民国时期上海银行业业规修订述论，本文主要内容关键词为：银行业论文,上海论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F832.9；K26 ［文献标识码］A［文章编号］0583－0214（2008）09－0100－06
银行业的业规作为对银行监管立法的有益补充，在维护正常的金融市场秩序等方面具有特殊的作用。近年来，在关于民国时期上海银行公会的研究中，学界已有一些成果对业规问题、特别是1933年业规的修订有所涉及。但或比较关注银行公会在维护同业利益方面发挥的积极作用，或比较强调政府对银行公会的过度干涉①，尚未见有专文对民国时期上海银行业业规的历次修改过程本身进行全面系统研究。本文拟主要根据上海市档案馆藏相关档案，对民国时期上海银行业三次② 修订业规和报备的全过程进行梳理，并从这一特定角度研究和探讨监管当局对银行公会的管理。
一
由于银行在经济中的重要性，近代中国政府始终较为重视对银行业的管理。1908年2月，清政府就颁布了《银行通行则例》，初步确立了银行的注册和检查制度。中华民国成立后，北京政府财政部规定：“在则例未修正以前，仍暂照前清度支部奏定各种银行则例及注册章程办理。”[1](p145) 1924年，北京政府在《银行通行则例》的基础上，起草了《银行通行法》以及相应的《银行通行法实施细则》，对银行设立的条件、职能以及业务范围等进行了更为具体的规定，但由于种种原因，一直未能真正公布实施。实际上，直到南京国民政府成立后的一段时间里，《银行通行则例》的有关规定，仍然作为银行业监管的重要参考依据。
上海市银行业营业规程最初是在1920年7月31日，由上海银行公会各会员银行在会员会议上通过的，并自1920年9月起施行。上海银行公会认为，“在会各银行营业上应有共同遵守之规则，方足以昭划一而免分歧”[2](p320)，这一规程当时的名称为《上海银行营业规程》（以下简称《规程》），共16条，适用范围是上海银行公会在会各银行。《规程》对银行的营业时间、例假日、营业种类、利率、行市、准备金等做了规定。此外，对银洋进出、各种重要单据种类及手续、各单据挂失止付办法、往来户向银行以支票掉换本票等具体业务也作出了比较明确的规定[3]。
在当时相关银行法规不够完善和具体的情况下，上海银行公会颁布的《规程》，“补充法律条文之所未备”、“引申法律条文之所未详”，以此“备执业者之参考，以作处理实务之南针”[4]，对于维护上海银行业同业利益，以及维护上海的金融市场秩序，确实是一种有益的补充。当然，《规程》同时也还存在一些不够完备之处，如强调“一律”，固然体现了整齐划一，但各家银行的营业习惯如营业时间、图章格式等有一定的差异，公布后不久即受到不少业内人士的质疑[5]。此外，如开立定期存单至少100元以上，存折第一次存入之数至少在200元以上，每张支票至少在5元以上等规定，从银行角度看，固然减少了营运成本；但对普通低收入百姓而言，却不甚方便，并带有对小客户歧视的意味。总体而言，《规程》的设计基本还是以银行业的利益为本位的。
上海银行公会除将该规程交由《银行周报》及上海各日报公布外，还分呈财政部、农商部、上海总商会、会审公堂等备案。1920年9月7日，北京政府财政部批复：“呈暨上海银行业营业规程均悉，所拟规程尚属妥洽，应准备案。”[6] 同日，北京政府农商部批复：“呈悉。所送上海银行营业规程尚属妥洽，应准备案。”[7] 值得关注的是，这份营业规程是先登报公布，再行呈报有关监管机关备案的；作为监管机关的北京政府财政部和农商部，不仅没有对备案程序提出任何异议，对营业规程内容本身也没有提出任何修改意见，所作批复也完全是例行公事式的。这除了说明上海银行公会具有较大的影响力和权威性外，恐怕也反映出银行监管机关监管意识的薄弱，以及实际监管能力的缺失。
二
《上海银行营业规程》自1920年9月起一直为上海银行业所沿用，直到南京国民政府建立后，情况才有了一些变化。一方面，银行业务的发展，使不少业内人士感到1920年制定的《规程》确实过于简单，“吾人每当营业上遭遇困难之际，辄有无所适从之苦”；特别是在同业之间，“手续之紊乱、办法之歧异，尤属纷纭错综，莫可究诘”[4]。另一方面，也是更为重要的是，南京国民政府于1929年5月23日颁布了《民法》，并于同年10月10日起施行；1929年10月30日公布《票据法》，并于同日施行；1931年2月，南京国民政府又公布了《银行法》。这些变化客观上要求上海银行业对《规程》作出必要的修改，以实现与相关法律规定的衔接和统一。
需要指出的是，由于南京国民政府加强了对行业同业组织的控制，作为原《规程》起草者的上海银行公会，其自身的组织形式等也发生了相应变化。1931年10月，上海银行公会遵照《工商业同业公会法》及施行细则，改组为“上海市银行业同业公会”，作为会员集体加入上海市商会。其行政管理机关为上海市社会局，并受上海市党部监督，章程的修改及银行业行业规则的改订均须呈上海市社会局核准，并转报财政部、实业部备案后，方可施行[8](p104)。
1932年6月，在上海银行公会召开的第二届会员大会上，经会员代表陈慕唐提议、金国宝附议，认为前上海银行公会1920年制订的营业规程“与目前市场情形殊不适用”，“应亟予修改，俾同业间有所遵循”。该提议经提付讨论后获得了一致赞成，并议决公推徐寄庼、贝淞孙、胡锡安、杨介眉、金侣琴、吴蕴斋、王子厚等7人组织修改营业规程委员会，推定徐寄庼为该委员会召集人[9]。经多次向会员银行征求意见，同时经过修改营业规程委员会6次会议往复研讨，1932年11月22日，上海银行公会召开了第23次执行委员会，并请会员银行各推代表列席，逐条讨论并通过了《上海市银行业同业营业规程》草案[10]。1932年12月30日，上海银行公会第三届会员常会审议通过了《上海市银行业同业营业规程》，共分总纲、营业时间及休业日、营业种类、银洋种类、利率行市、重要单据、重要手续、挂失止付、附则等共9章31条。与1920年制订的《上海银行营业规程》相比较，修订后的《上海市银行业同业营业规程》有增有删，篇幅有了较大的扩充，体例也更为科学。原先的一些不尽合理的限制，如开户时存户数额的最低要求作了删除，同时进一步扩大了银行的营业范围，将仓库和托管等明确列入了营业范围。
就在第三届会员常会审议通过《上海市银行业同业规程》的当天，上海市银行公会正式呈请财政部、实业部以及上海市社会局核准备案[11]。同日，上海银行公会还分别呈请上海市商会、江苏省地方法院、江苏上海第一及第二特区法院备案[11]。从申请备案的规定程序看，理应先行报送上海市社会局，并转呈财政部、实业部同意备案后，再抄送地方有关部门备案。上海银行公会违反常规的运作，实际上对以后的运作留下了隐患。
在收到上海银行公会要求备案的函文后，相关部门对此作出了不同的回应。上海市总商会对作为其团体会员的上海银行公会的答复，相对比较简单、宽松：“除遵嘱将营业规程备案外，相应备函奉复，即请查照为荷。”[12] 而法院系统的程序意识则显然较强，江苏上海地方法院提出：“银行订立规程，应由财政部核定。请俟财政部核定后函知备案可也。”[13] 江苏上海第一、第二特区地方法院也作出了类似批复[14]。相比较而言，作为主管机关的财政部、实业部以及上海市社会局的批复则显得更为关键和重要。既然是申请核准备案，财政部、实业部以及上海市社会局当然有权提出不同意见。
财政部的态度相当明确，但是否合理则可再作讨论。1933年2月9日，财政部对上海银行公会的批复，除少量技术性修正外，主要是删除了“信用放款”及“信用往来透支”等相关内容[15]。由于1931年颁布但尚未施行的《银行法》对“放款”并没有明确规定为“抵押放款”，从理论上讲“信用放款”也未曾不可接受。财政部的这一批令，实际上是对“信用放款”的禁止。应该说，财政部的这一批复，完全在权限以内；问题在于未作任何解释，自然难免引起一些不必要的猜测[16]。
实业部的态度比较慎重。1933年1月19日，实业部批复：“呈件均悉，应候令行上海市社会局核议具复到部再行核办。”[17] 这一答复并没有明确的态度，但却清楚地表达了必须按照程序办事的含义。问题在于，实业部的正式批复一直迟迟未见，上海银行公会便试图通过私人关系来打通关节。1933年2月14日，上海银行公会总干事林康侯致信实业部司长张轶欧，“可否就近探询，务请早日赐批，以利进行”。2月16日，张轶欧复函林康侯表态，待上海社会局呈复到部后，“当必尽乎力之所能，从旁协助，以期无负所托也”。[18]
那么，作为上海银行公会在当地的主管机关，上海市社会局的态度又是怎样的呢？1933年3月24日，上海市社会局批复并发还了修正本草案，并要求上海银行公会10日内“缮具正本，呈候公布施行。”[19] 与财政部批复相比，社会局发还的修正本首先是文本的名称有较大更动，由“上海市银行业同业营业规程”改为“上海市银行业业规”；此外，第30条由“本规程呈准财政部实业部上海市社会局上海特区及地方法院上海市商会备案后并交银行周报暨当地各日报公布施行，其修改时亦同”，改为“本业规如有未尽事宜或遇事实上发生窒碍时，本会得呈请修改或迳由社会局令饬修改之”。第31条由“本业规如有未尽事宜由本会随时修改之”，改为“本业规自呈奉上海市社会局核准公布之日施行”。很显然，社会局与财政部关注的角度有很大不同，它更强调的是其作为地方同业公会主管机关所具有的权威性。
由于上海市社会局对上海银行公会要求备案的文本名称已作改动，并且第30和31两条内容与财政部批准文本颇有出入，使得上海银行公会一时觉得无所适从。林康侯只得于1933年4月3日再次致函向张轶欧求助：“仍恳执事就近商洽主管人员有无补救办法，以免敝会依违两难。”张轶欧于4月6日致函林康侯：“当经询，据主管科意见，此案沪市社会局批改各节，系照惯例办理（根据工商会议议决案业规须合当地情形，应由地方主管官署负责核定），本部亦惟有依照惯例指令准如所拟”。不过，张轶欧表示：“备案稿已拟就，经弟嘱将社会局修正各点，以事关金融为词，先行咨询财部是否同意，借延时日，以图转圜”。他同时向林康侯提出建议：“贵会如必欲先照财部批准本备案，俟年终大会时提出修改，似可即将此意正式陈明财、实两部，俾有依据。”[20] 从事情发展的过程看，上海银行公会确实采纳了张轶欧的建议。6月12日，上海市银行公会向各会员银行印发了修改后的营业规程[21]，实际上这只是财政部的修改本。
此间，中国货币制度也发生了较大变化。1933年4月5日，财政部发布布告，规定在全国实行“废两改元”。1933年6月26日，上海市社会局再次向上海银行公会发出训令，在转达了财政部的指示，要求对业规作出相应技术性修改同时，对上海市银行公会未遵照社会局指令修改业规的做法颇为不满，并要求“遵照迅即并案，修正缮具正本呈候核夺”[22]。针对上海市社会局的训令，上海银行公会不敢再怠慢，于7月12日复函上海市社会局解释了原因，主要是业规须提经6月份第四届会员大会通过，并恳请“察核迅为公布施行，并转呈财、实两部准予备案”[23]。8月12日，上海市社会局终于准予备案，并要求上海银行公会将“前项业规轮流登载《申报》、《新闻报》、《晨报》、《上海商报》封面广告各三天，并印发同业一体遵照”[24]。
三
1935年11月3日，财政部发布布告，规定自当年11月4日起，凡一切公司款项收付概以中央、中国、交通三银行钞券为法币，不得行使现银。这一政策的调整，是引发上海银行公会再次修改业规的重要原因之一。
1935年12月上海银行公会召开第九届会员常会，议决修改《上海市银行业业规》。1936年1月10日，上海市银行公会向上海市社会局提出，政府颁布革新货币政策之后，原有业规条文颇多不合，并具体提出四点修改意见，其中包括统一休假日、货币名称由银币改为国币、删除了货币兑换和“送银簿”相关内容等，上海市银行公会为此呈请上海市社会局鉴核，并“乞转陈市政府分咨财、实两部核准备案，并候批示”[25]。看来，上海银行公会确实吸取了前次的教训，没有同时呈送财政部和实业部备案。
然而，这次却是上海市社会局方面出了问题。直到1936年5月，上海市银行公会仍迟迟未收到上海市社会局的批复。由于将届半年召开会员大会，按理应当报告并重发业规，上海银行公会显得比较着急，林康侯于5月16日特地致函上海市社会局吴桓如科长，恳求“拨冗一查，并乞迅赐核办”[26]。5月30日，上海市社会局终于作出了批复，全文如下：“呈悉。据请修改各节，查核尚无不合，应予照准。仰文到七日内缮具修正业规全文，并照印一百份，呈候公布施行可也。此批。”[27] 从上海市社会局的批复看，中间尚未涵盖财政部和实业部的审查意见，主要还是上海市社会局的态度。照此分析，上海市社会局的批复也确实不应该耽误如此之久。
1936年6月15日，上海银行公会呈复上海市社会局：“遵批缮具修正业规全文一件，并检同印本一百份一并备文呈请鉴核，并候公布施行。”[28] 从发文时间看，上海市银行公会也超过了上海市社会局规定的时间界限。看来，时间规定对双方都没有太大的硬性约束。这样，又过了将近3个月时间，9月14日，上海市社会局批复上海银行公会，准予备案；并要求“将前项业规轮流登载本市通行日报封面广告三种以上各一天，并印发同业一体遵照”[29]。
关于1936年对于业规的修改，到此本该告一段落，但是，一个多月后，1936年11月11日，上海市社会局再次向上海银行公会发出指令，全文如下：“奉财政部指令钱字第29472号，内开：呈件均悉，应准备案。业规存。此令。奉此，合行令仰该会知照。此令。”[30] 很显然，上海市社会局是先同意了上海市银行公会的备案申请，然后再转呈财政部备案的。幸好，财政部此次没有提出什么具体的修改意见，否则，上海银行公会又该如何处理呢？
四
抗战胜利后，“金融法令及业务逐有增改变迁，细按业规内容亦颇多与现情不太适合”，上海银行公会于1947年3月间开始对业规进行修订，“以期与现行法令与业务相配合。”[31] 当时，经银行公会理事会决议，推定王志莘、骆清华等7人组织修改业规小组委员会，先由银行学会拟具草案，因“事关同业本身一致遵守之规章”，先后两度征询各会员银行意见，并于7月26日正式提交第十四届会员大会讨论表决[32]。与1936年的业规相比，此次修改稿从原先的9章30条增加为11章37条，新增加了第六章“手续费”以及第十章“存款或质押物等之继承”，其他章节也相应作了一些调整和补充，总体来看更加完备，在注意与业务变化衔接的同时，法规意识进一步增强，如“总纲”一章，特别强调依照业规经营业务的前提和基础是“政府法令”[33]。
1948年1月10日，上海市社会局向上海银行公会发出训令，原案第16条“其退票或通知无法送达顾客时”句下，要求改为“银行不负其责任，但上项无法送达之票据，银行应负保管之责”[34]。1月31日，上海市银行业同业公会将社会局提出的意见通知各会员银行，并随发修正后的业规，要求各会员银行“一体施行。”[35]
需要指出的是，财政部此前于1947年12月17日和29日，先后公布了《金融管理局组织规程》以及《金融管理局办事规则》，决定在上海、天津、广州、汉口设置金融管理局，目的是“为防制各地金融机关之投机及非法活动，以安定市场”，其中一项重要职责即“有关银钱业团体、票据交换机构之监督、查核事项”[36](p764～767)。这表明上海银行公会的活动，必须直接接受上海金融管理局的监督管理。1948年1月31日，上海银行公会专门向上海金融管理局检送业规并请转呈财政部要求备案[37]。同日，上海银行公会同时检付业规，致函上海高等法院、上海地方法院、上海市商会、中央银行，请求备案[37]。
1948年3月18日，财政部上海金融管理局向上海银行公会发出指令，转达了财政部3月11日财钱庚五字第27883号指令的内容：“查银行业务原应遵照有关法令办理，如有另行订立业规必要，应就金融业之惯例，在与有关法令不相抵触范围内订定之。原送业规第五条第五项本票贴现与‘票据承兑贴现办法’规定不合，应改正；第七条末段（不得超过公会与中央银行议定之利率）应改为‘不得超过中央银行核定牌告之利率’；第八条（银行得视业务性质，向顾客酌收手续费）一节，应将所收手续费如汇水或承兑保证票据之手续费等明白规定。”据此，上海金融管理局要求上海银行公会“即遵照修正，另缮正本两份呈核”[38]。
在收到上海金融管理局的指令后，上海银行公会于1948年3月23日致函银行学会，要求对财政部“令饬所改各条仍烦详为研讨，是否有遵照修正必要”。4月13日，银行学会复函上海银行公会提出，财政部此次“饬改各点系文字上之增删，核与银行业务尚无大碍，似可遵照财部意旨酌予修正，以符功令”；同时提出了拟修正条文及其理由[39]。5月28日，银行学会修改后的业规条文在第十五届会员大会获得通过。6月24日，上海市银行业同业公会将改正本两份，其中包括修正条文及相应理由，送请财政部上海金融管理局察核，“并祈转呈财政部备案批示遵行”[40]。
将近两个月后，财政部上海金融监理局于1948年7月27日向上海银行公会发出训令，转达了财政部7月20日钱庚五字第2051号指令：“业规第五条第五项暨第八条修正条文核尚可行；惟第七条末段依照利率管理条例第二条末句‘报请当地中央银行核定牌告施行’之规定，自己表明请由中央银行核定牌告之意。本条仍应遵照前令修正为‘不得超过中央银行核定牌告之利率’”，并要求上海银行公会“遵照修正具报”[41]，批复到底还是下来了，但等待的时间也确实不算太短。
1948年8月5日，上海银行公会向上海市社会局转报了财政部指令的内容，并“将此项业规缮正本随文”呈请社会局“察洽备案”[42]。8月10日，上海银行公会复函财政部上海金融管理局表示：“奉此，自应遵办，除业经遵照将该段文字修正，再行呈请上海市社会局备案外，特此具报，仰祈转呈财政部察洽备案。”[43] 8月20日，上海市社会局向上海银行公会发出指令，“准予备案”[44]。9月7日，财政部上海金融管理局发出训令，转达了财政部9月2日钱庚三字第3886号指令，“饬转饬将修正业规缮具清本呈转备查”[45]。
值得提出的是，此前，南京政府于1948年8月19日，以总统令形式正式颁布了《金圆券发行办法》，“自本办法公布之日起，中华民国之货币以金圆为本位币，由中央银行发行金圆券，十足流通行使”[46](p480～481)。这意味着业规中“本位币”一章的相关内容又要作相应调整了。
从上海银行业对业规的数次修订和报备过程这一独特的角度，来考察监管当局与银行公会的关系，特别是监管当局对银行公会的管理，有些问题确实是值得进一步探讨的。首先，监管要有规则，即对“监管”本身也有一个监管的问题，包括核准备案程序、上报及受理时限等应有明确的规则约束，并尽可能增加透明度和可操作性，以避免“暗箱操作”。其次，监管要适度，即监管的力度大小问题，完全放任自流，肯定不是理想状态；管得太严，完全扼杀了被监管机构的活力和效率，也未必就是好事。关键的问题在于，对某一件具体的事情，究竟是否应该管，并且是否管到了点子上。应该说，银行公会在代表和维护同业利益的同时，应当也完全可以在对银行的监管中发挥其不可替代的独特作用；而这一作用的发挥，很大程度上又取决于监管当局对其的管理与指导。如何既严格把握法律法规的原则性要求，又注意根据当时当地的实情，灵活处理好控制风险与提高效率的关系，则应当是监管当局始终必须关注的重要问题。
收稿日期 2007—10—12
注释：
① 参见杜恂诚：《抗战前中国金融业市场活力的弱化》，《档案与史学》2001年第4期，第46页；郑成林：《从双边桥梁到多边网络——上海银行公会与银行业（1918～1936）》，武汉，华中师范大学博士学位论文，未刊。
② 上海银行业的业规于1920年订立时称《上海银行营业规程》，后又改称《上海银行业同业营业规程》、《上海银行业业规》等，为简练计，本文在简称时一概用“业规”；同理，本文用上海银行公会代表上海市银行业同业公会、上海市银行商业同业公会等不同时期的称谓。需要指出的是，1944年12月，汪伪控制下的上海特别市银行业同业公会也曾修订完成了《上海特别市银行业业规》，但由于此时监管主体的特殊性质，本文不作特别讨论。