论转型时期地方政府权力格局变迁，本文主要内容关键词为：地方政府论文,格局论文,权力论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统政府模式是以万能或全能为根本特征，由此形成了中国的政治权力、经济权力、社会权力都集中于政治领域，政治领域垄断全部权力，整个社会高度政治化或行政化。改革开放，冲破了原有单极权力结构，国家与社会关系出现重大变化。横向看，中央权力向地方转移。这一权力的转移过程深刻影响着中国全面改革的进程。准确理解和把握地方政府权力格局的变迁，对于切实转变地方政府职能，正确定位地方政府角色，具有重要的理论意义和实践意义。
一
中国是单一制的中央集权国家，按照中央政府统一领导全国，地方各级政府分级管理的原则管理国家事务。地方政府层级结构和条块结构的相互交错，构成了中国庞大而坚固的地方政府体系，成为地方政府权力格局的组织载体。建国五十年特别是改革开放以来，地方政府权力结构不断进行着适应体制变革要求的变化和调整，地方政府职能以及相应的层级条块结构也进行了与之相适应的调整和改进。
在国家与社会的关系上，传统社会主义者几乎都相信国家有能力把整个社会管起来。恩格斯说：“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来”。①列宁则提出要“把全体公民变为一个大‘辛迪加’即整个国家的工作人员和职员”，②“整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂。”③由于当时特定的历史背景，几乎所有社会主义国家把这一思想演绎成政府万能的思路，形成了全能或万能的计划经济的政府模式。
传统计划经济体制要求社会高度国家化，即国家包揽着所有社会事务。集权、同质、全能是这种组织体制的基本特征。一是集权。纵向，权力向上一级政府集中。各级地方政府似乎都是中央政府的延伸机构；横向，每一层面的各类组织的权力向政府集中。二是同质。从单位到地方政府，再到中央政府，所有层次的组织在结构上和职能上都是同质的。三是全能。政府除具有政府本身职能外，还兼有某些企业和社会中介组织的职能。从政府对于资源的配置行为看，尽管政府企图做出最利于全社会经济增长和社会进步的投资决策，以期取得最大的投资效益。但是，经济增长和社会进步缺乏有效市场支撑和市场动力，政府行为取代市场行为。从政府对于企业的直接经营和管理看，尽管政府按照社会需要安排生活、编制计划、以期实现国民经济的均衡发展，而实际上企业失去自主权和积极性，企业没有成为市场主体，反而成为政府的附属物，政府行为取代了企业行为。从政府对于居民收入和消费进行直接安排和管理过程中，政府想方设法把每个居民的一切需要都包下来，而事实上这只能以抑止需求、资源的浪费或低效配置为代价。
单一公有制结构基础上的高度集中的计划经济体制，不仅否定多种经济成分存在的必要性、合理性，否定市场对资源配置的基础性作用，否定利益激励和风险约束机制的作用，而且使得相应的政府职能的作用范围，也无私域与公域之分；因而政府对于社会需求无论公共需求还是私人需求，都是通过政府配置的方式来得到满足，所有的社会事务都是其作用和管辖的范围。中央政府与地方政府管理社会事务的方式是政府总体职能层层分解、逐级下达，同一类社会事务的管理必须由中央政府与地方政府上下衔接起来，地方政府实质上是作为中央政府的分支机构在执行上级命令。
透视传统体制的权力格局，国家与社会关系、中央与地方关系严重扭曲变形：
在国家与社会的关系上，一是国家权力缺乏必要的约束，扩张过度。高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，使得国家权力渗透到社会的各个领域和每个细胞，整个社会从个人到组织都成为缺乏独立性和自主性的国家附属物。国家垄断社会权力，包办社会事务甚至侵蚀社会权力和权利。国家组织、人员畸形扩张膨胀，处于低效率高成本状态。二是社会权力相对地萎缩。由于社会必要权力被国家收走，社会缺乏必要的活力和张力，内部分化不明显、不充分，整个社会始终没有形成自我发展、自我约束的动力约束机制，经济与社会本身以及两者之间不能均衡发展。
在中央和地方的关系上：一是中央与地方关系变化和调整的原因是体制危机和失效，调整的性质是行政性分权；而非政府职能转变所带来的是体制变革和创新。行政性分权的结果是加剧了中央与地方权力关系的复杂性，最终导致新一轮集权的发生。二是集权与分权的选择带有很大的随意性。法律没有成为中央与地方关系调整的主要依据，中央政府始终是调整两者关系的单方面行为主体，拥有主动权。地方政府没有建立自己的财政预算体系；地方政府开支在使用之前要得到中央政府的批准。由于中央与地方关系是以行政权力为轴心，地方政府和中央政府的主要目标都定位在最大限度地扩大财政收入，企业始终是政府附属物。
中国的改革按放权让利的思路进行，行政性分权并没有重建和创新国家与社会的关系，国家对社会、政治对经济的高强度控制状况没有根本性调整和变化，国家权力作为社会控制的手段，仍然有着支配一切，控制一切的能量和力度。这一时期，中央与地方关系的调整，带来了两个方面的变化，其一，行政性分权使地方政府获得了对地方性经济资源的决策权。其二，地方政府对于中央政府传统依附关系转化为两者之间的相互依赖关系，地方政治力量随着经济实力的增加而进一步扩大。
二
中国改革深刻地改变了中国社会的基本结构，这是以调整中国社会的权力格局为前提的。在这调整过程中地方政府权力格局亦随之出现演变。
1.地方政府总体权力格局整体转移
在成熟的市场经济背景下，存在着国家、经济、社会三大领域的合理分工及其相互作用关系。在非市场经济背景下，尽管有着巨大政府的存在，国家、经济、社会三个领域的分工仍然是明显和客观的。从组织载体空间构成而言，政治领域由政党和政府机构构成，经济领域由国家和集体经济组织构成，社会领域由事业单位和社团组织构成。传统体制下，整个社会高度政治化，政治的强制原则贯穿于政治、经济、社会生活之中，政治的张力和逻辑渗透和统治一切领域。经济领域和社会领域的权力主体经常与政治领域的权力主体相重复或共同，甚至政治权力主体替代其他权力主体，经济权力和社会权力的行使和操作，往往由政府甚至政党直接替代或直接掌握。
地方政府总体权力格局出现调整和变化，从横向看，实质上经济权力和社会权力从对政治权力依附中剥离出来，回归到经济领域和社会领域，形成经济领域和社会领域的自主性。从纵向看，地方政府获得了更多经济决策权和经济自主权，地方政府成为相对意义上的市场主体。
邓小平认为，传统体制的最大弊端在于权力高度集中，因而权力下放转移成为中国体制改革的突破口。地方政府权力结构的调整和变化，大大强化了转型时期地方政府作为制度创新主体必需的权力和地位。(1)放权的利益导向调动地方政府进行制度创新的动力和积极性。因为，冲破传统体制束缚，进行制度创新会给地方带来最大限度的经济利益。(2)放权强化了地方政府权力的自主程度，使得地方政府行政能力提高，赋予了地方政府更多制度创新能力和权限。(3)地方政府经济资源和经济管理权限的获得和扩大，地方政府实际上取得了制度创新的物质保障和资源配置权。(4)地方政府的政治、行政权利的明确和扩大，使地方政府获得制度创新的政治资源和法律保障。国家以法律形式初步规定地方权力机关、行政机关的基本职责和法定权利，并且扩大和规定了地方权力机关、行政机关制定地方性法规、行政规章的权力和权限。
总体上看，当代中国权力结构，尽管出现明显的调整和变动，但是权力重心仍在中央，政治权力仍然具有控制经济权力与社会权力的实际地位和作用。
2.地方经济权力重新整合
经济权力由中央政府向地方政府归属迁移，政治领域向经济领域归属迁移，是中国体制改革过程中权力运作的轨迹。
经济权力迁移过程中，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方。不同层级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，地方经济利益的独特性逐渐显露，地方政府已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。地方政府兼具区域经济调控主体和经济利益的双重角色，因而也就具有双重权力，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间展开资源和利益之争。地方政府扮演着准市场主体的角色。转型时期的地方政府拥有经济权主要体现在对经济资源的三个支配权：
一是国有资产的支配权。中央政府对地方政府的行政性经济分权，社会固定资产投资来源由中央主导型向地方主导型转变，地方政府成为微观经济领域最重要的投资主体和直接控制者，并且地方政府获得了辖区内国有资产的剩余索取权和控制权。
二是地方收入的支配权。尽管1994年的财税改革使中央财政收入占全部财政收入比例由1993年的22%上升到1997年的48.8%，但是地方仍然保持着强大的对财政收入和债务收入的支配权，并且还以急剧膨胀的预算外收入形式扩大财力控制规模。地方政府这些收入的支配权实际上为地方政府经济增长和扩张，实现其政绩和施政目标提供了财力保障。
三是社会资源的控制权。转型时期，地方政府不仅掌握地方国有资源的配置权，而且由于行政权力的垄断性和强制性，地方政府以对市场和企业管制手段来控制非国有资源，诸如项目审批、土地批租、许可证发放、贷款配额、市场准入。
从政府与市场之间的经济权力整合的态势看，市场的权力在不断扩大和增长，而政府的权力在持续的减少和削弱，经济权力正在从政府向市场转移。当然，这一过程不排除地方政府某些经济权力膨胀。
3.地方的社会权力缓慢回归
经济转型过程中，非公有制经济在地方经济中异军突起，加之市场机制逐步形成，政企分开成为必然。原有的那种政府统揽一切社会事务的传统体制弊端显露无遗，将地方政府拥有的权力回归社会、理顺政府与社会关系成为与政企分开相提并论的重要制度创新内容。在市场经济体制下，政府与市场在社会资源配置方面的对立和互补关系，成为私人事务和公共事务的分水岭。广义上的社会事务一般依照市场化资源配置的有效程度来进行划分，由个人、家庭、企业来管理的事务，通过市场化资源配置方式有效解决的社会事务政府一般不介入；公共事务因市场缺陷，由政府承担对其的管理职能；介于私人事务和公共事务之间的中间事务，即社会事务的管理，由社会中介组织来承担，或由政府和其它社会组织共同合作承担。
转型时期，原有由政府、单位包揽的社会事务正重新回归社会，政府拥有的一部分社会权力回归社会。这主要体现在：第一，单位办社会的体制逐渐动摇和毁坏。大量附属于党政机关和企事业单位的自服务的第三产业组织，通过市场取向的政革，逐渐回归自己的行业队伍，实行社会化服务。第二，社会中间组织迅速发展。由于市场化和社会化程度的提高，公共事务与私人事务有可能双向换位，或者转化为中间事务。诸如，民间企业介入公共设施的建设；行业内部自发组织的中介机构承担起行业管理职能；计划生育、环境保障、社会保障等私人事务转化为社会事务或公共事务。
这里必须强调说明的是，转型时期的地方政府承接中央政府转移下放的事权，地方政府转移出去的社会事务即那些社会性、群众性、公益性、服务性的具体事务，则交由社会中介组织承担，这样，地方政府和中央政府可以从繁重的事务解脱出来，使之更有效地处理职能范围以内的事情，更利于社会有序发展。
三
转型时期，地方政府权力变迁的取向是优化权力结构。中国二十年的改革，地方政府既向市场、企业、社会转移了相当部分的权力，又拥有部分市场主体的权利和利益，没有能克服地方分权改革中存在的弊端。地方政府最终只有将经济剩余分享权和控制权、社会管理和自治权重新回归企业、市场和社会，才是地方政府权力格局优化的长期目标和最优选择。实现这一目标和选择，必须从以下三个方面入手：
1.理顺国家与社会的关系，奠定地方政府科学合理的权力结构的基础
传统计划经济体制下的国家与社会关系是国家主导型，即使在转型时期，行政权力支配社会仍然是这一时期的重要特征。这不仅因为传统和现实共同确立了国家或政府的主导地位，而且未来的中国也需要发挥政府的主导作用以获取赶超过程中的后发优势。根据这一实际，理顺国家与社会关系，奠定地方政府科学合理的权力结构的基础，需要创新两个方面的关系。
第一：创新政企关系。要按照政企分开的原则，转变政府的经济管理职能。国家按投入企业的资本额享有所有者的权益，对企业的债务承担有限责任。企业依法自主经营、自负盈亏。与此同时，逐步实行政资分开，即国有资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任。企业依法自主经营、自负盈亏。与此同时，逐步实行政资分开，即把国有资产管理与国有资产经营分开。企业走向市场，真正成为独立的市场主体，意味着地方政府投资方向主要在于地方性公共工程和公益性项目。并且，随着改革的进一步深入，国有经济布局将由比较分散转变为着重控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，而地方国有经济从以盈利为目的、充分竞争的产业领域逐步退出，这样，地方国家中小型企业将大大减少。为此，地方政府管理方式必须实行战略转变，即由微观管理为主转向宏观管理为主；由直接控制为主转变为间接控制为主；由行政手段为主转变为经济手段、法律手段为主。
第二：创新政府与社会的关系。要积极培育不依附政府的社会力量和社会组织，增强其活力和自主能力，使其能承担地方政府转移的职能为企业、市民、社会提供广泛的、专业化的社会服务和社会保险、保障体系，地方政府仅进入社会组织或中央政府难以进入和不便进入的公共产品供应或社会管理的领域。在地方政府转变职能的基础上，部分政府权力转化为社会权利、企业权利、市场权利。实行宏观管住、微观放活的行政管理方式，使得政府的行政权力横向结构发生变化，即还企业经营自主权，还市场资源配置权，将部分行政权力转移给社会中介组织。
2.优化地方政府权力结构，进行权力制约的制度安排
权力制衡在组织管理中发挥着关键性作用，从程序、权力、责任的角度确定一种分工——制衡关系，是保证权力不被滥用的必不可少的组织管理机制。问题在于国家政府权力不能自己建立起制衡的政治制度。必须寻求外在力量对统一的国家政治权力进行划分，然后确立权力对权力的制约关系。这就需要优化地方政府权力结构，进行权力制约的制度安排。
(1)创新地方政府行政管理制度，铲除地方政府寻租的制度渊源。一是创新政府、市场、企业之间的关系，割断行政权力与企业之间的直接联系。目前，要全面清理地方政府的审批权，在此基础上取消不必要的审批项目，确需保留的，也要通过制定严格的规范，使其程序化、公开化。二是创新政府与资源配置的关系，取消行政权力对各种经济资源、要素的直接支配权。除了极少数的战略物资外，绝大多数的经济资源，诸如资金、外汇、人才、原材料、技术……由市场配置。清理地方政府各种收费项目，取消不合理的收费。三是实行政府采购制度，规范政府行政本身所必要的购买行为。
(2)合理分类公共事务，重新调整地方政府部门之间职能结构。中国在市场化进程中自发游离出来的公共事务与地方政府原来承担的事务之间，没有及时有效置换，私人事务与公共事务之间共同渗透到政府管辖范围中，地方政府部门之间的逐利行为较为普遍存在。在市场经济条件下，要求政府职能必须限定在公共事务范围内，并且在对公共事务进行合理划分的基础上，进一步调整政府部门间的职能结构，从理论上说，地方理论横向权力划分不存在利益差距，其所承担的都是公益性事务。
当然，地方政府部门之间的职能结构的调整，还必须考虑来自条条事务的纵向延伸度。中央政府管理的事务除少数由中央实行垂直管理外，其它事务均委托地方政府执行。这就必须把同级政府部门间权力、职能的配置，与各级政府间权力、职能配置结合起来。
3.行政权力法制化，以法律界定和约束行政权力
行政权力法制化是法律来界定、规范行政权力及与其它各种权力的界限和运作，并以法律来保障和推进地方行政权力格局的变迁和重构。
(1)以法律界定地方行政权力与其它权力的界限。地方行政权力格局变迁重构过程是地方行政权力重新配置过程。实践表明，这一过程不可避免地存在着权力的扩张与滥用的现象，必须以法律来合理界定政府与企业、政府与社会、政府与市场、同级政府之间、各级政府之间界限，实行权力边界的法制化，保证行政权力格局变迁和重构的平衡性、有序性、科学性、规范性。
(2)以法律来约束、制约地方行政权。政治学和法理学表明，凡行政权力均为法定权力，没有法律依据的行政权力是无效的权力。行政权力的运行必须在法定范围内进行，不能超越法定界限及背离宪政精神，越权与滥用权力的行为是非法行为。地方政府出台的地方性政策、法规不能与宪法和法律相抵触，地方政府行为必须服务于公众利益。地方政府的权力运作必须符合法定程序，这样才能防止行政主体的擅意专断，保证行政活动对象的权利和自由，维护或推动行政权力运作公平、高效。
(3)构建法制化程度较高的地方政府政绩考核指标体系。传统的地方政府政绩考核指标体系以增长速度、经济总量为关键指标，客观上阻碍着地方政府职能转变和权力格局的变迁。构建法制化程度较高的地方政府政绩考核指标体系已成为我国经济体制改革和政治体制改革的重要内容。供给民众满意的公共产品和公共服务是政府应尽义务，这里民众对公共产品和公共服务的满意程度是评价地方政府的重要标准。必须强调的是，不能以经济总量和增长速度作为主要量化指标，而是注重政府供给公共设施、公共产品、公共服务的质量，并通过运用社会调查、民意测验等方法，定期广泛征求并反馈社会公众的满意程度。
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