党风廉政建设“两个责任”制度的法治解读与完善建议，本文主要内容关键词为：党风廉政建设论文,法治论文,两个论文,制度论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2016)04-0039-08 中共十八届三中全会《决定》提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”这一论述把《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(中发[2010]19号)中“党委统一领导，党政齐抓共管”的“领导责任”更新为“党委负主体责任”，把“纪委组织协调”上升为“纪委负监督责任”，并强调制定实施切实可行的责任追究制度，为党风廉政建设主体责任和监督责任(一般可简称“两个责任”)制度建设提供了改革创新的方向。如今，“两个责任”已初步形成以党内法规及规范性文件为载体的制度体系。按照十八届四中全会精神，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。依法执政是依法治国的关键，完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要构成。所以，完善并实施“两个责任”制度，既是从严治党的必由之路、依法执政的重要环节，也是依法治国的重要内容。正因如此，以法治思维和法治方式来观察、解读和不断完善“两个责任”制度，对于进一步强化依规治党的法治意识，提高制度建设质量及实施效果，有着积极的理论和实践意义。 一、“两个责任”制度蕴含的法治逻辑 中外法学界对于法治基本内涵和要件的认识是比较一致的，例如法治的核心在于权力制约，法治的秩序是可预期的常态等等。阐明“两个责任”制度所蕴含的法治逻辑，有助于为制度完善过程中引入法治思维和法治方式奠定思想基础、指明行动方向。 (一)体现法治的控权逻辑 党风廉政建设和反腐败斗争的一个基本方针是惩防并举、注重预防。预防腐败出生产力。预防的具体方式有多种，但归纳起来不外乎两类：一是心理预防，二是行为预防。心理预防是通过教育、警示、震慑等途径，使行为主体形成“不想腐”“不敢腐”的主观心理状态。行为预防则是通过对体制机制的精心设计，使行为主体在客观上“不能腐”。换言之，行为预防所暗含的逻辑是不问行为主体的主观心态究竟想不想腐，而一概将其预设为“想腐”，然后织紧扎牢制度笼子，堵住漏洞，把行使公权力的行为严密地限制在既定范围之内。很显然，行为预防的逻辑与近现代法治的逻辑是一致的。例如休谟曾言：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒。”[1]麦迪逊曾说：“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]所以，法治的中心任务在于控制权力、防止权力的滥用和腐败。十八大之后广泛见于政治文件和公共舆论中的“把权力关进制度笼子”这一命题就是法治思想的生动表述。 根据2014年初召开的十八届中央纪委三次全会精神，党委主体责任是落实党风廉政建设的“牛鼻子”。主体责任的基本内涵是“加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”[3](61)有权威解读文章指出，从《关于实行党风廉政建设责任制的规定》提出的“全面领导责任”，到十八届三中全会提出的“主体责任”，内涵得到了进一步的深化和发展，更加明确了党委对党风廉政建设不仅要进行领导，而且还要亲自做执行和推动的工作。党委把党风廉政建设和反腐败工作抓在手上了，纪委的工作才好开展，纪委的监督责任才能落实。[4]强调党委既是党风廉政建设的领导主体也是工作主体，主体责任既包括领导责任也包括直接责任，其中一个重要目的就在于强调党委在预防腐败、制度化控权方面必须要有切实的作为。如果党委不解决预防问题，纪委的监督就会失去支持，监督职能就会落空，腐败治理就会变成没有预防只有惩治、没有防微杜渐只有亡羊补牢了。 (二)体现法治的制权逻辑 仅谈控权还不够，因为在人治之下，例如封建专制，也有对权力的控制。这是一种自上而下的纵向权力控制模式，缺乏横向的权力制约机制。孟德斯鸠说：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[5]近现代法治智慧的重要特征则是通过制权(以权力制约权力)来达到控权的目标。 十八届三中全会《决定》提出：各级纪委要“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。有权威解读文章指出，越是强调主体责任，越是对纪委工作提出了更为严格的要求。因“在一口锅里吃饭，很难监督别人”而对一把手腐败问题不报告、不反映的，要坚决追究纪委主要负责同志的责任。[6]可见，在深化纪检体制改革的新形势下，“两个责任”制度所强调的纪委监督责任，已不再是过去那种只针对下级而不敢或无法监督班子成员和书记的纵向控权模式中的监督了，而是真正落实十八大报告所要求的健全权力运行制约和监督体系，增强纪委相对独立性和权威性，明确甚至强调纪委对同级党委班子成员和书记的监督责任。 为了保证纪委依规独立履行好监督责任，目前的改革举措和探索主要有三个方面：一是十八届三中全会提出的“两为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，这一举措旨在为纪委的监督权制约同级党委尤其是书记的决策权、执行权提供体制机制保障；二是要求纪委书记(纪检组长)不再分管其他业务、不再兼任其他党政职务，这一举措旨在保证纪检工作主要负责人的专职性和独立性，使其专心致志地从事监督执纪问责；三是多个省份已明确纪委书记(纪检组长)不论资历先后，一律在党委(党组)副书记之后、其他常委(党组成员)之前，这一探索意在提高党的专门监督机构“掌门人”的权威性，强化履职能力。这些做法以法治思维来评价，实际上就是进一步完善了党内权力制约的体制机制，是我们党以法治思维和法治方式推进自身建设的重要制度成果。总之，“两个责任”制度所强调的纪委监督责任，突出体现了法治的权力制约逻辑。 (三)体现法治的追责逻辑 法治意味着有权必有责、职责必担当、失职要问责。江必新教授把“全面履责”“责任承担”作为法治思维对领导干部提出的要求的重要内容。[7]对于公权力的控制，必须依靠硬法之治。所谓硬法，就是规则所设定的权力(权利)和职责(义务)以及违反职责(义务)的责任清晰明确，并依靠强制力保证实施的法律法规和规章制度。尽管法治建设离不开软法之治，但廉政法治建设不能搞软法之治，而必须形成执法必严、违法必究、“莫伸手，伸手必被捉”的刚性制度环境。法治之罚，不在于严苛性，而在于必定性。习近平总书记强调，加强反腐败国家立法、反腐倡廉党内法规建设，“让法律制度刚性运行”[3](121)；又指出，有纪必执、有违必查，“不能把纪律作为一个软约束或者一纸空文”[3](37)。李林教授把“刚性强制”作为以法治思维应对腐败问题的核心理念之一。[8] 党风廉政建设是硬任务而不是软差事。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第四章规定责任追究，列举了领导班子、领导干部违反或者未能正确履行党风廉政建设领导责任而应追究责任的六种具体情形，并规定了领导班子、领导干部各自的责任形式、责任程度、追责权限等。面对新形势新任务，十八届三中全会对于落实“两个责任”，强调“制定实施切实可行的责任追究制度”。王岐山书记在十八届中央纪委五次全会上所作的工作报告将“深入落实主体责任，强化责任追究”作为一项主要任务，提出“没有问责，责任就落实不下去”，“动员千遍，不如问责一次”。2015年新出台的《中国共产党党组工作条例(试行)》和新修订的《中国共产党纪律处分条例》都明确规定了对履行主体责任不力的党组织和领导干部要追究责任乃至处分。可见，“责任”二字如今已为贯穿党风廉政建设和反腐败工作的一条主线，“两个责任”制度不是纸老虎、稻草人，而是必须担当、必须落实的刚性要求。 (四)体现法治的常态逻辑 习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争要“抓常”(经常抓、见常态)、“抓长”(持久抓、见长效)的要求[3](84,85)，与法治精神十分吻合。法治的目的在于通过规则化的权力控制来消除个人恣意，从而提供一种可预期的稳定秩序。所以法治是日常之治，而不是非常治理、运动治理。坚持法治反腐，就是要摈弃运动反腐、权力反腐的做法，实现常态化、规范化；强化源头防腐、制度防腐的要求，实现长远化、长效化。 “两个责任”制度的很多要求都体现了这一逻辑。例如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第七条规定每年召开专题研究党风廉政建设的党委常委会议(党组会议)；第八条规定每年进行一次党风廉政建设责任制执行情况的检查考核；第十六条规定每年向上一级党委(党组)和纪委专题报告落实党风廉政建设责任制的情况。中央国家机关工委明确以“常态式履责”作为制定《关于深入推进中央国家机关基层党组织和纪检组织落实党风廉政建设“两个责任”的意见》的指导思想之一。湖南省委《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见》要求，党风廉政建设每年工作任务分解由党委(党组)行文，党委(党组)每年专题研究或部署党风廉政建设和反腐败工作不少于4次；每年由省委、省政府领导带队，对各市州和省直机关各单位落实“两个责任”工作情况进行检查考核，检查考核结果纳入绩效考核。 二、“两个责任”制度实施的主要特征 目前，“两个责任”制度已初步形成了以党章为根本，以《中国共产党党内监督条例(试行)》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《党的纪律检查体制改革实施方案》等为基本依据，各地区各部门党委(党组)出台的实施办法、细则乃至责任清单，以及问责规定为主干的党内法规及规范性文件体系。其实施主要体现出责任清单化、问责渐趋常态化的特征。 (一)“责任清单”蓬勃实践 习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上讲话强调，强化党风廉政建设主体责任要“进一步健全制度、细化责任、以上率下”。王岐山书记在该次会议上的工作报告中指出：“主体责任不能虚化空转，必须细化、具体化。”目前，31个省区市和新疆生产建设兵团、120个中央单位、中央企业和金融机构党组织，制定了落实主体责任和监督责任的办法细则、问责规定。[9]特别是不少地方和部门将主体责任、监督责任形成具体明确的责任清单，努力实现“两个责任”尤其是主体责任从“纲”到“目”、从“类”到“项”、从“原则要求”到“刚性量化”的落地生根。① 2015年8月，《中国纪检监察报》集中报道了海南省、湖北省、江苏省镇江市、四川省新津县、重庆市直部门等推行主体责任清单的经验做法。2015年10月，中央纪委监察部网站邀请江苏省镇江市委书记夏锦文、四川省新津县委书记夏先义围绕落实党风廉政建设主体责任清单话题做客访谈，并整理发布了《反腐三人谈：牵住党风廉政建设的“牛鼻子”逐条落实主体责任清单》。江苏省泰兴市为了强化党委(党组)书记“第一责任人”的责任，于2015年3月出台《落实党风廉政建设责任制防止“挂帅不出征”实施细则》，不仅把书记的主体责任分为8个方面列出28条责任清单，而且数字量化责任12处、界定节点时间16处，对书记“何时抓”“抓到什么程度”作了具体细致的要求，最后规定责任追究，单独设置1大条3小条，重点解决“抓不好怎么办”问题。海南省党风廉政建设责任制领导小组于2015年6月出台《党委(党组)履行党风廉政建设主体责任和纪委(纪检组)履行监督责任清单》，不仅明确了党委主体责任31项(分领导班子、主要负责人、班子其他成员三个层级)，而且明确了纪委监督责任26项(分领导班子、纪委书记/纪检组长、班子成员和其他纪检监察干部责任四个层级)。2015年9月，中央国家机关工委围绕“清单式明责”制定的《关于深入推进中央国家机关基层党组织和纪检组织落实党风廉政建设“两个责任”的意见》，将机关党委与机关司局及直属单位党组织各自的主体责任、机关纪委与机关司局及直属单位纪检组织的监督责任分别作了不同的归纳。湘潭市委2015年6月出台“5+1责任清单”，即市委常委会、市委常委会成员、市人大常委会党组、市政府党组、市政协党组落实主体责任清单，市纪委落实监督责任清单。《鄂州市委常委会及其成员党风廉政建设主体责任清单》《阜阳市落实党风廉政建设党委主体责任清单》等文件将市委书记、市长、市委常委会其他成员的责任分列，并把市委常委会其他成员的责任分共性责任和个性责任，等等。 有评论员文章认为，推行主体责任清单是深化纪律检查体制改革的一项具体任务，是推动主体责任落地生根的重要举措。文章批评了作讲话提要求“上下一般粗”，发文件定制度照抄照搬，缺乏抓具体、具体抓的措施和行动等责任虚化空转现象，提出不能把抽象的责任内容、笼统的任务分解作为责任清单。[10] (二)问责渐趋常态化 “对腐败追究党委主体责任”被新华网列为2015中国反腐八大亮点之一。2015年，共有850余个单位的党委(党组)、纪委(纪检组)和1.5万余名党员领导干部，因落实“两个责任”不力受到责任追究。[9]2015年全年，中央纪委监察部网站发布了111起因落实“两个责任”不力被问责的典型案件，我们根据通报的信息作了一些统计(不包括领导干部自身存在党风廉政问题被问责的情形)。 其一，追究主体责任的案件69起，占全部通报案件总数的62.2％；同时追究主体责任和监督责任的36起，占32.4％。可见，主体责任不落实的情况占绝大多数。 其二，追究党组织主要负责人的案件57起，占追究主体责任案件总数的54.3％；既追究了主要负责人又追究了班子其他成员的17起，占16.2％，可见，党组织主要负责人落实主体责任不力的情况占多数。 其三，这111起案件中，共追究了87个党组织主要负责人、58个领导班子其他成员的主体责任，以及42个纪检机构负责人的监督责任，其中，132人被党纪政纪处分，42人被组织处理，14人既被党纪政纪处分又被组织处理。给予党纪政纪处分的案件80起，占全部通报案件总数的72.1％；既给予党纪政纪处分又作了组织处理的17起，占15.3％。可见，给予纪律处分是主要的责任追究方式。 三、以法治思维和方式完善“两个责任”制度 党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。习近平总书记明确提出“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败”[3](121)。所以，法治也是党风廉政建设和反腐败斗争的基本方式，有学者甚至认为法治是解决腐败问题的根本方式[11]。笔者认为，可运用法治思维和法治方式从责任内容、责任执行、责任追究三个方面对“两个责任”制度作进一步完善。 (一)责任内容方面的完善 1.统一责任内容 国家法层面讲究法制统一，党内规章制度方面同样也要求制度统一。根据目前公开报道的一些信息来看，各地制定的“两个责任”文件对责任内容的列举并不统一，表1从责任数量的角度显示了这种不统一性。
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