政府角色定位与政府收入筹划的理论界定，本文主要内容关键词为：政府论文,收入论文,理论论文,角色定位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府角色定位与人们的研究偏好和理论视野休戚相关，政治学家往往把政府描述成一个追求权力最大化的国家机器，经济学家喜欢将政府看作追求自身利益最大化的市场主体，而社会学者则愿意把政府当成追求社会福利最大化的社会组织。然而，现实世界中政府无论何时何地、何种政治经济社会活动或者政治经济社会现象，总是表现出多样化的绚丽色彩。所以，现实中的政府绝对不仅仅是一个“经济人”，还是一个“政治人”，一个“道德人”。首先，政治国家具有权力驱动机制，没有对权力的追求，也就没有政治国家。在政治国家条件下，追求政治权力的最大化是维护国家利益和永葆国家长治久安的恒久动力。政治国家大大深化了人们的权威意识，因此也促进了政治文明的发展。从这一点来说，政府作为政治国家的参与者，做一个“政治人”是不容置疑的。其次，市场经济具有利益驱动机制，没有对利益的追求，也就没有市场经济。在市场经济条件下，追求物质利益的满足是积累财富、改善人类生存和发展境况的恒久动力。每个参与市场活动的主体都具有自己的独立发展目标，现行体制不仅允许而且实际鼓励市场活动的参与者追求利益的最大化。市场经济大大深化了人们的功利意识，因此也促进了物质文明的发展。从这一点来说，政府作为市场经济的参与者，做一个“经济人”是无可非议的。再次，公民社会具有道德驱动机制，没有对道德的追求，也就没有公民社会。在公民社会条件下，追求社会福利最大化是维护公民利益和追求社会福利函数最大化的发动机。公民社会大大深化了人们的道德观念，因此也促进了精神文明的发展。从这一点来说，政府作为公民社会的参与者，做一个“道德人”是天经地义的。
上述关于政府角色定位的理论基石就是政府理性人假设，该假设认为：政府它总是根据自己所处的环境判断自身利益，并努力采取各种手段，积极从事各种政治、经济和社会活动，以实现目标价值的最大化。政治人理性是从人类行为的各种动机中抽象出来的使权力最大化的动机。“政府政治人理性”行为是一种政治行为，它以“利国心”作为政府行为的根本内在动机，政府在政治活动中弘扬国家利益至高无上的旗帜，总是以利国为动机，力图以最小的政治代价去追逐和获得足够的政治收益。经济人理性是从人类行为的各种动机中抽象出来使财富最大化的动机。“政府经济人理性”行为是一种市场行为，它以“利己心”作为政府行为的根本内在动机，政府在经济活动中不会感情用事，而是精于判断和计算，总是以利己为动机，力图以最小的经济代价去追逐和获得自身的最大利益。政府消费总是以自身的满足最大化为目标，政府生产总是以利润最大化为目标，政府资产总是以自身报酬最大化为目标。道德人理性是从人类行为的各种动机中抽象出来使社会福利最大化的动机。“政府道德人理性”行为是一种道德行为，它以“利他心”作为政府行为的根本内在动机。政府道德人其实是在政府经济人与政府政治人实现的基础上的一种选择。政府在社会活动中坚持公民利益至高无上的准则，总是以利他(民)为动机，企图获得足够的道德收益。总之，理性人假设理论使得政府是一个集国家机器、市场主体和社会组织三位一体的权威性组织，政府的理想角色就是政治人、经济人和道德人的交集。政治人、经济人和道德人的角色定位并不是说政府是三个不同的“人”，而是统一行为主体的三个人性侧面，他们相辅相成，共同处于一个行为主体--政府之中。政府的政治人、经济人和道德人客观上是同一行为主体的人格描述，三者不能被割裂为不同场合的三个人。在现实世界中，任何一国的政府都是这三种角色的统一体，只不过是每个国家的政府所表现的程度不同，在同一国家的不同时期也会出现不同的差异和变化。我们决不能把政府假想成为某一场合的政治人，而又假想成另一场合的经济人或道德人；也决不能把政府看做是政治市场上的舞权者，市场上讨价还价的购买者，道德市场上纯粹意义的完全利他的无私者。政府角色只有一个面孔的时代已经不复存在，现代社会中不同层面、不同性质的问题需要政府扮演相应的角色，各种角色相互渗透、相互交叉、相互作用，共同组合成一个多脸谱的复合型的政府角色体系，这才是政府角色的“庐山真面目”。政府在政治市场、经济市场和道德市场中的活动及其相应的决策过程是不同的：在政治市场上，政府受利国之心支配追求国家利益最大化，在经济市场上，政府受利己之心支配追求自身利益最大化，在道德市场上，政府受利他(民)之心支配追求社会(公民)利益最大化。
从逻辑结构上讲，概念是建构理论的基本单位，尤其是核心概念在研究范围内是代表各类现象的抽象元素，在整个理论体系中起着重要的铺垫作用，是研究对象的“灵魂”。任何一种科学理论的首要任务是明确其核心概念，否则整个研究工作就缺乏应有的逻辑起点，并随之成为无源之水、无本之木；同时，作为一种理论学说如果缺乏明确的主线加以贯通，那么其各个部分之间就失去了应有的联系，因而难以成为一个能够“自圆其说”的有机体系，这样的理论如果不是一盘大杂烩，那么充其量也只是零散的、片段的。毋庸置言，在明确核心概念和基本线索之前，要具体地构架政府收入筹划理论体系是非科学的，也是不可能的。政府收入筹划的核心概念是整个政府收入筹划理论展开推演的起点，如果它模糊不清，由此而形成的理论体系很难有逻辑性和缜密性可言。因此，确定政府收入筹划研究的核心概念是构架政府收入筹划理论体系的首要任务。
确定政府收入筹划研究的核心概念并不难，因为这也就是政府收入筹划本身，问题是什么是政府收入筹划?怎样才能给政府收入筹划下一个比较理想的定义，这才是一个大难题。从现有的国内外文献看，从纳税人的角度对于“纳税筹划”或“税收筹划”的定义真可谓是汗牛充栋，而站在政府或征税人的角度给“征税筹划”下定义的文献实在是凤毛麟角。迄今为止，国内关于征税筹划通用的定义是2002年由贺志东提出的，他认为“征税筹划是指国家充分发挥税收的财政收入职能和经济调控职能，通过不断地完善税法和加强税收征收管理，对偷税筹划进行查处，对避税筹划进行制约，对节税筹划进行合理引导的活动。由于偷税筹划属非法手段，而避税筹划虽不违法但与税收立法精神相悖，故征税筹划主要是指反偷税筹划和反避税筹划。”而国内第一个提出政府收入筹划的学者是中央财经大学的王国华教授，他在承担的北京市2004年重点社科规划课题—《北京市政府收入筹划》中给出的定义是：“所谓政府收入筹划就是在维护纳税人合法权益的基础上，为确保政府履行其职能的需要，通过对未来影响政府收入的有关事项所作预测的基础上进行的政府收入规划。”此后，周俊琪等人提出了地方政府税收筹划的概念，即：“地方政府税收筹划是指地方政府为实现其促进地方社会、经济发展的政策目标，依据现行税法及其分税制体制对经济活动及地方税收收入的相应影响，利用其所有的经济资源配置权，策划和引导地方经济活动，以实现本地区上缴中央政府的税收最小化、纳税人税负与地方政府公共产品数量的最优组合。”上述三个概念均是目前国内与政府收入筹划有关的得到肯定的概念。其中两个概念完全站在征税人的立场上，把与纳税筹划相对立的事交给“征税筹划”下定义，而且其定义的对象仅仅是政府的税收收入，完全不考虑政府的其他收入，所以还不能作为本文所研究对象“政府收入筹划”的参照物。而王国华教授定义中的“政府收入”则是与本文所定义的内容是一致的，而且王教授把“政府收入筹划”定义为政府履行其职能而“通过对未来影响政府收入的有关事项所作预测的基础上进行的政府收入规划”的观点是非常正确的，因为该定义抓住了“政府收入筹划”的本质属性，基本上揭示出了“政府收入筹划”核心概念的内涵和外延。笔者在借鉴该定义的基础上，从政府作为政治人、经济人和道德人三位一体的角色履行其职责义务实施公共治理的层面出发，重新将政府收入筹划的核心概念定义为：
政府收入筹划是政府及利益相关者按照政府能力与政府角色相匹配的理财原则，运用科学的理论方法和技术手段，对一定时期内现实或潜在的财源价值进行估算、预测和规划，以谋求政府收入形式最佳、规模最适、结构最优、效率最高和风险最小的一种公共治理工具。
上述定义基本是一个完整的政府收入筹划基本含义(具体可参照图1-2示，以加深理解)。如果将这个定义进行逻辑解构，不难发现，该定义可以被解构成非常普通的六句话，即，“坚守一个原则、依托两个支撑、实施三个步骤、依靠四个主体、实现五个目标、形成一个工具。”这六句话包含了这一核心概念的六个方面的含义。现将其含义分述如下：
图1 政府收入筹划的核心概念图解
1.坚守一个原则。一个合理建构的政府体制，就是政府角色与政府能力匹配良好的体制。政府收入筹划实际上是在解决政府能力的问题，根据政府能力与政府角色之间一定要对等和匹配的总体要求，政府收入筹划必须坚守保障政府能力与政府角色相匹配的理财原则。这个理财原则规定了政府财政能力的有效边界，同时也是政府收入筹划必须遵循的理财准则。如果政府收入筹划所选择的政府收入正好能够保障政府履行其所有角色职责，这样的政府收入筹划便可以称它是一个成功的筹划；反之，如果政府收入筹划所选择的政府收入仅能满足政府履行其某些角色职责，甚至根本不能履行其任何角色职责，这样的政府收入筹划只能称它是一个失败的筹划；如果政府收入筹划所选择的政府收入不仅能够保障其履行其所有角色职责，而且在保障其履行其所有角色职责之后还有一定的剩余财力，这样的政府收入筹划无疑会有一个放大政府的角色职责，同样是一个不成功和不可取的筹划。因为政府理财既是个经济问题，也是一个政治问题。雄厚的财政实力不仅是建立和谐社会的重要物质基础和财力保证，也是一个国家兴旺发达和保持社会和谐的重要标志。只有坚守政府能力与政府角色相匹配的理财原则，才能确保政府收入筹划的顺利进行。
2.依托两个支撑。所谓两个支撑是指政府收入筹划要以科学的理论方法和现代化的技术手段为支撑。其中前者是理论支撑；后者是技术支撑。所谓理论支撑就是政府收入筹划要以正确的理论做指导。理财之道既需理论上的创新，又要顺应潮流与时俱进，超越传统的理财思维，构造时代需要的科学理财观。尤其应借鉴当代政府理论、公共管理学、政府会计核算和国民经济核算原理、管理运筹学原理和博弈论等多学科关联理论，来丰富和发展政府收入筹划的理论基石，为整个政府收入筹划构架一个科学而先进的理论支撑体系。所谓技术支撑就是要大量运用现代化的理财技术手段。包括运用运筹学、信息论、控制论等先进的管理方法，从凭经验理财转变为依理性分析理财，从粗放理财转变为精细理财，从单纯的定性分析方法转变为定性与定量相结合的方法。在政府收入筹划中必须广泛使用计算机、先进通讯工具、信息网络系统等手段，不断提高分析、预测的准确性和指令发布、信息收集、加工反馈的速度，增加政府收入筹划工作的现代科技含量。
3.实施三个步骤。这是整个政府收入筹划工作的核心，也是政府收入筹划实施的步骤和过程。一般来说，一个完整的政府收入筹划的过程实际上是政府的财源进行全面价值估算、收入预测和统筹规划的过程。其中，对现实或潜在的可用财力进行价值估算是整个政府收入筹划工作的第一个环节，这个环节主要是整合政府的财力资源，并通过货币计量单位和计量方法，设计出一定时期内现有财源价值的估算模型，并通过对模型的求解得到政府财源价值的总量，从宏观上使政府对自己所掌握的可用财力做到心中有数；第二步是根据所估算出的现有财源价值总量和政府角色职责的要求，并在充分考虑未来影响财源变化的各种因素包括制度变迁因素和不可抗力造成的自然因素，建立起政府财源价值的预测模型，然后对未来一定时期内政府收入进行动态分析；第三步是根据第一步对政府财源价值的估算量和第二步政府收入的动态预测，统筹规划出政府筹资的若干方案，并对这些方案进行权衡和优化，从中筛选出一个最优的筹资方案，这就是能同时满足收入形式最佳、规模最适、结构最优、效率最高和风险最小的政府收入筹资机制。
4.依靠四个主体。政府收入筹划的主体是政府即利益相关者。在一个民主法制健全的社会里需要的是多中心的治理结构。更何况政府收入筹划原本就是政府作为国家的代言人、公共权力的代理人所汲取的社会资源，本来就会产生各种利益相关者。这里所说的利益相关者指的是各种非营利性组织、营利性组织和公民。他们作为社会主体既是政府收入来源的最终承担者，也同政府一样是国家社会结构中公共治理的重要参与者。作为满足社会公共需要的政府收入的提供者，他们完全有权力和义务参与政府收入的筹划，而且政府收入筹划的最终目的还是通过提升政府理财能力，促进政府更好更有效地治国安邦、经世济民。因此，政府收入筹划不仅仅是政府应当做的事，而且需要各种非营利性组织、盈利性组织和居民个人等利益相关者的共同参与、共同筹划。政府收入筹划是以一个由政府、非营利性组织、盈利性组织和公民共同组成的主体结构，在这个主体结构之中政府处于核心地位。当然，在具体的政府收入筹划案例中，可以由政府出面组织一个由政府官员、非营利性组织部门的专家学者、营利性组织的职业经理和居民中的精英代表共同组成一个政府收入筹划委员会，由该委员会具体组织实施项目论证、课题研究以及筹资方案设计工作。惟其如此，才能增加政府收入筹划的透明度和回应性。
5.实现五个目标。政府收入筹划的目标是谋求政府最最理想的筹资方案，而所谓最理想的筹资方案包括政府收入形式最佳、政府收入规模最适、政府收入结构最优、政府收入效率最高和政府收入风险最小等五个方面。如同企业和个人理财一样，政府理财的根本目的是追求政府价值的最大化，问题是政府价值最大化是不是政府收入最大化?答案当然是否定的。因为政府收入筹划是根据政府能力与政府角色相匹配的理财原则之下进行的，其根本目的在于通过整合政府资源、提升政府财政能力，并通过政府能力的提升来实现政府利益、国家利益和公民利益的和谐发展。由此可见，政府收入筹划实际上是在解决政府能力的问题，具体来说，就是要通过对政府现有的或潜在的财源进行价值估算、动态预测和统筹规划，来寻求一种与政府的角色职责正好相匹配的财政收入机制，这就是能够同时达到形式最佳、规模最适、结构最优、效率最高和收入风险最小的政府收入机制。
6.形成一个工具。所谓形成一个工具是指政府收入筹划是一种新的政府治理工具。公共治理是公共部门行使政治、经济和行政的权力，对社会的公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决公共问题，达成公共的目的。公共治理的核心在于设计和选择有效的治理工具。所谓公共治理工具就是公共部门为实现治理目标所使用的方法、技术和手段，它不仅包括行政工具，同时也包括市场化、企业化和社会化的工具。之所以将政府收入筹划看做是公共治理的新工具，是因为政府本身就是公共部门的化身，它因人民授权而存在和发展，并能接受人民委托为人民利益和全社会公共利益而服务，政府收入筹划最终目的是为政府履行其角色职责提供合适的财力保障。从这个意义上讲，政府收入筹划就是政府进行有效公共治理的政策性工具。这就使得政府收入筹划跳出了传统的就“财政论财政、就税收论税收”的狭隘的理财思维，舍弃过时的旧观念和旧做法，并把它上升到政府的治政方略和理财艺术的高度，从而拓宽了研究视野和思路。这样，完全可以从整体上把政府收入筹划看做是政府的一个决策工具，坚守一个原则、依托两个支撑、实施三个步骤、依靠四个主体和实现五个目标不仅展现出了一个民主化和科学化的预算决策程序，而且还展现出了一种全新的理财观念，这就是科学理财观。
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