同农业作物的比较利益和上述税率设计的三个因素，我们可以按照粮食作物、经济作物、养殖业三大税目，将其税率分别规定为5%、10%、15%三个档次。同时对需要限制发展的某些农产品如烟叶等，可以适当规定较高的税率。
4、应纳税额设计。改革后，农业税的纳税额应根据单项农副产品的实际销售额与该项农副产品的适用税率来确定。其计算公式如下。
某农副产品应纳农业税额＝该项农副产品实际销售额×适用税率
某农副产品实际销售额＝该项农副产品实际销售数量×实际收购价格
以茶叶为例，某农民出售茶叶10公斤，收购单价50元1公斤，茶叶属经济作物类，适用税率为10%，则该农民应纳农业产品税＝10×50×10%＝50元
5、纳税时间与违章处理设计。由于农业产品税是对农副产品的销售所得的收入征税，纳税时间应该定为发生纳税义务即出售（收购）农副产品的当天，鉴于农业产品税是国家税收的一个组成部分，其违章处理仍应参照《中华人民共和国税收征收管理法》执行。
6、征管方式设计。农业产品税改在收购环节征收，其现行征管方式也应作出相应的改变，即由原来的以生产环节征收为主改为在收购环节征管。具体征管方式应包括以下几个方面：
(1)直接征收。在农贸市场、粮贸市场、集贸市场增设征收网点，直接对销售农副产品的单位和个人分类计价征收农业产品税。对自行利用农副产品进行加工转化的单位和个人建立纳税申报制度，根据加工情况限期缴纳。
(2)委托代征。对粮食、供销、外贸、土产、林业等相对固定的农副产品收购单位，实行委托代征或驻点征收。
(3)道路稽查。凡无当地征收部门出具的外销外运证明单，一律视为漏税，必须依率补征。
7、改革的几项配套措施：
(1)继续增加对农业的投入，稳定粮食生产，确保农业税改征货币后粮食产量稳步增长。
(2)国家要继续保留一定的粮食收购任务，由粮食部门集中足够的储备粮，以备饥荒。并且通过国家宏观调控，防止收购粮食的单位和个人囤积居奇，哄抬粮价。
(3)在流通领域充实农税征管力量，加强源泉控管，严防跑冒滴漏。
(4)建立必要的法律法规确保代征代扣单位依法履行职责。
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