略论中国的选择性保障措施，本文主要内容关键词为：选择性论文,中国论文,保障措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F741.2 文献标识码：A 文章编号：1002-8919(2004)01-0106-06
一、选择性保障措施的背景
GATT和WTO多边贸易制度的核心在于促进国际贸易自由流转，减少贸易壁垒，实行最惠国待遇和非歧视待遇，禁止实施数量限制。然而，为保证多边贸易体制的稳定运行，GATT设置了在特定紧急条件下允许成员国背离GATT的某些义务的保障体制。保障措施条款，即GATT第19条，就是其中之一。（注：保障机制的其他条款还有：为保障本国资源与安全的第20-21条，为保持本国财政收支平衡的第12条，发展中国家为保护本国新兴工业的第18条，以及对“不公平贸易”征收反倾销反补贴税的第6条等。参见赵维田：《世贸组织(WTO)的法律制度》，吉林人民出版社，第208页。）
保障措施条款赋予成员方在紧急情况下增加关税或者实行数量限制的权利。但必须注意的是，保障措施是仅在紧急情况下才采取的一种特别的(extraordinary)救济，而且，它是在不存在任何不公平贸易行为的情形下以进口限制的形式实施的救济。因而，保障措施不同于针对不公平贸易行为的反倾销和反补贴措施。保障措施条款自其设立以来，由于是多方妥协的产物且规则本身尚有漏洞，长期以来备受争议。各方争执的主要问题是保障措施的非歧视性和选择性问题，即保障措施是以选择性还是以最惠国原则为实施基础。
所谓“选择性”，是指进口方在实施保障措施时，可以有选择地对某一出口方或某几个出口方的产品实行限制，而不是一视同仁对所有该产品的出口方进行限制。这种选择性条款的存在，在理论上明显与最惠国待遇和非歧视待遇不符。
纷争因《保障措施协议》的缔结而有初步结论，但纷争远未因此终止。《保障措施协议》第2条第2款规定“保障措施应非歧视地适用一切进口产品，而不管产品的来源”，从而在原则上确定了保障措施实施的非选择性。这种规定体现了最惠国待遇与非歧视原则在保障措施协议中的地位。但与此同时，这种非选择性又存在着三种例外情况。其一是根据《保障措施协议》第5条第2款的规定，经保障措施委员会审查，如果认为有明显证据表明从某成员国的进口在代表性时期内相对于进口增加总量不成比例时，产品进口国可以违背非歧视性原则实施有选择的分配配额；（注：根据《保障措施协议》第5条第2款的规定，这种有选择性的保障措施存在着许多限制：只能在进口产品构成了严重损害时适用，而不能是在严重损害的威胁时适用，实施的年限不得超过4年，实施必须具有合理的理由，这种措施的条件对所有出口方而言是平等的。）其二是保障措施协议第2条第2款和GATT第24条之间的关系。这涉及到非选择性保障措施与区域经济组织（关税同盟或自由贸易区）排除对成员国实施保障措施之间的问题。（注：对此的争议，是保障措施协议实施中争议的核心问题。在阿根廷鞋类案(WT/DS121)、美国对韩国碳质线管案(WTO/SD202/AB/R15Feb2002)以及中国入世后面临的第一例利用WTO的DSB提起的美国201条款钢铁保障措施案都涉及到这一问题，其中主要涉及平行问题、最惠国待遇与自由贸易区特惠制的关系等。限于篇幅，对此另著文以探讨。）其三是保障协定第11条第1(C)款规定“本协定不适用于一个成员方根据GATT1994中第19条以外的规定，附件1A中本协定以外的多边贸易协定中的协定，或者在GATT1994框架内订的协定书、协议或安排中的规定，采取或保持的措施。”这就表明如果一个新成员在加入WTO时承担选择性保障措施条款，那么，其他成员国就可以歧视性地实施保障措施。（注：过去，也存在着对一些社会主义国家在加入GATT时附加选择性保障措施条款的做法，理由是这些国家是向市场经济过渡的国家，非完全市场经济国家，因此价格可能难以反映市场的真实价格，所以在波兰、匈牙利和罗马利亚加入GATT时就在其议定书中明确存在上述条文。）这第三种例外也为对中国实施选择性保障措施提供了依据。
二、中国所面临的选择性保障措施
中国加入世界贸易组织之后受《保障措施协议》的约束同时也受作为《WTO协定》一部分的《中国加入世界贸易组织议定书》中有关保障措施的规定的约束。依据以上规定，2002年8月13日，印度针对中国出口的工业用缝纫机针，启动了全球第一起针对中国的特别保障措施调查。2002年8月19日，美国启动了对基座传动装置(Pedestal Actuator)的特别保障措施调查，此案已提交总统救济措施建议，目前，尚未做出最终措施决定。2002年12月2日，应美国CHC工业有限公司等国内生产商的申请，依据美国贸易法案[1974]421条款，美国国际贸易委员会(CITA)发布公告，决定对原产于中国的钢丝衣架展开特别保障措施损害调查。2002年底，美国纺织生产商协会(ATMI)向CITA提出申请，要求对从中国进口的5种纺织服装商品实行特别保障措施。印度中央政府近日发布了第34/2002-NT-Custom号通告，宣布了2002年关税（临时商品特别保障关税）规则。该规则授权特别保障局，在来自中国的商品进口对印度国内工业造成“市场混乱”或“市场混乱威胁”时，负责进行调查，临时地或以其他方式向中央政府提交调查结果。同时，为了对付中国橘子罐头强劲的外销势头，西班牙近日也已经要求欧盟对中国出口的罐头采取特别保障措施。
三、对中国实施的选择性保障措施的分析
选择性保障措施，在《中国加入世贸组织议定书》的第16条中又被称为特定产品过渡性保障机制。它规定：在中国加入WTO之日起12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协议》采取措施。如磋商未能使中国与有关WTO成员达成协议，则受影响的成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。同时在附件7中列举了一些WTO成员国对中国采取特别保障措施的产品的名称及具体实施措施等保留项目。
（一）对中国实施保障措施的“选择性”分析
尽管根据WTO《保障措施协议》第2条第2款，保障措施应针对某一正在进口的产品实施，而不考虑其来源，然而在中国的《入世议定书》第16条中却规定了一种单独针对来源于中国的产品实施的保障措施。这一条款使中国在国际贸易保障措施争端中处于一种相对孤立的处境。
首先，对于实施国来说，在选择性保障措施的条件下，实施保障措施的对象单一化和特定化，实施保障措施的机会成本大大降低，因此其采用的机率也大大增加。其次，对于受保障措施影响的国家而言，众多的受害者比较容易形成一个抵制力量联盟，共同要求补偿，共同要求缩短实施期限，共同到DSB解决争端。这就会形成一个国际社会的力量，这对于处于发展中国家地位并且刚刚入世的中国来说，是一个很好的搭便车的机会。此外对于实施国来说，针对来源于中国的产品实施选择性保障措施。并不必然意味着进口总量的减少，其他国家的产品会替代中国产品。再次，歧视最具效率的供应方违反了比较优势原则，并使世界经济为保护低效率付出更高的成本。
（二）对中国实施选择性保障措施的条件
《保障措施协议》下的非选择性的保障措施和《入世议定书》中的选择性保障措施使中国处于双重保障措施威胁之下。当来源于中国的产品进口份额超过3%；或虽小于3%，但是进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计超过有关产品总进口量的9%（注：《保障措施条例》第9条第1款：“对于来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%，即不得对该产品实施保障措施，但是进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计不得超过有关产品总进口的9%。”），并且满足非选择性保障措施其他条件时，进口国就可能会对包括中国来源在内的产品实施非选择性的保障措施。另一方面，当来源于中国的产品是增加的进口的主要组成部分时，进口国又可以对中国来源的产品单独启动歧视性的选择性保障措施。由此，实施国可以充分衡量利弊，行使发起选择性保障措施或非选择性保障措施的选择权。对于中国来说，两种情况都处于被采取保障措施、出口受限制的危机之中，只不过后一种结果更坏一些。具体而言，《入世议定书》中的选择性保障措施可分为两类：市场扰乱保障措施和贸易转移保障措施。
1.市场扰乱保障措施
根据《入世议定书》第16条第1款，市场扰乱保障措施是指如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可采取保障措施，第16条第4款规定市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的相关WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。
(1)增加的进口
WTO《保障措施协定》（以下简称《协定》）第2条第1款将进口的增加定义为“一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加”。《入世议定书》第16条第4款将增加的进口解释为“一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长”。《中华人民共和国保障措施条例》（以下简称《条例》）第7条做了相同的规定。
可见，选择性和非选择性保障措施的构成要件中增加的进口包括进口产品的绝对增加和相对增加，并无差异。
(2)国内产业
《协定》第4条1(c)规定，国内产业应理解为一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。《入世议定书》第16条第4款将国内产业解释为“生产同类产品或直接竞争产品的国内产业”。《条例》做了相同的规定。
可见，在国内产业的定义上，选择性与非选择性保障措施也不存在不同。
(3)因果关系
《协定》规定：“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁意见存在因果关系，否则不得做出(a)项所指的裁定。增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。”《入世议定书》第16条第4款界定为“构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因”。《条例》也做了相同的规定。
在实践中，《协定》和《条例》所规定的因果关系被认为是重要但不小于其他原因的原因，也即增加的进口必须是引起严重损害或严重损害威胁的重要原因，这种重要性等于或大于其他任何原因。《入世议定书》只不过更进一步地对因果关系进行了直接明了的规定，不存在冲突之处。
(4)实质损害
《协定》规定：“一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。”《条例》第2条与《协定》的规定一致。而《入世议定书》第16条第4款规定：“一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。”
市场扰乱保障措施将《保障措施协议》中保障措施所特有的“严重损害”标准，降为反倾销和反补贴中所适用的“实质损害”标准。一般认为，“严重损害”要求严格于“实质损害”。因为保障措施针对的是一种公平的贸易行为，而反倾销与反补贴针对的是不公平的贸易行为，因此在损害的程度要求上应该有所差异。同样，WTO相关实践也认可了这一点。例如，南非依WTO《保障措施协定》第12条第6款向WTO保障措施委员会提交的《关税与贸易委员会条例》第1条将其《关税与许可证税法》第55条中的“破坏性竞争”解释为“（外国）产品已使国内已建立工业产生实质损害或可能产生实质损害或可能阻碍国内工业的建立的数量出口到南非”。对于其中的“实质性损害”一词，澳大利亚、韩国、日本等国纷纷提出质疑，要求南非解释其含义，韩国则明确指出：“这样的条件似乎允许过多地适用保障措施。”南非后来承认了它的规定与《保障措施协议》第2条第1款关于发动保障措施的要件的规定形成了冲突，而且确实使南非的立法中规定的条件更宽松，并承诺修改国内法规，完善行政程序规定，以与《保障措施协议》中的要求相一致。
不难看出，在市场扰乱保障措施表象下所掩盖的是其他WTO成员国可以将针对非公平贸易行为的反倾销反补贴措施适用于基于公平贸易而进入实施国的来源于中国的产品。这种降低和放宽对保障措施实施的条件的做法显然损害了中国的利益。
2003年3月8日，欧盟委员会发布第427/2003号条例，确立针对中国产品的过渡性保障机制，该措施于2003年3月9日生效。其第2条对市场扰乱进行了界定（注：第16条第2款规定：“如在双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。”）。其规定与我国《入世议定书》第16条第4款完全一致。可见，WTO各成员方已经开始以立法的形式将中国的承诺法律化，以便为实施选择性保障措施提供相应的法律依据。
2.贸易转移保障措施
《入世议定书》第16条第8款规定，如一个WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和／或有关WTO成员进行磋商……磋商不成则该成员可以在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口，即采取保障措施。
(1)贸易转移的起因
根据《入世议定书》第16条第8款规定，有三种情况可以发动贸易转移保障措施。第一种为《入世议定书》第16条第2款的规定，（注：第16条第2款规定：“如在双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。”）即中国来源的产品进入另一个WTO成员方A国内并造成市场扰乱时，经磋商中国采取了第2款规定的节制出口等措施，却导致受出口限制的一定数量的来源于中国的产品转而出口到第3国（即另一个WTO成员B国）。后两种情况均为WTO成员国A因依第3款采取保障措施限制中国来源产品进口或依第7款采取临时保障措施，致使受出口限制的一定数量的来源于中国的产品转而出口到第三国B国。
(2)重大的贸易转移
《工作组报告》第247段指出：“工作组成员还注意到，议定书要求认定的任何贸易转移应是重大的，而且是因处理市场扰乱所采取的行动，造成或威胁造成了此种转移。”何谓“重大的”具体在客观标准中予以体现。
(3)客观标准
《工作组报告》第248段对“客观标准”做了规定。适用客观标准时需要审查的因素包括：
(a)进入WTO进口成员方的中国产品，所占市场份额实际或即将出现增长；
(b)中国或者另一成员方采取或拟采取的行动范围与性质；
(c)因采取或拟采取的行动而导致从中国进口产品的数量的实际增加或即将出现的增长；
(d)有争议产品进入WTO成员方市场的供需状况；
(e)从中国出口至按议定书第16条2、3、7款采取措施的WTO一个或几个成员方的，和出口至进口WTO成员方的出口幅度。
《入世议定书》第16条第4款同样规定了市场扰乱保障措施认定时需考虑的客观因素。
由以上表述可知贸易转移保障措施较之市场扰乱保障措施的实施条件又降低了一层，即无需“实质损害”而只需符合客观标准中的相关因素的规定即可。
欧盟委员会发布第427/2003号条例第3条对贸易转移进行了界定，此规定与《工作组报告》第248段对“客观标准”的规定无实质差别。
3.可能存在的恶性连锁反应
由以上规定可以推出，当A国对中国采取保障措施时，中国产品将转移销往B、C等国，而后者则可以引用贸易转移保障措施的规定对中国产品采取保障措施。如此循环而产生的连锁反应，将迫使大部分出口产品滞销国内，中国产品的市场将被他国挤占，比较优势无从发挥。况且中国刚刚入世，对于DSB的程序规则尚未熟练掌握，可谓危机重重。
四、应对与建议
中国入世后必须履行《入世议定书》中选择性保障措施的相关规定。但是，这是一项显失公平的条款。尽管现在世界贸易组织体制已经被视为由“政策定向”转为“规则定向”，然而可以说GATT乃至WTO，在其规则的拟订和此后的实践中，求实主义一直是其不成文的一个指导思想，这一理念与制定严格的法律义务的追求并行不悖。对于千变万化的国际贸易和各国经济利益而言，只要能达成权利义务间的平衡，对既有规则的背离是可以理解的。中国在入世报告书中所做的特别承诺是中国在权衡利弊的前提下的一种选择，也许它体现了一种总体的权利义务的平衡，但是这一措施确实使刚刚入世的中国承担了额外的负担。如何应对这一不公平的条款带来的危害，是我们应该考虑的事情。
一方面，利用“冻结”方法，即在选择性保障措施实施前的磋商阶段中，中国提出对未受保障措施影响的出口方的出口量进行“冻结”，保证其他出口方在进口国国内市场上的份额维持不变，以防止其趁机抢占中国产品的市场。同时，对于实施国来讲，此种“冻结”也有利于其真正地保护国内产业，为其提供休养生息的机会。这种双赢的办法具有一定的可行性，不过它能否实旅仍取决于保障措施实施国是否接受。
另一方面，虽然市场扰乱保障措施和贸易转移保障措施中对实施条件的标准予以降低，然而，我们可以通过解释《入世议定书》的有关规定，并在与成员方的磋商和利用DSB处理案件时使规则朝着有利于中国的方向变化。具体而言，中国可以对《入世议定书》和工作组报告中的模糊不清的概念加以解释，以达到本质上同《保障措施协议》中的严重损害相同的标准。
但是，这一切都只是单方面的解释和建议，最终是否为实施国所接受仍存在很大的问题。不过，也并非没有实现的可能。既然作为保障措施实施原则之一的非选择性原则存在诸如对中国的选择性保障措施的例外，那么在选择性的保障措施原则实施的12年内，对中国实施的选择性保障措施为何不可存在非选择性的例外，甚至变为彻底的非选择性？这一切取决于中国自身综合国力的提高和在世界贸易中影响力的扩大。毕竟，WTO不过是法律、外交与贸易的混合体。在这里，任何神圣的原则，都允许做出变通或在“例外”的名义下背离。
收稿日期：2003-10-16