发展中国电子政务需要制度创新，本文主要内容关键词为：中国电子论文,制度创新论文,政务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
T·W·舒尔茨将制度定义为管束人们行为的一系列规则。本文所论述的制度则是指与中国发展电子政务相关的一系列行政层面的制度要素的总和，而创新也不再是企业家的事。行政层面的制度创新是指在转型时期中国为发展电子政务在行政层面所必须进行的一系列调整和改革，涉及到行政范式、行政职能、行政流程、行政决策、行政组织诸方面的创新，属于宏观的、深层的、长久的战略决策，这就是本文给行政层面的制度创新所确立的分析边界。
一、行政管理范式的创新
传统政务环境下，行政权力的金字塔结构使得信息在上、下、左、右各个方面传递都不畅通，造成信息失真、衰减、扭曲，从而对权力结构的合理性构成挑战。而在信息社会的电子政务环境下，权力要素的变化意味着权力资源由国家向社会迁移，从而注定通过垄断信息、垄断规制的官僚体制的行政范式向民主制的行政范式转移，促使信息、行政流程进一步公开化、透明化，参与机制得到完善，市场机制得到加强，权力结构更为合理，从治理到善治有了合理的基础。这种创新可从几个方面考虑。第一，营造信息的开放和共享的行政环境。在合理设置密级的前提下，从政府到公众，从技术到制度，确保信息的开放和共享。但在此过程中要加强对国家机密、商业机密和个人隐私的保护。第二，设置公开化的行政程度。行政程序一旦在网上公开，就会受到全世界的关注。即可以显示公开，表达公正，又可以广泛接受监督、杜绝设租、寻租，亦利于不断改进和完善。第三，从行政决策的角度考虑，应建立参与型的决策机制。在电子政务环境下，网络技术使公众有了更多参政机会和参政渠道。决策作为政府管理的关键环节，应当建立起公众参与型的数字决策机制。第四，从市场的角度考虑，引入竞争性服务机制。应积极探索在电子政务环境下如何提高用户对公共产品的自由选择权，这既是一种行政范式的创新，也是一种民主范式的创新，尽管在技术层面和操作层面上还有待商榷，但它至少指明了一个方向。在公共产品的生产和提供上，应该引进竞争性的外包方式。
二、行政职能的创新
政府职能的创新，在外部环境上受到WTO的承诺压力，在技术上受到网络应用的冲击，在理论上应受到政府再造理论的影响。这三方面的影响使政府职能由管制型向服务创新型转变。在电子政务环境下，电子政府合理存在的假设前提与传统政务环境不同。在政府职能创新中，政府再造理论给予我们有益的参考。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒曾提出政府再造的十条原则，即政府是：起催化作用的政府——掌舵而不划桨，社区拥有的政府——授权而不是服务，竞争性的政府——将竞争机制注入到提供服务中去，有使命感的政府——转变规则导向型组织，结果导向型组织——按结果而不是投入进行拨款，顾客驱使的政府——满足顾客而不是官僚制度的需要，企业化政府——挣钱而不是花钱，预知型政府——预防而不是医治，分权的政府——从等级制度到参与和协作，市场导向型政府——通过市场力量进行变革。电子政务的发展同样离不开理论指导，在某种程度上，政府再造理论对电子政务的发展起到前期理论指导作用。因此，在对公共行政的本质和核心——政府职能的创新中，也必然起到一定的指导作用。
三、行政流程的创新
行政流程再造是电子政务实施过程中的一个分水岭，在这之前的电子政务的活动又可称为OA（办公自动化）阶段或ICP（互联网内容提供）阶段，这以后则可以称之为电子政府阶段。对行政流程创新而言，要贯彻服务于用户的精神。电子政府的用户分为内部用户和外部用户，对内部用户而言，较易受到重视，主要是共享和协同；而对外部用户而言，则易忽视其需求和接受水平。在行政流程的优化和设计中要假设外部用户为外行，而内部用户为内行，且内行围绕外行为中心工作。也就是说用户不是也不必是政务专家，而政府必须是政务专家，用户也没有必要对政府复杂的结构和运作程序了如指掌，只需要了解自己的需求就足够了。打破以政府职能部门为中心的管理模式，展现在公众面前的不再是林林总总的政府机构和总也弄不清或许根本就不清晰的行政流程，而显示在电脑屏幕的是基于公众需求而设置的一个人性化的功能模块。在这里，行政流程的逻辑顺序的设计是基于需求而不是基于供给。
四、行政决策的创新
在电子政务环境下，行政决策是建立在相对扁平的信息网络平台上，从而推动了政府决策管理的民主化进程，提高了决策质量和决策执行效率，激发了公众的决策参与热情，增强了公众的政治功效感，同时还可以避免政府决策过程中的寻租现象。一般而言，决策可分为常规决策和非常规决策。目前，电子政务对决策创新的要求更多地集中在常规决策，因为这种决策对时效性要求低，密级要求不高，容许在一定时间和较广泛的层面进行充分的集思广益。我们现在所见到的政府网上民意调查、数字听证会、市长电子信箱等都属于这种类型。对非常规决策，如果时效要求高，密级要求也高，不可能在大范围内进行较长时间的利益综合，可能传统的决策方式还会发挥作用。尽管如此，电子政务的作用还是日益明显，因为非常规决策更依赖于对信息的掌握，而电子政务的数据库及统一的数据交换中心则能保证在非常规状态下，决策者能在第一时间内掌握到尽可能详尽的决策所必备的信息，从而提高在非常规状态下的决策水平。此外，在决策执行过程中，利用网络技术还可以大大增加决策的过程管理水平。对非常规决策后的绩效评估，应尽可能利用网络搜集到更多反馈信息，以利于评估、纠偏和激励。因而对电子政务环境下的政府决策创新而言，由于决策信息源的开拓以及公众参与决策的渠道的畅通，从决策方案的提出、排序到最终决策、决策过程的过程管理以及绩效评估、纠偏、激励诸环节，都可以利用网络技术进行创新。
五、行政组织的创新
行政组织作为行政职能的载体，随着行政职能的变化而变化。在电子政务环境下，行政职能由管制型向服务型转化，必然要求行政组织也要完成相应的转化，以适应行政职能的创新。在行政组织创新中，要完成一系列创新。第一，行政组织由集权向分权、授权转化。以适应电子政府的内外部环境要求，同时也增加权力内容和权力结构的合法性。第二，行政组织由金字塔型向扁平型转化。由于管理层次减少，管理幅度增加，必将对管理者的人力资源水平和责任心提出更高的要求。第三，行政组织由分工向整合转化。随着电子政务的推行，在对政务流程的优化过程中，对政务本身也进行了集约化的处理，促使行政组织由分工向整合变化。第四，行政组织由膨胀型向精干型转化。这种技术驱动型的行政组织创新是建立在创新型的行政理念和价值观的指导和对行政职能和行政流程的科学界定和优化的前提下，以确保首次成功而不至于重新陷入以前精简机构的怪圈。第五，行政组织由僵化向灵活转化。行政组织内既有为完成常规任务的相对固定的职能部门，又有具有较大灵活性的动态组织（如项目小组），以适应动态的内外部行政环境。第六，行政组织由现实向虚拟转化。通过实施电子政务，类似于开会、公文流转、纳税等许多工作都可以在网上进行，实现政务活动由现实向虚拟过渡，以提高效率和服务水平，降低行政成本。第七，行政组织由满足现状型向学习型组织转化。而对未来，行政组织不是因循守旧而是积极向上，正确对待知识和知识管理，通过不断学习，努力提高组织素质和组织水平，以适应日益变化的环境。