“上海模式”：多层次社会保障体系，本文主要内容关键词为：多层次论文,上海论文,社会保障体系论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进就业的“上海模式”
失业保险的最终目的是要促进失业人员再次获得工作岗位。正因为如此，在我国的劳动力市场曾有“下岗”和“失业”这两个概念。为解决历史遗留的问题，政府投入了大量资金，构筑“下岗再就业服务中心”，启动“再就业工程”，帮助“下岗人员”平稳地过渡到劳动力市场中，以重新获得工作岗位。
当前，在下岗、失业人群中有相当一部分人年龄偏大。为此，2001年政府针对在经济结构和产业结构调整中出现的大量难以实现再就业的大龄失业人群，推出"4050"工程，用保护性就业项目来解决女40岁、男50岁以上的年龄较大、市场竞争力差的就业群体的就业问题。
上海模式
在体制转轨和经济结构调整中，上海有100多万国营企业的职工下岗，其中有相当一部分人年龄偏大、技能单一、市场竞争力差，难以在正规部门找到就业机会。而在就业市场中，技能要求低的社区服务、社区管理和各种社区经济，随着市民对这方面的需求不断增加，亟待开发。针对这两个需求，即社会的就业需求，以及市民对完善和提高社区生活质量的需求，上海市劳动和社会保障部门在市、区县、街道乡镇设立的就业服务机构，对失业人员的就业条件进行梳理定位和分类指导，引导和组织其中一些市场就业竞争有困难的人员通过非正规就业来解决自身的失业问题。国际劳工组织肯定了上海通过发展非正规就业满足工作需求和消除贫困压力的做法，并将它称之为“上海模式”。非正规就业在世界许多国家往往处于放任自流和歧视的境地。然而，上海在一开始就把这项工作通过开发和扶持纳入管理的轨道，形成一个非正规就业的支持体系，帮助走出企业的失业者走进社区。这个体系由市开业指导服务中心、区县开业指导服务中心和各街道乡镇服务机构三级网络构成，为从业人员提供项目开发、开业指导、代办各种开业手续等服务。为支持非正规就业，三级网络的运作经费由政府出资，此外政府还在税收、资金提供和岗位设置等方面给予优惠政策。至2001年上半年，全市已有非正规劳动组织10万余家，吸纳从业人员14余万，非正规劳动组织有效地拓展了城市的就业渠道。为确保他们的权益，体现平等的公民待遇，在非正规劳动组织的就业人员被纳入基本社会保险的范围，并且降低他们的保险费缴纳标准。这不仅使这些弱势群体同样得到“社会安全网”的保护，而且体现了社会对他们的接纳，使他们真正感到，在非正规劳动组织就业不仅解决了个人的生活问题，同时也与正规就业人员一样获得社会的承认。
"4050"项目
如果说“上海模式”是上海在近年来解决就业市场上竞争力差的人群就业问题中逐渐形成的一种新的就业组织方式，那么"4050"则是2001年政府净增10万就业岗位的重点，旨在扶助女40岁、男50岁以上就业困难群体。它除目标指向明确外，另一个特点是在运作模式上完全按市场运作机制操作，摆脱了政府包揽一切的行政管理模式。
在具体操作上，以区、县为主，依托社区扶持开发符合区域经济发展的项目，这些项目大多为都市型工业、社区服务和公益性劳动。
政府不再处在第一线直接操作和干预项目的执行；只是通过服务、规范和管理来实现政府促进就业的职责。继续探索在政府主导下拓宽就业渠道的模式，加强职业培训和工作技能训练，为每一个有工作愿望和能力和人提供工作的机会，这乃是政府转变职能中不可忽视的重要内容之一。
多元社会救助体系
社会救助通常包括两个内容：一是政府救济，二是社会帮困。政府救助是按照法定标准为不能维持最低生活水平的社会成员提供物质援助的一种社会保障制度，它是社会救助的核心和基本依托。作为社会保障中最基本的保障，政府救济面对全社会的低收入家庭困难群体，是缓解社会贫困的最后一层“安全网”。社会帮困是运用社会自身力量，借助社会资源帮助社会贫困群体解脱贫困，它是对政府救济的重要补充。
长期以来，我国的社会救助很大程度上是通过“单位”对“困难职工”和“困难职工家庭”实施补助，政府民政部门救济的主要对象仅仅是无经济来源、无劳动能力和无依无靠的三元人员，并没有覆盖到全社会的困难群体。无论是“单位”还是“民政”，其实背后都是行政机制在起作用，运用社会自身力量实施社会帮困的机制不健全。市场化改革提出了政府直接承担社会救助责任和充分利用社会化机制的新课题。目前，上海的社会救助已初步建立了以生活、医疗救助为主，助学、住房解困为辅的救助体系和“两级政府、三级管理、四级服务”的社会救助网络，政府投入为主，社会帮扶为辅的多元化筹资渠道。以政府救助为主，社会互助为补充的多层次的社会救助格局已基本形成。
政府救济覆盖面扩大
1993年，上海在全国率先建立了以经济收入为救济标准的社会救济制度，先后制定了三条保障线，即职工最低收入线、待业（失业）职工保障线和城镇居民最低生活保障线。为确保本市贫困人口的基本生活水平能基本适应上海国民经济的增长水平，根据本市经济发展和物价变动等几方面测定的指数，适时调整了城镇最低生活保障线。此举保障了生活绝对贫困的城镇居民，实际将处于最低生活保障线以下的城镇居民都作为社会救济的受助对象，同时也为社会救助的社会化运作提供了条件。鉴于最低生活保障线与受助对象的实际消费仍有差距，上海在执行救济标准货币化的政策以外，于1994年对一老养一老定期生活困难补助的离退休人员和60岁以上无业老人等城镇特困人员按月实行实物补助，1995年，在理顺主副食品价格的同时，对那些收入虽高于最低生活保障线，但生活困难的城镇低收入家庭实施粮油帮困，每年向50余万名相对贫困对象发放帮困粮油供应卡。在这期间，上海还制定了农村居民最低生活保障线，将农村扶贫也纳入社会救助范围。1999年底，为使城镇居民最低生活保障标准和低收入家庭救助标准两线并轨，最低生活保障标准由原来的120元／月提高到280元／月，使最低生活保障制度成为社会救助的主体。此外，原来由单位负责的职工家属最低生活保障对象全部转移到政府，并将最低生活保障对象由孤残人员扩展到失业和无业人员，从而使社会救助实现全员覆盖。
“九五”期间享受城镇最低生活保障人数（单位：万人）资料来源：上海民政局编《上海民政工作发展报告书2000年》
“九五”期间农村最低生活保障户数变化（单位：户）资料来源：上海民政局编《上海民政工作发展报告书2000年》。
社会帮困长足发展
上海的社会帮困工作主要是以社会募捐和社区帮困为其载体来开展的。社会募捐不仅拓展了社会救助的筹资渠道，而且通过符合市情民意的组织形式，能有效地调动全社会参与帮困互助的积极性。上海目前各类基金会的迅速发展和福利彩票销售额的持续增长，都蕴含和体现了社会各界人士积极参与社会救助的热情。社会募捐作为政府救助的一种补充，使社会救助的覆盖面和救助力度都得到有效的扩大和提升。在目前政府财力有限的情况下，对一些政策尚不能覆盖到的一些对象和需求来说，社会募捐具有不可替代的作用。
社区帮困是我国城区工作的传统，也是中华民族传统道德所倡导的一种美德。在新形势下，随着社会服务、社会管理和社会保障职能从企事业单位逐步剥离出来，一部分社会管理和社会服务职能在行政管理体制改革中从政府职能中分化出来后，社区作为社会最基层的组织单元，责无旁贷地将这些职能承担下来，并且逐步规范化和制度化。上海不仅在全市的311个街道和乡镇全部建立了社会救助（保障）管理所，作为政府的最后一级服务机构实施救济工作，而且在各社区普遍将老年人服务、残疾人服务、烈军属服务、再就业服务等列为社区的日常基本服务项目。据上海社会科学院社会学研究所2001年2月对全市14个区的81个街道（镇）所作的调查（有效样本1619个）显示，社区居民对老年人服务、残疾人服务和烈军属服务的知晓度分别为76.1%、48.9%和49.7%。在遇到生活困难时，社区也往往是他们的主要选择对象。该调查显示，社区居民在需要照顾老人、照顾重病人、退休后和待业中需再就业上，往往首选社区的帮助。以社区为依托，把社会救助的网络延伸到每家每户，不仅是目前世界上许多国家通行的一种做法，而且日益成为我们社会开展社会救助一个有效和不可缺的组织形式。
（潘大渭研究员执笔）