城镇化进程中的生态型公共产品供给研究，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进程论文,生态型论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.6文献标识码：A文章编号：2095-3151(2013)01-0020-06
中国以最脆弱的生态承载着世界上最大规模的人口迁移。随着城镇化进程加快，经济与生态、资源等矛盾日益尖锐，拥有良好的生态环境，享受基本的生态型公共产品服务正成为越来越多人的共同诉求。但是，一个显而易见的事实是，民众对生态型公共产品的需求与政府供给意愿和绩效之间存在较大落差。中国从经济大国走向经济强国，生态型公共产品的均等、无差异提供与分享是基本前提，因而，深刻认识政府提供生态型公共产品的理论机理，反思其偏离的成因并提出矫正之策是现阶段中国推进城镇化迫切需要解决的重要问题。
一、发展变迁、生态恶化与幸福迷失
如果以1978年为起始点，我们可以将1978-1992年界定为中国发展1.0阶段，其主要任务是逐步达成改革开放的共识，将全社会的力量凝聚到经济建设上来，尽快摆脱贫困。1993-2002年是中国发展2.0阶段，其主要任务是建立中国特色的社会主义市场经济体制，从根源上解决姓资姓社的问题。2003年以来则是中国发展3.0阶段，进入城镇化加速推进，科学发展的新时期。经过三阶段三十多年的高速发展，中国成功实现从经济弱国到经济大国的跃迁，成为世界第二大经济体，人均GDP达到5432美元，进入中上等收入国家行列。但是，我们也应意识到，民众的幸福程度并没有与经济的高速增长同步提高，分配格局扭曲、城乡发展畸形、生态资源环境压力加大等问题的交织叠加严重削弱民众的幸福感。在辉煌的经济成就背后，中国付出高昂的生态、资源及环境代价。据有关部门统计，各地因环境污染造成的损害，包括空气污染引发的疾病、森林退化等造成的全部损失可能达到GDP的5%～6%，大致相当于2.6亿元人民币(合4100万美元)。2009年环境损失相当于GDP的3.8%左右。全国约2/3的大中城市用水紧张，水土流失、水体污染相当严重；1/3城市居民呼吸不到洁净的空气，1500万人因此得上支气管炎和呼吸道癌症。
在改革开放初期，中国面临的主要矛盾是老百姓日益增长的物质文化需要同落后生产力之间的矛盾，党和政府工作的重点是解决吃饭生存问题。但进入发展3.0阶段后，人们的生存温饱问题已基本得到满足，社会主要矛盾的主要方面发生了变化，民众的重点需求转向公共产品，尤其是与人们生活密切相关的基本型公共产品如清洁的空气、干净的饮水、良好的教育与医疗等。生态型公共产品属于基本公共产品，生活在良好的生态环境中是人民群众的基本需求，也是政府应当提供的基本公共服务。进入21世纪以来，因生态型公共产品供给不足或受到破坏而引发的群体性事件急剧增加，自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，成为社会不稳定的重要隐患。诸多生态性群体性事件表明，民众对于生态性公共产品的需求已经进入爆发期，那种以牺牲生态换取经济增长的做法已经不合时宜。生态型公共产品的生产与消费已不再是简单的公共经济问题，而已上升为严肃的政治社会问题，成为中国能否实现永续发展的掣肘。
“十二五”规划提出，将基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。基本的环境保护被列为政府应重点提供的九项基本公共服务之一，这就要求政府必须走出传统“增长锁定模式”，从对生态型的忽视回避转向重视强化，提高政府公共经济治理能力，提高生态型公共产品保障水平。
二、公共经济学视角下的生态型公共产品
公共产品理论是解释现代诸多公共经济问题的基础。到底何为公共产品？经济学大师萨缪尔森(Paul A.Samuelson)1954年在《公共支出的纯理论》中将公共产品界定为：每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。诺贝尔经济学奖获得者、经济学家斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)认为，公共产品是这样一种产品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(他们的消费是非竞争性的)，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。广义的生态型公共产品是人们在工作生活区域所享有的非排他和非竞争性，且与生态密切相关的自然、物质和制度型公共产品。自然型生态公共产品包括清新的空气、干净的水、土壤、森林资源等；物质型生态公共产品包括基本的污水处理、垃圾回收、污染处理设施等；制度型生态公共产品包括基本的生态保护制度、环境法律法规等。狭义的生态型公共产品存在消费上的竞争性，如公园，当进入人数过多时就产生拥挤效应。从受益范围大小划分，可将生态公共产品分为全球性生态公共产品、全国性生态公共产品以及区域性生态公共产品。
生态型公共产品具有很强的外部性。所谓外部性通常是指某种经济活动给这项经济活动无关的主体所带来的影响，通常分为正外部性与负外部性两类。正外部性是积极正面的影响，负外部性则是相反。外部性无法有效通过市场价格机制反映出来，即第三者因某经济活动获得正外部性收益无须付费；同理，因负外部性受损也很难获得相应补偿，因而需要政府进行干预。典型的例子如青海省三江源国家级生态保护综合实验区。三江源作为长江、黄河、澜沧江的源头，对于涵养水源、改善生态、影响气候具有重要的战略意义，为全国乃至周边国家提供了极为关键的水源及生态型公共产品，其带来的生态价值与社会价值远远高于该区域的经济价值。实行退耕还草后，原本生活在三江源区域内群众的生活受到一定程度的影响，生活在江河中下游的居民则享受上游限制发展，生态改善后带来的巨大收益。显然，如果不对三江源地区居民给予一定的补偿，是不符合社会公平正义要求的。
在市场经济条件下，企业是主体，逐利性的特点决定其目标是经济效益的最大化而非生态效益最大化。一些企业为追求自身利润的最大化，往往会对生态环境过度开发利用，或想方设法规避其负外部性，产生哈丁的“公地悲剧”，由此引发区域性生态危机。所以，政府在提供生态型公共产品上必须发挥其“看得见的手”的作用，承担相应的职责，通过必要的措施防止生态环境的恶化。此外，生态型公共产品在物质生产过程中贡献的价值一直缺乏有效的衡量评判标准，在很多地方还被视为取之不竭、用之不完，导致发展方式的粗放化。当然，生态型公共产品并非仅有公益性，在某些特定条件下也具有一定的经济性，如自然资源保护区、各类风景名胜区经过科学合理的开发后，既能改善区域环境，也能带来旅游观光等经济性收入。
三、生态型公共产品供给的绩效评估与分析
生态型公共产品具有的公共性与外部性特征决定其是政府应为民众提供的基本公共服务之一。政府的主要职责应包括：(1)确立基本生态型公共产品的标准，如空气质量、土壤质量、水质量等。(2)生态保护及修复。进行生态保护，环境监测评估、影响评价等，对重点生态功能区的保护管理，提高生态区涵养水源、防风固沙等能力，形成国家生态战略安全屏障。(3)参与提供全球生态型公共产品，积极应对气候变化、生态多样性保护等全球性生态问题。(4)支持生态技术创新。通过资助科学研究保障生态型公共产品有关的各种技术创新，促进人与自然的和谐相处。(5)生态管理。根据生态型公共产品的层次性合理界定各层级政府事权，提高生态型公共产品供给效率，建立生态风险监管、控制及公众权益维护及保障机制，制定实施相关法律法规体系等。当前中国生态型公共产品供给数量不足、质量不均、效率低下、差异悬殊。政府部门提供生态型公共产品，存在追求部门和个人利益最大化的问题，缺乏有效的激励约束，以及提高效率和降低成本的内生动力。深入分析，政府在提供生态型公共产品上表现不佳的主要原因有几个方面。
(一)理念偏差与生态弱化。
在“发展是硬道理”的指引下，跨越发展、弯道超车成为地方各级领导的强烈共识，偏执甚至病态的经济增长主义驱使各级政府成为经济增长导向型的公司化政府。地方政府为追求所谓的政绩，对有利于增加辖区GDP和财政收入的高污染、高消耗、高排放行业采取默许甚至纵容的态度，完全不顾及当地生态资源的承载能力，造成辖区经济发展的畸形化、生态环境的趋劣化与民众生活的痛苦化。尽管中央一再强调要避免重蹈西方发达国家“先污染后治理”的覆辙，但在有些地区却依然如故，有些地区走入“边污染边治理”的新困局，未能从根本上形成提供生态型公共产品与生态经济发展的有效协同治理机制。
(二)法规滞后与考核软化。
适应生态型公共产品要求的法律制度较为滞后，缺少对提供生态型公共产品的有效监督，有法不依的情况随处可见。多年来，中国在评价考核下级政府的政绩时，片面强调增长速度和增长规模，对生态环境的破坏则可以忽略不计，缺少硬性的生态型公共产品考核指标。尽管近年来中央多次强调环境问责，但因为在生态环境问题上失责而承担法律责任的几乎没有，由此形成巨大收益与生态环境破坏严重的不对等。从成本收益的角度分析，提供生态型公共产品需要长期投入，其回报难以在短期内实现，但其带来的“机会成本”却非常高昂，因此，地方政府官员大多不愿意投资在政绩符号不明显且与自身晋升关联度小的公共产品上。
(三)财政分权与补偿虚化。
分税制改革后，地方经济社会运行格局发生重大变化。一方面，地方政府财力与事权责任的缺口日渐扩大，在上级考核与地方竞争的双重作用下，必然想方设法做大经济蛋糕，难免牺牲生态环境。另一方面，对某一级地方政府而言，其财政资源是有限的，如果过多投入到改善生态环境，提供生态型公共产品领域，必然影响其投向经济建设领域。中央对于地方政府提供生态型公共产品所给予的转移支付仅是杯水车薪，无法与其支出成本相持平。再者，生态型公共产品的价值很难用货币形式充分体现，导致生态价值被低估，地方政府也不愿意进行大量投入。
(四)晋升竞争与选择外化。
纵向间地方政府与中央政府不同的利益诉求与横向间地方政府之间的竞争导致地方政府缺乏提供生态型公共产品的动力。在现有约束条件下，理性的地方政府在提供生态型公共产品与促进经济增长中，地方政府大多选择经济效益而非生态效益和社会效益，部分地区在招商引资中甚至以牺牲生态环境为代价换取经济增长，为地方局部利益牺牲全局利益，为短期利益牺牲长期利益。
四、提供生态型公共产品：治理模式创新与路径优化
提供生态型公共产品是一项复杂的战略性系统工程。政府通过提供基本的生态型公共产品，纠正市场失灵的负外部性，保障民众健康的生存空间，营造良好的外部环境与社会秩序，促进人与自然的和谐，提高民众生活质量，增进全体民众的福利。
(一)转变发展理念，确立基于生态导向的经济发展战略。
生态型公共产品既是经济发展的基本约束条件，又受经济发展的深刻影响，不能脱离经济发展奢谈生态型公共产品。在生态文明理念指引下，以生态为导向重构经济发展战略，彻底超越和扬弃粗放型的发展方式与不合理的消费模式，将人类活动限制在生态环境可承受的范围内，把转变发展方式与提供生态型公共产品结合起来，推进发展方式的绿色转型，走生产发展、生活富裕、生态良好的绿色文明发展之路。
基于生态导向重塑经济结构，实现从过度偏向经济增长的畸形发展转向人与自然的和谐相处，政府需借助“看得见的手”摈弃传统高投入、高能耗、高污染、高排放、低效率的“四高一低”型粗放发展模式，转向低成本、低能耗、低排放、低污染、高效率的“四低一高”集约内生型发展模式。力促生态型产业成为未来发展的主导产业形态。引导传统产业向更加低碳、更加节约、更加高效的生态产业方向发展，形成新的生态产业链，建设生态产业集群与生态产业园区。对传统产业进行生态化改造，着力培育高新技术和新型环保等新兴产业，促进经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向第三产业协同带动和优化升级带动转变。借助现代科学技术，制定规范企业生产绿色产品标准，引导企业绿色生产、绿色营销。通过生态管治倒逼推动企业主动降低其外部性，积极推进清洁能源技术，淘汰存在严重污染的产品和工艺，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构与增长方式。
(二)创新公共经济政策，建立科学有效的生态型公共产品供给激励机制。
科学有效的公共政策是保障生态型公共产品供给的基础。一是建立健全生态补偿机制政策。以自然保护区为例，它们都具有巨大的生态价值，极大地增加了全社会成员的生态福利，但生活在保护区域内的居民却因限制发展而陷入贫困之中。政府有必要通过公共经济政策手段对自然保护区类产品给予补偿，确保其能享受到基本的公共服务，实现人的发展与生态效益的同步改善。二是建立绿色税收政策体系。借鉴发达国家绿色税收经验，提高现行税制的“绿色化”比重，推进绿色生产与消费，合理开发利用生态资源，促进可持续发展。出台实施绿色资本市场、绿色保险等公共经济政策。例如，通过建立排污权交易市场，实现环境污染外部成本内部化、社会成本企业化，进而形成环保企业的激励与约束机制。三是加强生态公共产品制度建设。制度本身也是公共产品，也是生产力。从经济优先转向生态优先，制定与生态型公共产品相关法律法规，强化提供生态型产品的法治保障。抓紧制定完善环境保护税收制度、环境保护收费制度、生态补偿制度、环境损害责任保险制度、资源有偿使用制度等制度。四是通过财政补贴、政府优先采购、排污费与税收返还等经济措施，引导地方政府、企业及个人参与提供生态型公共产品，实现生态效益、经济效益与社会效益的最大化。
(三)厘清各级政府生态责任，推进财政体制改革。
中央政府和地方政府都是“理性经济人”，其利益诉求并不一致。鉴于生态型公共产品存在显著的外部性，地方政府提供这项产品明显动力不足。这就要求中央政府在提供生态型公共产品时必须充分考虑地方政府的利益，否则会受到地方政府的消极应付乃至抵制，难以达到预期效果。与其他领域的问题相似，中国在生态型公共产品权责划分上缺乏明晰的法律规范，权责不清，权财不对称，上级请客，下级买单的情况经常可见。本应由中央政府承担的大量全国性的生态转型由地方政府承担，但缺乏相应的财力支出。因此，按照公共产品理论厘清中央政府与各层级地方政府提供生态型公共产品的责任，构建基于公共产品属性的不同层级政府的生态责权体系势在必行。按照公共产品的层次性，各级政府应就提供生态型公共产品的基本责任进行合理分工。事关国家全局与全球利益，以及需在全国范围内统一提供的生态型公共产品应由中央政府承担，所需资金由中央财政支出；跨部门、跨地区、跨流域的生态型公共产品(如大江大河治理)可由中央政府主导，相关地方政府参与，中央政府出政策、技术、部分资金，地方政府进行管理并按照获益大小也承担部分资金；而对于受益范围局限在某一区域的，则由相应层级的地方政府承担。充分发挥信息对称、激励相容的原则，加强对地方政府提供生态型公共产品的监督与考核。
从财权方面来看，应启动新一轮财权改革。鉴于营业税改增值税后中央财政占全部财政收入比重可能进一步上升，地方财力事权反向剪刀差的格局继续扩大，有必要重新划分中央与地方政府财政收入分配比例。适当扩大地方财政的分成比重，确保其拥有提供生态型公共产品及其他公共服务的所需财力。整合优化有利于提供生态型公共产品的财政转移支付体系，强化并提高一般性转移支付的比例，弱化并调减专项转移支付的比例，促进辖区范围内的财政平衡，最终建立高效、科学、规范的转移支付制度。此外，改变政府公共支出的优先顺序，将生态型公共产品、基本民生服务作为政府公共支出的优先选择，而不是投向与民争利的经济领域。
(四)探索新型考核体系，强化监督与问责。
传统GDP为主的考核体系是工业文明时代的产物，积极性与贡献不容抹杀。但进入生态文明时代后，其弊端与不足愈发明显。比如，该指标没有把生态成本计算在内，助长地方政府的机会主义行为。因此，亟须探索以绿色GDP为主导的多元复合政绩考核体系，引导各级官员树立科学的生态政绩观。将提供生态型公共产品绩效作为考核政府的重要参数指标，并作为政府官员奖惩、培训、任用、辞退等的依据之一，将环境质量变化、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率、万元GDP能耗、排污强度等指标纳入各级领导干部政绩考核的指标体系，敦促地方在经济发展同时保持生态良好，让那些在提供生态型公共产品绩效良好的官员获得更多的晋升机会，对忽视生态责任的干部追究其生态责任，对因污染引发群体性事件的地方主要领导实行一票否决。
在监督问责方面，重视自上而下考核的同时强化自下而上的考核，即发挥群众与社会组织的作用，最大限度地遏制官员的短期投机行为。完善生态型公共产品决策和供给的问责制度，发挥群众、新闻媒体等社会监督的力量，强化民间组织在生态型公共产品供给中的积极作用，实现生态型公共产品政府供给的内外监督有效结合，事后问责与事先督责相结合。
(五)建设生态服务型政府，倡导利益相关者治理。
理论上，政府存在的价值在于为民众提供公共产品，是民众对自身权利的让渡。基于此，保障公共产品的有效供给成为衡量政府绩效的重要标杆。政府应深刻反思、矫正过度偏向经济职能的增长主义导向，在追求经济增长的同时考虑自然生态系统的战略价值，以生态为优先取向，把提供生态型公共产品作为政府制定政策时优先考虑的重要因素，促进人与自然和谐发展。推进政府职能的战略性转型，强化政府履职的公共性，使政府职能真正转移到提供公共产品和公共服务上来。根据提供生态型公共产品的要求对政府职责进行重组与优化，实现政府各部门之间生态整合效应，实现从经济增长型政府向生态服务型政府转变。在“十二五”乃至未来更长时期内，在生态文明理念指引下，通过继续推进政府职能转型，将提供生态型公共产品内嵌于政府基本职能之中，在此基础上实现经济更好发展，走出经济发展与生态优化不可兼得的怪圈。
当然，政府并非全能，在提供生态型公共产品上同样存在不足。因而必须发挥多元主体在提供生态型公共产品中的协同作用，确定政府责任的边界与限度，形成善治导向下的生态型政府的治理结构。建立健全多元主体广泛参与公共协商平台和制度，有效整合各方不同的利益诉求，形成共识，发挥政策合力的效力。各种非政府组织通过整合社会力量有助于弥补政府这方面的缺陷，比如普及相关知识，提供咨询与建议，推动环境立法及环境政策的出台等。建立以政府为主导、多元主体共同参与供给的生态型公共产品决策、提供与监督机制，在减轻政府压力的同时，增加民众对政府的信任感和满意程度，实现生态建设与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的耦合互动，努力建设美丽中国。