日本的水资源管理及借鉴，本文主要内容关键词为：日本论文,水资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TV213.4文献标识码：A
全球正面临“水破产”危机，今后20年内人类对水资源的争夺将愈演愈烈，饮用水有可能“比石油还昂贵”——这是2009年瑞士世界经济论坛年会报告中敲响的警钟。在这场水危机中，我国与世界上绝大多数国家相比都更为严峻和紧迫。我国正在以世界上最脆弱的水环境支撑着最大规模的人口和经济发展，人均淡水资源量仅为2200m[3]，不足世界平均水平的1／4，位列全世界倒数第二[1]。2007年无锡太湖蓝藻暴发断水5天；2010年3月～4月西南五省连月大旱，庄稼焦枯，人畜干渴；2010年5月上旬暴雨袭击中南五省，京广线遭冲断，城市变泽国，数10人死亡、失踪。全国有3.2亿农村居民缺乏清洁的饮用水，一些河流沿岸成为癌症高发地带。
如何应对严重的水污染和旱、涝灾害？日本有许多成功的举措值得我们借鉴。日本降雨充沛，历年年平均降雨量为1730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我国历年平均值（660毫米）的2.6倍，但因日本人口密度大，人均年降雨量仪为5300m[3]，比我国的人均年降雨量5907m[3]还少，仅为世界平均值的1／5。但日本的水资源利用效率却比我国高得多，在全世界处于前列。据我国水利部2005年统计，日本的万元GDP用水量仅为我国的1／30～1／48。日本在水资源管理方面有一整套经验。
1 规划和法律
日本在20世纪50年代到70年代，为满足工业高速发展对水的需要，修建了许多大型水利工程，将水加以储存和调用。同时大力开发其他水源，如地下水。但是因为重开源、轻节流、轻治污，显现出难以为继的情况：大量修建水库、水坝，占地多，适宜的库址、坝址越来越少；过多地抽取地下水造成全国性的地面下沉，土地盐碱化；“先污染，后治理”付出的代价，比事前防治污染的投资高出10倍以上。走过一段弯路后，日本政府从20世纪80年代起改变了思路，将开源为主转向节流为主，将先污染后治理转向事前防治，源头减污。
日本一向注重对水资源的利用进行长远的统一规划。早期的规划着重于河川水量的分配、调度，后来的规划着重于确保水质。规划具有长期性和稳定性，但由于水量、水质的不确定性较大，不可能一步准确到位，须依据新情况修订完善。20多年来日本水资源综合规划的重大修订有3次，最近的一次是2000年，以2010～2015年为目标，制定了“21世纪水计划”，重点是构筑可持续的用水体系。
规划成功的典型案例是琵琶湖的综合整治保护。琵琶湖是日本最大的湖泊，横卧于京都之东，名古屋之西，大阪、奈良之北，处于滋贺县境内，是湖滨1 800万人生活、生产的宝贵淡水资源、水产资源和旅游资源。在20世纪六、七十年代，随着工业排污和生活垃圾的剧增，排入琵琶湖的COD（化学需氧量）和氮污染大大超过水体的自净能力，水质逐年恶化。加之流域森林、农地不断减少，市镇街道增多，水源涵养功能减退，自20世纪70年代始，琵琶湖经常发生赤潮、绿潮。日本政府在1972年制定《琵琶湖综合开发特别措施法》，1979年颁布《琵琶湖防治水体富营养化法令》，20世纪80年代继续开展《琵琶湖综合开发计划》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按规划建成，但因缺少全流域的通盘整治，水质并未根本改善。1990年代后期改变方略，政府制定实施《琵琶湖综合保护整备计划》，从全流域着手，在水质、水源涵养、自然环境及景观保护上严加管制。琵琶湖流域有7个河川流域单位，先组织上、中、下游各区域互相考察，达成深刻的共识，然后将流入琵琶湖的河川水路、水域外缘的山地、森林与琵琶湖通盘规划，形成生态回廊。经过全流域的综合保护整备，终于使琵琶湖恢复了防洪、供水、旅游等多种功能。滋贺县于2000年再度出台新的综合保护计划——“母亲湖21”，期限为50年，要在2050年实现琵琶湖的理想状态[2]。
规划通过法律成为国家的意志，二者同步先行。日本水资源的法律调控起步较早，法规相当完善，执法经验丰富。早在明治维新后的19世纪后期就制定了《河川法》，规定河川为公共物，国家有权调度用水；20世纪50年代制定了《工业用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水库法》；20世纪60年代制定了《水资源开发促进法》；1967年通过《公害对策基本法》，制定了水质环境标准；1970年制定《水污染防治法》，规定都、道、府、县知事必须对公用水域的水质进行经常性监测，环境厅在公共水域也设置水质自动监测仪器，公布监测结果。当排水达不到水质标准，政府知事有权命令工厂或事业场改进装置，或停止排放，对违反命令不符合排放标准者进行处罚。由于执行严格的排污标准和法律管制，现在全国城市工业污水和生活污水的处理率在98％以上，从1999年到2006年，河流水质达标率从81.5％升至91.2％，湖泊水质达标率从45.1％升至55.6％[3]。法律还规定禁采和保护地下水，确保其充足、常清，并防止地面沉降。
2 体制与管理
日本的水资源管理体制，是“多龙治水，协同管理”，分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省、环境省、科学技术省等部门，按职能各负其责，衔接配合，既分工又合作又制衡。全国的水资源综合规划由国土厅负责；防洪、抗旱设施的建设，河流水资源开发的审批，由建设省负责；水力发电、工业用水由通商产业省负责；灌溉和农业用水由农林水产省负责；生活用水由厚生省负责；国家水资源开发预算、地方水资源开发经费管理，由大藏省负责；水资源开发利用的科学技术及情报，由科学技术省负责；出现争议由内阁首出面相协调。全国七大水系由国土厅直接监督、管理，其他水系由都道府县知事指定管理者。除官方机构之外还有许多半官方、半民间和民间组织，如水资源开发公团，是一个对日本七大水系进行统一筹划和开发治理的半民间组织。
日本把水资源分为农业用水、工业用水、生活用水、水力发电用水、养殖用水、公益事业用水及环境用水等许多种类，分别制定不同的质量标准，由不同的部门进行建设，协同管理。农业用水占全国用水总量的2／3，多年来一直较为稳定，85％取自河流，辅之以水库及6万多个池塘蓄洪防涝，积水抗旱。政府大规模兴修水利和农田基本建设，干、支、斗、龙渠全部用水泥衬砌硬化，桥涵闸配套齐全。近十几年来大量铺设管道代替明渠，减少渗水、漏水。旱地由以往的畦灌发展到现在的喷灌、微灌，其设施的配套率在30％以上。工业用水多年来也保持稳定水平，每年平均550亿m[3]，其中取用新水仅为120亿m[3]，其余430亿m[3]的水皆是循环产生的再生水。2005年工业用水的重复利用率达78.2％，比20世纪60年代提高一倍以上，居世界前列。企业的废水各有专用的处理设备，从废水中过滤、提取出金属元素，既回收资源，又减轻对水环境的污染。生活用水多年来逐年上升，现占全部用水量的18.2％。全国人口基本上都使用自来水，各地对自来水管漏水抓得很细。东京水道局专门成立了“水道作业特别队”，看到哪家用水激增，就寄去通知：“我们发现您这个月用水激增，也许水管漏水了，只要您通知，我们马上前来检查。”若无回音，每天照样寄来，直到查清修好为止。东京市民使用淡水十分节省，据世界水理事会提供的资料，每家每天的用水量仅为184升，只有北京市民的1／4[4]。
中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他们把自来水称为上水，把下水道的水称为下水，将下水加以处理分离得到中水，用于冲洗火车、汽车、工厂，浇洒道路，灌溉绿地，冲厕，森林、城市消防等。从20世纪80年代起就从下水中提取中水，20多年建起城市下水道废水处理场1 300处。在农村，随着生活水平的提高废水增多，有半数以上兴建了废水处理设施，用经过净化的水灌溉农田，但有严格的水质控制标准，防止对农作物和人体产生不利影响。中水设施按规模分三种类型，最多的是单体建筑物自建，即一栋建筑物设置一套，将厨房、盥洗室排出的废水加以处理用来冲洗厕所，再排入下水道。也有几个建筑物合建一套，或整个区域如工业园区、住宅区等集中建设。2006年全国有2 200座饭店、政府机关、学校、企业、会馆、公园、运动场等公共设施以及大型住宅区的建筑物建立了中水系统。在缺水地区，建设中水设施成为强制性的规定。东京规定面积在3万m[2]，或计划用水量每天100吨以上的新建项目，都必须有中水设施。其投资，政府通过减免税金、提供低息融资和补助金等手段加以支持。
积蓄、利用雨水，成本低，收益高。过去对雨水的利用多在沿海岛屿，20世纪90年代以来许多城市也在推广，用导管把屋顶的雨水引入设在地下的沉淀池，技术处理简单。东京都在公园、校园、体育场、停车场等处的地下，修建了大量的雨水贮留池。名古屋、大阪、福冈等地的大型建筑物下都设置了雨水利用装置，名古屋体育馆每年可积蓄雨水3.6万m[3]。这些地下水池在地震频发的日本还有一个特殊的作用：水的浮力可以支撑建筑物，减轻震动，又有了应急水源。北海道还大规模运集、贮藏积雪，既得冷源，又可积水。
为防范洪涝灾害，城市的抗洪排涝标准定得很高，东京定的是“5年到10年一遇”的标准，高于我国北京定的“3年到5年一遇”的标准。日本政府规定：在城市中每开发1公顷土地，应附设500 m[3]洪水调蓄池，并广泛利用公共场所的地下室、地下隧洞等一切可利用的空间调蓄雨洪，减免城市内涝。在停车场、广场，铺设透水路面或碎石路面，建有渗水井，使雨水尽快渗入地下。政府还动员有院落的住户修建蓄水池，雨天储水，平时作为清洗用水及浇灌花木。在东京、大阪等特大城市还投以巨资修建地下河，宽十余米，深20余米至五六十米，长达数十公里，汛期将低洼地区的积水导入地下河排入海中[5]。
3 水权与水价
当水资源短缺时，水权的争执便凸显出来。日本《河川法》规定河川和水流是公共财产，不能占为私有，同时也确认了水权的存在。水权是水的使用权和收益权，是一种财产权。但它又是一种特殊的财产权，受许多约束条件的局限。水权根据其创立起源、使用目的进行划分，根据起源分为惯例水权（法律创立前就承认的水权）和依照《河川法》取得的水权；根据不同的用水目的，分为灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权、渔业水权等。水权的取得遵循“占有优先”的原则，法律允许水权有偿转让给其他人或团体，但必须向河川管理机构提出申请，得到批准，且不能改变水的用途，如灌溉用水不能改变为工业用水等。为了保证河水在自然循环中的净化能力，规定只有在河水超过河流正常流量时才可取用，正常流量从航运、景观、保洁、渔业、水生动植物的保护等方面来确定。在干旱来临时，优先引水权要经过当地用水协调委员会的协商，先满足抗旱灌溉的需要，再兼顾其他方面。经过长期的教化，日本国民的水环境意识已很强，一般能自觉维护良好的水事秩序，违反取水许可及水法规的事件比较少。一旦发现水事违法、侵权行为，先是劝诫、警告；若不听，便在新闻上曝光，民众会不买这些单位的产品；对严重违法、侵权者依法惩处。
日本水价较高，是节制用水量的有力的经济杠杆，也是供水公司持续运转的保证。不同用途的水有不同的价格，皆高于其他发达国家。每月20m[3]市政生活用水的价格，是伦敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，纽约的3.25倍[6]。几乎所有的供水公司都归市政当局所有，独立核算，但无权像一般企业那样按供、需的市场法则来定价，水价的涨落一律由当地的市政议会负责决定。决定水价的基本原则是：减轻使用量较少的消费者的负担，对超过平均使用量的消费者采用累进制收费。收费标准按水表口径的大小来制定，水表的口径分为小、中、大、特大4种，每一种口径再细分为几个等级，口径越大者收费标准越高。不同的口径即使用水量相同，大口径也比小口径的水费多。这样就有效地节制了大户的用水，同时以较低费用保障最基本的生活用水。
一些基本公共供水服务，如绿地浇水、道路喷洒、消防用水等，由相关部门买单。公共用水设施如修建水资源工程，旧管道维修、更新等，由市政机构从财政中支出。政府对供水公司的考核并不以经济指标为首，而是注重对水资源的保护、环境效益和社会效益。中水系统处理出来的水，成本比自来水高，价格比自来水低，政府仍然斥资推广。
4 对我国的启示
（1）加快水资源管理的思路调整和制度创新。我国水资源危机的重要原因在于思路陈旧，管理制度滞后。水资源管理包括水量管理和水质管理，日本在这两方面都富有成效。我国长期以来重水量管理，轻水质管理，每年有1／3的工业废水和90％的生活污水未经处理就排入河湖，以至于现在水质危机已经重于水量危机。在水量管理上，重供给管理，轻需求管理，重开源，轻节流，重调水，轻节水，有些城市将调来的水粗放使用，大搞喷泉、水幕、水墙，模拟“江南水乡”。在水质管理上，重工程治理，轻社会治理，重河湖水体的治理，忽视流域周围工、农业的减排治污及山林的养护，以至于污染源增多、加剧，河湖水体无法“洁身自好”。这方面，日本琵琶湖的全流域综合整治值得我们效法。
（2）“多龙治水”要配合协同。我国和日本都是“多龙治水”，日本有8个部门，我们有水利部、地质矿产部、环保部等14个部门。差别在于他们能够配合协同，我们显得各行其是，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水体水质。流域管理与区域管理权限不清，步调不一，前者弱而后者强。这样的“体制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革，同时还期望水法规体系的完善，像东邻那样依法治水、治污。2002年10月1日施行的修订后的《中华人民共和国水法》，比以前完备，但协调性仍然不够，水资源管理和水环境管理还存在冲突。至今缺乏国家层面上的统筹流域综合管理的法规，亟须通过立法加强流域管理的权限，在此基础上建立流域与区域的会商机制。
（3）抗旱排涝、地上地下应统一安排。我国水利设施建国以来有巨大成就，但比之日本仍有较大差距。不少湖泊、湿地、水库萎缩，供水抗旱、蓄洪抗涝能力减弱。地下蓄水空间基本上未经开发，相反，过度的地下水开采却在透支未来。据政府通报显示：华北地下水超采1 200亿m[3]，相当于200个白洋淀的水量。京津冀三省市地下形成20多个下降漏斗区，遍布6万平方公里，一个世界上最大的地下水降落漏斗区正在华北形成。局部地区出现地面沉降，地基裂口，房屋裂缝。浅层水几被抽空，海河流域呈现“有河皆干，有水皆污”的惨痛状况，地下水水质由Ⅰ类水下降为Ⅱ类到Ⅴ类水[7]。有专家惊呼：长此以往我国有迁都的可能。
（4）将“先污后治”尽快转变为治污在先。日本也走过“先污染，后治理”的弯路，但很快转变为治污在先，源头保护。我国至今没有走出“先污染，后治理”的误区，如果污染的局面得不到扭转，我国淡水资源将面临枯竭，我们将失去改正错误的机会，让几代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工业垃圾等，不让污染物质进水。日本将生活垃圾分为7类，分别处理、回收，而我国的生活垃圾分类只有几个城市试点，至今尚未推行。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我们的垃圾深埋仍在不断污染地下水。日本对工业固体废弃物、旧家电、旧汽车回收利用，已发展成全球领先的“静脉产业”和循环经济，除污保洁，值得我们认真学习。
（5）把水作为商品，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型管理体制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地区之间以及农业、工业、市政、水电等部门之间，应各自拥有不同空间、不同时间、不同用量的水权，同时拥有不同的排污权。建立水权制度，通过水权交易市场实现水资源的有偿使用和优化配置，这是一个世界性的难题，又是绕不过去的一道坎。水权制度包括水量、水质、时间、空间的考量，包括初始分配和后来的转让以及排污权转让等，其界定相当困难。我国水利部2008年2月1日公布《水量分配暂行办法》，首次对跨省、区、市的水量分配以及省、区、市以下其他跨行政区域的水量分配原则作了规定，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立，浙江、江苏等地已在试行。但怎样准确地计算水量，检测水质，适时分配，有序转让，还需要做很多的探索。不同的流域应有不同的水权安排与不同的水价，应由各地政府与公众会商决定。现在越权取水以及用清洁的自来水冲洗汽车等浪费现象到处可见，应通过水权和水价加以遏制[8]。
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