安理会否决权的驱动力，本文主要内容关键词为：否决权论文,驱动力论文,安理会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国际社会里，任何一种规则的出现必然是这一时期世界政治经济的反映，同时，也是力量对比的结果。规则的制定者总想把它的作品设计得最完美，但是，由于各种因素的制约，往往有违初衷。同样，安理会的决策规则——否决权的产生与沿革乃至未来发展趋势也具有同样的境遇。如果说，否决权的产生是人类的利益与大国利益的勉强结合，那么否决权的使用则是这两种利益的不断碰撞。人们总怀有这样一种理想，在未来有一天，各国领导人都能够理智而高瞻远瞩的话，否决权可以成为两种利益结合的决策工具。
一
否决权或者是“大国一致”的原则是第二次世界大战结束前夕国际力量对比的反映。而战争结束以后否决权的频频使用则一方面反映了它既是大国之间特别是两大国争夺世界霸权的真实写照，又在客观上适应了联合国维护世界和平的需要，形成了世界正义力量对霸权主义强权政治的一种制约。这种与复杂的国际关系纠缠在一起的矛盾性，决定了否决权从它诞生的那天起，世人就对它褒贬不一。
所谓的“大国一致”的原则，是指安理会常任理事国使用反对票以阻止通过一项获得规定多数票的草案。否决票是根据安理会五个常任理事国对一项决议4必须做出全体一致同意的原则而产生的。 联合国宪章第24条中规定：“为了保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即代表各会员国。”（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第482页。）从理性的角度思考， 这一思路是不无道理的。但是，从开始酝酿否决权起就出现了理想与现实之间的冲突。1945年召开的雅尔塔会议达成了关于安理会决策程序的妥协。当时，美国等大国认为在战后会面临两类问题需要安理会作出决定，一类是接纳和开除会员国，采取行动排除对和平的威胁，军备控制等；另一类是所谓的“准司法性”的问题，如国际争端。美英的意见基本上一致，但是，应该看到，美国在对待建立联合国以及大国在安理会中的地位问题上与其他国家是不同的。美国策划建立联合国的目的是为了操纵联合国以称霸世界，实现它在第一次世界大战中没有实现的霸权主义愿望。第二次世界大战期间，美国认为它的政治经济及军事实力在世界上已经占优势，罗斯福等美国领导人鼓吹放弃孤立主义，率先主张筹备建立新的国际组织。这个新的国际组织把权力集中在少数几个大国组成的国际安全机构中，并且只有少数几个大国有否决权。（注： Pussell,Ruth B:A History of the United Nations Charter,pp.208—212，转引自《历史长编——1945年6—12月》。）
在考虑谁拥有否决权的时候，美国等国家主要是针对苏联的。它们充分认识到苏联在世界和平与安全中的作用，认为为了使新建立的国际组织能够真正起作用，争取苏联参加是必要的。而苏联的态度是决定这一国际组织有效程度的关键。苏联曾经有过与美国等西方国家共同的考虑：坚决反对“恢复毫无权柄和毫无势力的国家联盟”，（注： Hull,Coredell:Memoirs of Coredell,p.1239.）主张建立一个“强有力的国际安全机构”。 （注：Sherwood Robert E: Roosevelt andHopkins,p.706.）这就说明苏联是乐意世界出现一个新的国际组织的，但是，为了避免再次出现国联时的孤立状态，它又提出了建立新的国际组织应该有选择而不是广泛的，以免形成对苏联不利的大多数的。苏联理想中的国际组织，基本上是二战时同法西斯一起作战的国家。为了确保自己的利益，避免陷于孤立和被动，苏联同意“大国一致”的原则。由于三大国都有这样的共识，基本确定了安理会中的大国拥有否决权。但是，这只是大国的一厢情愿，并不是所有的会员国都同意这一规则。
否决权一提出就遭到了一些中小国家会员国的强烈反对，澳大利亚、比利时、荷兰、挪威、秘鲁等国家认为这是对联合国应当遵循的民主原则的否定，它们指责否决权实际上等于把整个世界交给一个大国集团称王称霸，这是违反小国利益的。它们公开宣称：“我们不愿把决定我们未来共同命运的任务委托给五大国或两大国。”（注：芬格斯坦因：《联合国的过去与现在》，载《国际组织》1965年，第367页。 ）对于小国的指责，大国是这样解释的：根据宪章规定，五大常任理事国既然负有“维持国际和平与安全的主要责任”，相应地也应有为履行其承担的职责所必要的权力，即否决权。这就使大国能够阻止安全理事会通过违反《宪章》，危害国际和平与安全的决议。另外，宪章在维护五大国否决权的同时，也考虑到中小国家的代表性，设置了6 个非常任理事国席位（后增加至10个席位）。正如美英苏中四国政府在1945年6月7日旧金山会议上发表的关于安全理事会表决程序的声明中指出的那样：鉴于常任理事国负有主要责任，在目前的世界形势下不能希望它们对于一项它们不同意的决议而在维持国际和平与安全这样严重问题上担负起行动的义务。因此，要使安全理事会的多数表决制成为可能，惟一切实可行的办法是规定：“非程序性的决议应有常任理事国的一致同意，加上至少两个非常任理事国的同意票。”（注：路易·B ·索恩：《联合国基本文件》，1956年版，第68页。）这项决定后来在旧金山会议上作为第27条载入联合国宪章。由此可见，虽然，大国拥有否决权都有其自身的考虑，但是，鉴于第二次世界大战的特殊历史条件以及大国在战争中的贡献，在《宪章》中给予大国的这一种特殊权力并不过分。同时，也必须看到，当时，会员国已经估计到日后会出现的矛盾，为了制约大国的这种特权，宪章中对非常任理事国的组成也作了明确的规定。应该说从安理会构成上已经无可挑剔了。至今仍然各执一词的不在于《宪章》如何规定，而在于执行者的意图与行为。
二
安理会常任理事国行使否决权的范围是由宪章赋予的。从50多年来否决权的使用情况来看，主要集中在三个方面：
第一，地区冲突。由于安理会在国际安全与和平问题上负有主要责任，因此，在解决地区冲突时，安理会使用否决权的机会最多。这对于大国来说是一个考验。当在这些问题上遇到不同意见时，有人高举否决权时理应时刻提醒自己，“进一步往前走时，必须停下来，看一看，想一想”，否则如果轻率地投下这一票，可能会产生灾难性的后果。但是，在冷战时期，两个超级大国严重对峙，在处理地区冲突问题上都从各自的战略利益考虑，矛盾十分尖锐。因此，实际上，否决权已经不是为了阻止安理会通过违先的决议的阀门，而成为大国分夺战略要地，炫耀实力的权仗。仅举一例就能够说明问题。中东地区是一个战略要地，历来是大国必争之地，美苏两国也不例外。从安理会在1954年围绕约旦河水引起的争端到1997年关于谴责以色列定居点的43年期间，安理会常任理事国共行使否决权47次，其中美国32次，占68%，苏联10次，占21%，英国2次，占0.04%，法国2次，占0.04%，中国1次，占0.02%。 （注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第206—207页。）
第二，接纳新会员国。众所周知，联合国是惟一的主权国家的政府间组织，凡是主权国家都有权利申请成为这一大家庭的成员。但是，在冷战时期，这一目的很难达到。美苏两国为了千方百计地阻挠对方阵营力量的扩大，常常不惜动用否决权达到自己的目的。安理会从1946年围绕约旦的会籍问题到1976年越南的会籍问题，共行使否决权58次，其中苏联52次，占0.90%，美国5次，占0.09%，中国1次，占0.02%。在接纳新会员国问题上的政治分歧，大大影响了《宪章》规定的主权平等原则的实现。最明显的是被称为“接纳新会员国僵局”（注：从1950年接纳印度尼西亚加入联合国以后的4年中，曾经有阿尔巴尼亚、 奥地利、保加利亚、柬埔寨、锡金、芬兰、匈牙利、爱尔兰、意大利、约旦、老挝、利比亚、尼泊尔、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙、日本、蒙古、越南、朝鲜等20个国家（当时还有越南南方和朝鲜南方），先后申请加入联合国，但是由于各常任理事国的意见不一，始终未能对任何一个申请国提出推荐，人们称之为“接纳会员国僵局”。）上。反映了当时美苏两大国为了本国或集团的私利，已经全然不顾《联合国宪章》的基本原则了。
第三，秘书长人选问题。联合国秘书长是联合国最高行政长官，在国际社会里也是举足轻重的人物。按照《宪章》规定，秘书长人选必须先由安理会推荐，然后经大会以到会及投票会员国的简单多数认可才能决定。安理会的推荐要有9 个以上的理事国的同意票（包括五个常任理事国的同意票），（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第401页。）换言之，秘书长的选举适用否决权， 任何一个常任理事国都可以以自己的否决权阻止自己不同意的候选人当选。因为《宪章》还规定大会不得任命未经安理会推荐的人选。长期以来，大国都十分重视秘书长的人选。两个超级大国更不例外。从1950年10月赖伊秘书长的连任到1996年埃及加利的连任和新秘书长人选长达46年中，共出现否决票56次，其中美国20次，占36%，苏联7次，占0.13%，中国19次， 占34%，法国6次，占0.11%，英国4次，占0.07%。（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第496页。 ）以上数字充分说明，任何一个大国都十分重视秘书长的人选，因为它不仅关系到各国的利益，同时也将影响联合国政策的去向。
众所周知，安理会是联合国最重要的机构之一。只要世界上发生威胁和平的紧急情况，有一个会员国提出要求，安理会就得马上采取行动，这充分说明了安理会权责的重要性和迫切性。而常任理事国之所以动用否决权不外是两个因素造成的，有时是由于提案国的提议本身存在问题，常任理事国的某成员不同意，而更多的原因是常任理事国中某些成员出于各种考虑，阻止议案的通过。从50多年否决权的行使情况来看，行使否决权的主要因素是后者。并且还有其固有的规律与特点。虽然，我们很难知道安理会理事国在处理世界和平与安全重大事项的种种幕后行为，但是，大国行使否决权的“非正式磋商”的屏风毕竟不像防止核泄漏屏壁那么严密，总能够从中得到一点信息。人们深深地了解磋商过程和斡旋是多么的重要，它是减少否决权合作的重要途径。协商是在安理会15个国家之间，特别是五大常任理事国之间，斡旋则对冲突方而言。安理会的“非正式磋商”是必不可缺的。这一过程远比最后的投票结果重要和有意义。安理会的许多决定是在非正式协商中形成的。这是联合国安理会的一种惯例，其本身无可指责。关键是在协商过程中，它常常成为个别常任理事国用以推行强权政治和霸权主义的手段。这是最令中小国家担心的。但是，事物总有其两面性。它的另外一个重要的方面是有时这种会下的协调往往比公开的争论更有效。比如，1975年1 月15日安理会讨论安哥拉问题。葡萄牙与安哥拉三个民族解放组织达成协议共同组成过渡政府，但是，苏联出于自私的考虑，采取支持一派、打击一派的策略，这使原本可以成立的联合政府顷刻告吹。于是，在会下的磋商过程中，中国代表黄华义正词严地反对苏联这一做法，并提出自己的主张，得到了其他理事国的赞扬，苏联理屈词穷，但是，又不甘心失败，于是让非洲的一个国家代表出面反驳，但也遭到失败。中国的建议推动了安哥拉问题的解决。会下的斡旋调停也很重要。比如，毛里求斯与摩洛哥存在领土纠纷。国际法院通过调查发现，两国的领土归属问题复杂，应该通过协商解决，但是，摩洛哥不服，两国关系顿时紧张。中国代表私下对两国做工作，结果使双方冷静下来处理领土问题。由此可见，这个非正式磋商机比大国矛盾的公开化更具回旋余地，有利大国关系的协调，但前提是大国必须优先考虑国际社会的共同利益，而不是首先考虑国家的私利；斡旋的魅力显而易见，当然，这里也有一个严格的限制，即大国对于冲突的各方的态度必须是公正而中立的。
三
联合国自建立以来，安理会常任理事国否决权的使用成为国际格局以及大国关系变化的晴雨表。从1946年苏联第一次启动否决权以后的15年中，它在安理会采取狂轰滥炸战术引起许多会员国的不安。70年代美国首次挥舞否决权大棒，1973年以后在安理会更是动辄否决。两个超级大国频频使用否决权，直到80年代中后期开始，随着两国关系的缓和，大国使用否决权的次数逐渐减少。90年代以后，否决权的使用率越来越下降。这一过程证明了否决权的使用与冷战时期两极格局的对峙是密切关联的。冷战结束以后，使用否决权的减少，说明大国关系正在逐渐调整，从对抗向对话，由冲突向协商转化，逐步向理性方向发展。虽然，这仅仅是一个开端，也应该看到霸权主义国家并不完全能够理智地审时度势，但多少给追求公平正义的人们带来一点希望。
第一阶段（1946—1970年代初）
第二次世界大战结束时，冷战还没有开始，但是，一种潜伏的矛盾已初见端倪。由于西方国家在联合国占绝对优势，并且操纵着表决机器，苏联意识到它在联合国安理会处于劣势。为反对美国操纵联合国通过不利于苏联的决议，苏联只能依靠手中的否决权对付西方大国，表现出少数对多数的反抗。1946年苏联第一次行使否决权是围绕英法从叙利亚和黎巴嫩撤军问题引起的。此后，苏联使用否决权的数量远远超过美国等西方国家，从1946—1970年苏联共使用否决权104次。 （注：王杰主编：《大国手中权杖——联合国行使否决权记实》，北京：当代世界出版社1998年10月版，494页。）正因如此， 西方国家谴责苏联“滥用”否决权。事实上，在冷战的气氛中，滥用否决权是司空见惯的，为反对对方的意见，双方都不加限制地使用否决权。特别是苏联对外推行扩张主义政策以后，否决权已经失去了原来意义上的反对美国控制多数、通过有利于美国等西方国家的提案，而是成为苏联为它的扩张主义辩护并与美国争夺世界霸权的工具。
第二阶段（1970年—1988年）
60年代末70年代初，大批殖民地和半殖民地国家在获得独立后，纷纷加入联合国，使联合国内部的力量对比发生了根本性的变化，在联合国大会上正义的呼声使美国的霸权主义行径屡遭挫折，于是从那时起，美国一反往常，频频使用否决权。美国第一次使用否决权是在1970 年3月17日围绕南罗得西亚问题进行的。这是一场反对与维持种族主义和新老殖民主义的斗争，西方国家包括美国、法国、英国都竭力维护旧的殖民主义体系，当它们的图谋越来越被发展中国家识破的时候，就不惜动用否决权。而苏联则打着“支持”民族民主运动的旗帜，站在美国等西方国家的对立面。安理会从1963年开始进行多次讨论南罗得西亚问题，在1963—1973年期间在安理会讨论的7个提案中，英国、 美国采取单独或者双双否决的方式，阻挠提案的通过。其中英国曾经否决7次， 美国否决2次（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第494页。），在纳米比亚问题上也是这样。（见表一）
表一 有关纳米比亚问题的安理会否决记录一览表
次数时间 提交草案国反对国
圭亚那、毛里 美国、英国
11975.6.6 塔尼亚、喀麦隆、 法国
坦桑尼亚、伊拉克
贝宁、圭亚那、利比
美国、英国
21976.10.19
亚、巴基斯坦、巴拿
法国
马、罗马尼亚、坦桑
尼亚
1981.4.30墨西哥、尼日尔、美国、英国
3(第一份草案) 巴拿马、菲律宾、 法国
突尼斯、乌干达
41981.4.30同上 美国、英国
(第二份草案) 法国
51981.4.30同上 美国、英国
(第三份草案) 法国
61981.4.30同上 美国、英国
(第四份草案) 法国
布基纳法索、埃及、印 美国、英国
71985.11.15
度、马达加斯加、秘鲁 法国
、特立尼达和多巴哥
阿根延、刚果、加 美国、英国
81987.4.9 纳、阿拉伯联合酋
长国、赞比亚
（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第298页。）
这就又一次说明了美国等西方国家为了对抗所谓联合国中苏联支持的“多数暴政”，也不得不开始动用否决权了。
从此以后，否决权就成为两个超级大国相互对抗的武器。在近20年的时间里，苏美双方都利用否决权制约对方，而美国行使否决权的次数远远超过苏联，美国共行使否决权87次，苏联15次，这种反向的发展说明美国在联合国的孤立和霸道，不得不靠动用否决权保持它的超级大国的地位，特别是在它的战略核心地区。这也导致安理会在履行维护世界和平与安全的职责上无所作为。
第三阶段（1988年—1997年）
80年代中后期开始，苏美两国关系开始改善，紧张的国际关系开始缓和。苏联解体后，国际格局发生了根本性的变化，大国关系处于进入调整时期，否决权使用频率的减少，说明常任理事国在使用否决权时越来越慎重，轻易不动用否决权。这一时期，使用否决权共30次，美国14次，占47%，俄罗斯（接替苏联）2次，占7%，英国5次，占17%， 法国8次，占27%，中国1次占3%。（注：《联合国手册》， 北京：中国对外翻译出版公司，第496页。）
从以上否决权的使用纪录，否决权的行使经历了一个复杂而曲折的过程，既反映了国际力量的消长，也反映了大国关系的变化，今后，否决权这一规则将如何发挥作用仍令人们十分关注。
四
90年代以来，国际格局的变动，导致国际力量对比的变化。美国竭力保持其霸权主义，其余国际力量正力图阻止这一局面的固化，但尚未形成足以同美国抗衡的多极化势力，相反，随着美国综合实力稳步增长，在联合国国际组织中影响力不断膨胀，拉开了与其他大国的距离，这在安理会中也有表现。大国关系处于一个由单极与多极的混合架构的发展阶段。90年代初期，大国关系的改善有可能使世界处于一种和谐状态。特别是在处理海湾战争上的大国一致给人们造成的印象是大国之间的协作已经成为主流。但不久后，在索马里、卢旺达等国冲突问题上，大国之间逐渐出现裂痕，直到科索沃危机中，安理会大国之间又出现分歧加剧的状况，于是，有人又悲哀地预示：“21世纪将是灾难的世纪”。那么，我们究竟如何把握未来世界以及未来世界希望联合国做什么，这是首先应该明确的。
不言而喻，21世纪依然不会平静，需要解决的全球性问题仍然很多，其中包括各个国家都重视的和平与发展。此外，有更多问题已经超过了一国所能解决的范围，如人口问题、环境污染、贩毒问题、恐怖活动、爱滋病等等。这也是全球化带来的新问题和新挑战。为了赋予全球化以真正的含义，并使国际社会更加法制化和规范化，使世界更加有序，需要整个国际社会共同行动：
第一，应该回到《联合国宪章》规定的宗旨与原则中来，在《宪章》的基础上规范各个成员国的行为，从此作为把世界引向有序化的一个途径；第二，大国首先应该达成一个共识，人类共同生存的世界如同一艘在大海里颠簸的船舶，同舟共济是各国领导者优先考虑的问题。全球化带来的问题必须由各国来共同解决。作为一个国家的首脑，首先考虑的当然是自己国家的利益，而安理会中的大国应该考虑的问题首先是最大利益，同时，这也是188 个会员国赋予它们的大国必须明确的道理。“如果作为权力行使对象的人们承认该权力的正当性，那么就可以称作权威，但总是如何才能使人们承认其正当性”。（注：[日本]罗纳德·多尔：《美国缺乏大国责任感》，载《东京新闻》1999年11月21日。）这就告诉世人，大国所承担的责任要求它的行为必须符合《联合国宪章》与国际法的基本准则，这就是所谓的正当性。人们都希望各大国领导者能够聪明而理智地对待世界上发生的事情，每当在举起否决权这一权杖的时候，要想一想它的分量和后果。我们感到欣慰的是，纵观50多年的历史，五大国行使否决权数量的递减趋势，大国之间磋商的增加，说明它们的态度变得积极和谨慎了，这一变化也给人们带来了希望。（表二）中可以反映这一明显的变化。
表二
年度 通过的决议数 协商一致的决议数百分比
1946-1964199 11 5.5
1965-1971102 41 40
1971-1976101 4847.5
1991.6-1992.6 61 5793.4
（注：《联合国手册》，北京：中国对外翻译出版公司，第460页。）
我们还可以从今年发生的科索沃危机中得到更新的启示。应该说科索沃危机是90年代国际关系中最重大的事件，几乎牵动了全世界的注意力，人们甚至担心会不会由此引发更大的冲突。美国为首的北约在科索沃危机中违背世界人民的愿望，开创了一个危险的先例，遭到了中国和俄罗斯等国家的强烈反对。在解决这一危机的过程中，安理会内部虽然也发生了激烈的冲突，但是，在这一严重的对立中，安理会五大常任理事国仍然能够通过五个决议。 （注：这里指安理会关于科索沃问题的1160号、1199号、1203号、1239号、1244号决议。）由此得到的启发是，即使在大难临头的时候，只要每个“消防队员”的态度冷静，扑灭大火的可能性是存在的。
第二，国际社会的民主化进程是一股不可阻挡的潮流，以霸权主义统治世界及联合国是不得人心的，多极化才是人类发展的方向。联合国是由188个国家组成的惟一政府间组织， 安理会的举措应该反映大多数会员国的利益和愿望。但是，长期以来，安理会中某些常任理事国并没有这样做，致使联合国的威信遭到极大伤害，使大家对安理会产生不满。为了使未来的联合国继续担负起维护世界和平与安全的责任，对安理会组成与决策机制进行适度的逐步的改革是必要的。根据目前大国在国际社会的地位与作用以及联合国会员国的增加的实际情况来看，虽然，改革不可能一步到位，彻底改变安理会的结构与决策程序尚需时日，但是，安理会的改革也不是无所作为的。当前现实而又最富有成效的改革主要应在如下方面进行：
1.目前，在全面修改《宪章》几乎是不可能的情况下，有必要以通过联合国文件的方式逐步地有限度地限制安理会行使否决权的范围，使安理会的职责范围更加明确；2.增加非正式协商机制的透明度，从五大国的幕后磋商尽量走到前台，使更多的会员国参加，逐步实现联合国决策的民主化；3.根据发展中国家会员国在联合国中占绝对多数这一事实，应该按照地域公平的分配原则使其在安理会中占有较多的比例，这完全合乎《联合国宪章》中关于主权国家平等的原则。
综上所述，越来越多的人们认识到，我们生存的地球是多元化的，多元社会的矛盾与冲突是不可避免的。但是，为了使这个整体能够和平共处，“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”，就应该建立一个符合大多数人利益的新的国际秩序，这一秩序的理论基础应该是由人类智慧凝聚的《联合国宪章》。当然，时代在前进，事物在发展，世界上没有一成不变的东西。否决权也一样，在它的行使过程中既体现了正义，也有诸多谬误。世界人民的共同期望是安理会的每一个常任理事国在行使否决权的时候，优先考虑的是人类的利益。地球是我们共同的家园，人类的命运休戚与共，《宪章》赋予大国的责任是维护世界和平与安全，而不是利用这一特权为其霸权主义服务。
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