摘要：土地储备机制的建立对调控土地市场、提高土地资源合理配置、增加政府财政收入等方面发挥了重要作用。在当前各地大力推进低效用地再开发的形势下，通过对嘉兴市实地调研，分析土地储备机制的优势、面临的机遇和挑战，探讨如何通过拓展土地收购储备方式、创新土地储备机制来深化土地储备制度，更有效地解决低效用地再开发中的难点和问题，确保低效用地再开发依规、有序地推进。
关键词：土地管理；城市储备用地；提取
引言
我国土地储备制度的建立和运行，探索了土地使用权价格的市场形成机制，深化了土地使用权制度改革，实现了土地资源由计划配置转向市场配置，在一定程度上规范了土地市场运作、加强了土地宏观调控、提升了土地管理水平。然而，随着近年来地价飙涨、土地财政、“地王”频现、钉子户等现象的发生，有关土地储备制度合理性的争议也被广泛关注，土地储备制度面临诸多困境。
1我国土地储备制度的困境
1.1土地储备机构管理者与经营者身份悖论导致“权”与“利”的博弈扭曲
随着土地有偿使用制度的逐步建立以及城市土地资产价值的显化，加之“经营土地、经营城市”理念的推动，各地方政府难以抗拒土地储备各环节中现实利益的诱惑，土地储备机构作为地方政府依法授权的单位也开始由行政参与者身份向市场参与者身份转变，沦为地方政府敛财的工具。例如，2002年上海市政府率先将其下属事业单位土地发展中心与上海地产集团实施“一套班子，两块牌子”式改组，从而通过市场运作机制参与到一级开发之中。此后，不少地方纷纷效仿，很多地区的土地储备中心都成立或挂靠了开发公司，将土地一级开发业务纳入自己的经营范围，以图利益的最大化（王宏新，2011）。各地甚至采取“非饱和”限量供应土地的政策，使市场处于“饥饿”或“半饥饿”状态，在“价高者得”的土地招拍挂游戏规则下使得土地价格一路飙涨，成为推动房价上升的主要原因之一。如此，土地储备机构角色从最初行政管理部门下属事业单位逐渐演化为土地市场的经营参与者和利益分配者，并在地方政府的庇护下充当起谋取经济利益最大化的工具，完全背离了土地储备制度“平抑地价、调控市场”的初衷。
1.2储备土地范围不断扩大，增大了耕地保护和失地补偿的工作压力
经过十多年的城市土地储备实践，城市存量土地越来越少，征收难度也越来越大，各地储备土地的征购范围呈现出肆意扩大之势，并不断向农村集体土地发展。郊区土地由于面积大、靠近城市，发展潜力巨大，所以最有可能获取最高利润，是土地储备机构最看好的。城乡结合部农村土地经常被以行政手段征用收回，农民的利益受到侵害，而且大量的耕地被破坏闲置。由于各种原因，土地补偿金也不能全部到农民手里，农民失去了赖以生存的土地，国家农业经济安全受到威胁。这种土地储备范围异化现象的出现，不仅严重侵犯了相关利益主体及农民的生存权利，更直接激化了基层社会矛盾，导致土地储备制度的合理性和合法性受到质疑。
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2城市土地储备调控战略
2.1建立土地“大储备”机制，拓展土地储备的内涵和外延
土地储备需加快推进转型发展，合理回归公益性定位，将土地储备由价格导向变为提升综合效益导向，丰富土地储备类型，扩大土地收储范围，实现全域全类型用地统筹和储备管理，建立土地“大储备”机制，把城市发展的经营性用地和公益服务用地、存量建设用地和增量建设地在内的所有建设用地类型共同纳入土地收储，如收储重要交通干道和桥梁用地，保障城市基础设施建设用地、收储城市中心区废弃矿山用于后续综合治理城市绿地公园开发、收储城市边缘旧区用于补充城市扩展用地等，扩大公共利益、生态用地的储备，实现对各类用地储备和出让时序的综合把控，促使土地储备实现用地保障、更新改造、城市发展、产业引入、产城融合等多项职能。
2.2以开发商为导向的土地收购、整理
土地储备过程包括土地征购、土地整理和土地出让。土地储备实质上是政府垄断士地一级市场的开发，完成土地整理后，政府通过公开拍卖方式完成经营性土地的出让。但是，由于一些城市的规模较小、实施土地储备的资金不足，当有些资金实力雄厚的开发商看中了大片的土地后，政府往往就与一些资金实力雄厚的开发商合作，以土地储备的名义，由开发商代替政府进行土地储备的前期整理工作，土地整理完成后，政府通过招标、挂牌、拍卖等方式进行公开出让，如果价格较低，开发商就直接受让开发，如果价格较高，开发商就让其他竞拍者取得土地，开发商则获取土地一级整理开发的地产开发利润。在这种模式下，政府借开发商的资金实现了城市开发建设的目的，但是，却减少了土地储备的收益。而且，这种模式往往是开发商主导土地储备，开发商根据自己的利益需要随意地调整储备地块的用地性质和容积率等规划指标，根据自己的利益需要而随意地调整城市规划。
2.3采取市场手段与经济手段有机结合的方式，提升收购方的主动权
单纯依靠土地储备机构与用地者协商，往往谈判时间长、成本高，必须运用市场手段和经济手段相结合，通过要素限控形成倒逼机制和税收机制来推动低效用地的退出。从市场角度着手，可以通过进一步完善市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，压缩落后产能的市场空间，使其主动退出市场。例如，嘉兴市经济技术开发区通过引入天然气，整治淘汰了燃煤锅炉厂；通过修建污水管网，强制企业污水入网，使污染企业提高了环境治理成本，一些高污染企业在市场竞争中被淘汰。从经济角度着手，可以通过差别化税收政策，建立以亩均税收为核心，节约集约用地与城镇土地使用权税调节相联动机制，倒逼低效企业推进改造提升或退出低效土地。例如，2013年11月，嘉兴市政府印发了《嘉兴市本级开展调整城镇土地使用税与政策促进土地节约集约利用试点工作方案的通知》（嘉政办发[2013]135号），通过调整市本级城镇土地使用权税收政策，根据企业对地方财政的贡献度实施差别化减免方式，使一些占用土地面积较大的企业主动通过申请土地储备的方法退地。如嘉兴新荣服饰厂腾地44亩，收储后用于引进华昌电装标准厂，提高了土地利用率。
结语
如何切实有效地推动城市规划决策和实施的民主化，城市的规划是为谁规划?“不是为了政绩，而是为了老百姓!”，随着社会的进步和发展，城市规划的功能己经从原来的技术文件逐步向公共政策的功能进行转变，原来的《城市规划法》仅仅是作为指导、规范和执行城市规划技术文件的法律，而缺少作为公共政策方面的内容。在违法用地、擅自变更现有用地使用性质、变更房屋原来的用途等方面，由于城市规划法仅仅对违法建设的处理较明确，对于违法用地、违反《建设用地规划许可证》内容的，于利用原有建筑改变用途的处理在《城市规划法》中都没有明确法律责任和有效的强制执法手段，仅仅在第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”，这使得城市规划用地管理缺乏有效的执法依据，实际管理中的执法效果不佳。
参考文献：
[1]曹志军.做好土地收储净地工作的思考[J].中国土地，2012，（08）P25-26.
[2]洪增林，薛惠锋.城市土地集约利用潜力评价指标体系[J].地球科学与环境学报，2006，28（1）：106-110.
论文作者:陈常国
论文发表刊物:《基层建设》2019年第21期
论文发表时间:2019/10/16
标签：土地论文; 土地储备论文; 城市论文; 城市规划论文; 市场论文; 开发商论文; 机制论文; 《基层建设》2019年第21期论文;