论国家审计的本质及其完善，本文主要内容关键词为：本质论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计本质的研究视角及意义 关于国家审计的本质问题，国内外学者至今没有形成统一定论。我国国家审计制度自1983年恢复以来，在理论和实践方面均取得了重大进步。关于国际审计的本质，形成了经济监督论、经济控制论、权力制约论等多种观点。国家审计作为上层建筑，由经济基础决定，以上观点均反映了一定时期内国家审计的实践特点，具有合理性。但是国家审计的本质到底是什么？本质是事物本身固有的区别于其他事物的根本属性，体现在形式上的单一性、稳定性和内容上的丰富性。国家审计的本质与其时代特点是实质与形式的关系，国家审计本质不仅仅与时代特点相契合，更要在此基础上有所拔高。 国家审计本质是决定国家审计发展目标和方向的根本属性，对审计实践具有重要的指导意义。首先，有助于我们从不同方面和层次进一步深化对国家审计的认识；其次，国家审计本质变迁的时代特点有助于审计机关适时调整审计目标、内容和方向；再次，有助于国家审计机关的科学定位。 二、国家审计本质的不同论断 概括来讲，我国学术界对国家审计本质的认识主要形成了以下六种理论： （一）经济监督论 国家审计实质上是一种经济监督活动。与现代公司治理一样，国家审计源于国家所有权和经营管理权分离形成的受托经济责任。国家审计基于社会公众的委托，是对政府是否履行受托经济责任、履行得如何的一种确认、证明和评价。 经济监督论强调国家审计在经济领域的重要作用，着眼于具体经济行为、事项中的违法违规行为，是一种事后监督。该理论符合当时我国审计制度恢复之初审计机关工作水平和审计环境的现实。但经济监督论很难将审计监督和其他经济监督形式区别开来，也就无法反映国家审计的根本属性。而且随着经济社会的发展，审计的内容和范围不断扩展，远远超出了经济监督论所涵盖的范围。更重要的是，经济监督论将视角局限于审计具体工作，对国家审计建设性作用的抽象概括不够。 （二）经济控制论 经济控制论同样基于受托经济责任产生，认为国家审计本质是确保政府全面、有效履行受托经济责任的一种特殊的经济控制。“公共力量必须有一个适当的代理人把它结合起来，并使它按照公意的指示而活动”，这个代理人就是国家。由于缺少能够与政府相提并论的社会组织，公众不可能像企业的委托人一样随意改变、更换与政府间的委托关系，加上政府“经济人”假设，仅靠国家审计监督很难避免政府的机会主义行为，还需要“纠偏”。国家审计将政府经济活动中的问题汇报给社会公众，公众对政府进行处罚（如政治上的罢免），形成对政府经济行为的有效控制。 如果说经济监督论是对政府受托经济责任的“检查”与“证明”，那么经济控制论还包括“问责”。监督是控制的一种工具，为控制服务，因此经济控制论更准确地揭示了国家审计的本质。但经济控制论延续了经济监督论仅注重国家审计在微观经济领域中的不足，对其在非经济领域中的作用强调不够。审计目标仍是政府具体经济行为是否真实、合法，是一种事后监督。 （三）权力制约论 “权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，最有效的治理办法是用权力制约权力。社会公众将使用和分配公共资源的权力委托给国家（政府），政府所有活动都可以追溯为权力的运作，国家审计的内容也均属公共权力范畴。权力制约论以公共权力为切入点，认为国家审计本质是权力制约权力的行为，审计过程是实现权力均衡配置的过程。国家审计机关将政府（行政机构）履职情况提交立法机构，立法机构据此对行政机构实施问责，国家审计本质是立法机构对行政机构的权力制约工具。 权力制约论从政治学的视角对国家审计的本质进行抽象和概括，是对以往理论局限于经济领域的一种突破，对国家审计本质的研究开始由经济领域向非经济领域拓展。但权力制约论仍没有突破国家审计“工具”论，更重要的是，权力制约论的前提是权力的并列，尚不能合理解释我国国家审计隶属于行政机构的现实。 （四）民主法治论 现代国家审计是民主和法治的产物，也是民主和法治的工具。就国家审计是民主和法治的产物来讲，一方面只有当民主发展到一定程度，社会公众才会授权国家审计机关对政府进行监督。另一方面，法治是国家审计履职的重要保证。国家审计产生于法，由宪法直接规定，法律规定了国家审计的范围、标准和依据。就国家审计是民主和法治的工具而言，一方面国家审计向社会公开审计结果，社会公众据此了解取之于民的财富是否用之于民，该过程本身就是落实与发扬民主的过程。另一方面，国家审计维护法律的权威，并且通过发现与揭露问题促进法律法规的建设和完善。 民主法治论从政治和法律的双重视角对国家审计的本质进行抽象和概括，分别论证了国家审计与民主、法治之间存在辩证关系，对于我国民主化和法治化国家建设具有重要的理论指导意义。但和权力制约论一样，此时的国家审计仍被当做一种工具和手段。 （五）“免疫系统”论 除了经济责任，政府受托责任还包括社会责任。审计范围和内容的不断拓展使审计逐步被纳入经济社会运行过程，此时国家审计的目的也不仅仅是解除政府受托责任，而是促进政府积极主动地履行受托责任。国家审计在经济社会运行过程中发挥预防、揭示和抵御功能，类似于一个“免疫系统”，维系国家与人民受托责任的正常进行以及经济社会的健康有序运行。“免疫系统”论基于受托责任观认为，国家审计本质上是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。 “免疫系统”论将国家视为一个有机生命体，同样需要一个免疫系统来预防、揭示和抵御经济社会运行中各种可能的“疑难杂症”，国家审计是国家“免疫系统”的一个重要组成部分。“免疫系统”论强调审计的预防和修复作用，并且强调预防是首要的，使国家审计由事后监督转变为事前、事中、事后全过程监督，由被动监督转向主动监督。基于国家审计在经济社会运行中的角色定位和功能发挥，“免疫系统”论使得对国家审计本质的研究从立足于被审计单位的微观视角转向国家经济社会的宏观视角。但此时国家审计仍没有超出审计“工具论”，而且有学者认为将国家审计视为经济社会运行的一个组成部分势必影响其独立性。 （六）国家治理论 国家审计是国家治理的重要组成部分，其理论基础是不完全契约下的委托代理理论。一方面，国家审计源于国家治理。国家是人与人订立社会契约的结果，社会契约是公意的体现；政府是国家和国民之间的一个中介组织，在公意的指示下行使权力。社会契约主要表现为法律形式，也称政治契约。由于有限理性和交易费用等条件的限制，这种契约是不完全的，需要设计不同的机制来配合。国家治理就是处理不完全契约下契约规定外的剩余权力分配问题，而国家审计作为一种监督和制衡机制是其重要组成部分。另一方面，国家治理决定国家审计，国家审计的目标、任务、重点和方式随国家治理的目标、任务、重点和方式的不同而改变。 国家治理论以社会契约论为理论基础，强调政府与人民之间的契约关系，是对以往受托责任理论基础进一步的追根溯源。契约论作为现代公民社会的理论基础，为国家审计向公民主导转变提供了理论依据。国家治理论突破了审计工具论的认识局限，认为国家审计是出于国家治理的客观需要，目标是为国家治理更好的服务。因此，国家治理论是对以往理论的概括和升华，是新时期对国家审计本质最全面、最深刻的认识。 三、我国国家审计存在的问题及改革建议 国家审计本质的不同论断反映了不同时期的审计实践，也是不同视角下国家审计的应有之义。实践是理论认识的目的和归宿，但对比分析我国国家审计的客观实际，发现其实践发展严重滞后于理论认识。 （一）典型的行政型体制，独立性缺失 我国国家审计属于典型的行政型体制。在机构设置上，各级审计机关隶属于政府，是一种“内部审计”。审计机关不具有真正“第一关系人”的属性，也不是真正独立于委托人和受托人的“第三方”，其隶属于“第二关系人”——政府，政府对审计范围和内容有较大的自主决定权。在经济方面，国家审计由财政供给经费，主要来源于被监督部门。另外，行政型国家审计行为不具有司法性，审计结果的处理权往往由纪检、监察、人事等部门行使，审计机关在“审计问责”中“哑语”现象普遍。我国可以借鉴英国立法型的国家审计体制，审计机关隶属于人大，在人大授权下独立开展审计工作，对人大负责。改由人大拨付经费，割断审计机关与被审计单位间的经济利益关系，从经济上保证其独立性。 （二）以财政审计为核心，审计领域有待拓展 财政审计是国家审计永恒的主题。财政审计主要是审查政府财政收支是否真实、合法和有效，通常是一种事后审计，具有批判性。在深化财政审计的同时，要不断增强国家审计对整个社会建设的贡献。随着政府受托责任的深化，国家审计应该逐步向政治、社会领域拓展，充分发挥其促进民主和法治、维持经济社会健康运行的作用。随着国家治理论的提出，国家审计的内容应该从微观层面向宏观层面延伸，由财政收支的真实性、合法性和效益性逐步扩展到国家治理的安全性和持续性等。作为国家“免疫系统”，应具有预防、揭示和抵御功能，因此审计的职能也要由“亡羊补牢”向“防患于未然”转变。 （三）与其他监督部门权责划分模糊，有待进一步明确 国家通常由决策、执行和监督系统构成，只有三方力量保持均衡才能实现国家的有序运作。而我国决策和执行部门的“权力强势”与监督部门的“权力弱势”是一个不争的事实，权力制衡效果差强人意。监督系统自身的局限性是重要原因之一。就内部监督系统而言，审计、监察、纪检等部门在组织设计上缺乏系统的结构权衡，往往各自为战，难以发挥协同效应。在制度安排上，部门权责划分模糊，职能交叉重叠严重，存在不少监督的“真空”地带。在机制运行上，各部门缺乏有效的衔接，由于严格的“问责机制”的缺失，对于审计部门发现的问题，其他部门不能进行有力的处罚。为了提高审计工作效率，有效发挥监督系统的整合功能，必须合理设计组织结构，明确权责配置，使各部门彼此衔接、相互配合、优势互补。 （四）明确“为谁审计”，维护人民群众的根本利益 追根溯源地说，国家审计源于社会契约。由于契约的不完全性，国家审计作为处理契约规定外剩余权力配置的一种“制度装置”被设计出来，目的是要确保政府按照公意行使权力，在实践中体现为维护人民的根本利益。但在具体实践中一些审计机关“为审计而审计”的现象严重，并没有深刻地认识到“为谁审计”。国家审计作为“人民财产的看门狗”，要以维护人民群众的根本利益为最终目标。要保障和改善民生，对于关系国计民生的财政性资金运转和社会公共事务，国家审计应予以重点审计，确保人民群众真正从中受益。