摘要：政府可行性缺口补助（以下简称“政府补助”）是社会资本参与城市轨道交通PPP项目的关注重点，本文就城市轨道交通PPP项目实施过程中几种常用的政府补助模式进行探讨，即从补助原因着手，分析了协议票价法、车公里补助法、21号文补助法、等额年金法等补助模式的优缺点，同时分析了现金流补助法的原理及特点，并从城市轨道交通PPP项目长远发展的角度提出了政府补助的建议模式。
关键词：城市轨道交通 PPP项目 补助模式 现金流补助法
1.前言
根据《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号），到“十三五”末，中国城市轨道交通规模将达到6000公里。按照当前发展趋势，未来三年每年将完成城市轨道交通建设投资约4000亿元。面对如此巨额的建设投资需求，城市轨道交通多元化融资势在必行，通过引入社会资本，采用PPP模式实施是必不可少的选择，也是当前乃至今后长期的主流模式。
城市轨道交通项目属于以政府投资为主、为社会提供公共服务的准经营性项目。由于轨道交通建设的投资金额巨大，运营成本高，而且涉及公众利益的票价一般由政府管制。因此，在PPP合作期间内，项目全成本核算难以实现盈亏平衡，财务现金流会存在长期缺口；从财务角度看，采取PPP模式实施的城市轨道交通项目需要当地财政给予缺口补助。尽管财政部出台的《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)提出了可行性缺口补助的计算公式，但该公式缺失计算细则，其科学合理性也饱受争议。在众多依赖政府长期补助的大型基础设施（如城市轨道交通、城市地下综合管廊）PPP项目实践中，财政补助计算方法并无统一模式，对社会投资人的合理回报也无标准，导致各地PPP模式补助方式千差万别，计算结果大相径庭。因此，探索合理可行的缺口补助模式，科学确定项目投资回报是社会资本当前参与PPP项目应该探讨的课题。
2.城市轨道交通项目政府给予可行性缺口补助的必要性
城市轨道交通具有准公共物品性、外部性和规模经济性，从PPP付费机制分类看，其收入主要源于三个方面：一是票务收入；二是非票务收入，包括广告、通讯、商业等资源性经营收入；三是政府可行性缺口补助。若仅仅依靠票务收入和非票务收入，其难以收回建设投资成本及运营成本，更难以达到社会资本可接受的最低投资回报率，即其本身的经济属性决定了若采取PPP模式实施，项目公司难以实现资金盈亏平衡。如果政府不予补助，绝大多数城市轨道交通PPP项目存在现金流缺口，财务生存能力极差。因此，城市轨道交通的基本经济属性决定了政府给予可行性缺口补助的必要性。
3.城市轨道交通PPP项目常见缺口补助模式的利弊分析
国内城市轨道交通工程PPP模式经过多年的探索和实践，现行的补助模式主要有协议票价法、车公里补助法、财政部21号文补助公式和等额年金法等四种。
（1）协议票价法
协议票价法又称影子票价法。这种模式是以客流量为计算基数的“客流补助模式”，是国内应用较多的补助模式，如北京地铁4号线、14号线和16号线，杭州地铁1号线等。协议票价法的可行性缺口补助计算公式如下：
可行性缺口补助额=（影子票价-实际票价）×客流量
在这种补助模式下，政府方为了满足社会资本方最低投资回报率的要求，由政府方和社会资本方通过协商手段，计算一个理论上的影子票价，当实际票价低于影子票价时，实际票价与影子票价的差价就由政府进行补助，从而形成项目公司或社会资本方的补助收入。
这个补助模式的优势是浅显易懂，对社会资本提供了充分的激励机制。为了合理分担客流风险，政府方往往按各年预期客流的一定百分比设置一个保底客流量，不仅保证了项目公司或社会资本方获得最低收入，也使得部分客流风险转移至社会资本方。PPP项目合同还可约定，当实际客流超过预期客流时，政府可按照一定比例分享客流超量带来的超额收益，防止社会资本方获得“暴利”。
这种补助模式的最大不足是政府补助额与项目实际资金需求相脱节。在轨道交通运营的初期和近期，客流相对不足，不仅项目自身的营业收入较少，而且按照协议票价法获得的政府补助也相对较少，但这个阶段由于还本付息等原因形成的当年资金缺口最大，政府补助无法做到“雪中送炭”，依然会出现项目资金断链现象；相反，在运营远期，客流培育相对成熟或交通线路网成熟后，项目自身经营收入较多，而基于客流的“客流补助模式”计算的政府补助额也“水涨船高”，会导致政府的财政补助过度，造成政府支出压力不平衡、未实现平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增。
（2）车公里补助法
车公里补助法也称车公里成本法或车公里运营服务费法，是基于政府向PPP项目公司购买公共服务理念，以列车运营里程为基础指标而计算的补助模式，即根据“跑了多少车公里数”计算补助。这种补助模式在国内最早应用于乌鲁木齐地铁2号线一期工程，后来北京首都新机场线等也采用了这种补助模式。车公里补助法的可行性缺口补助计算公式如下：
可行性缺口补助额=约定车公里数×约定车公里服务价格－实际票务收入－实际非票务收入＋调整额
式中：“约定车公里数”指按行车组织计划确定的车公里数（即全部车辆运营里程的总和）；“约定车公里服务价格”是指在PPP项目合同中约定的政府对车公里服务费的采购价格，其初始定价通过公开招标社会资本采取竞争机制报价确定。
车公里补助模式体现了政府购买服务理念，便于政府控制补助总额，按车公里计价有效地化解了客流预测风险的影响。但是，以成本定补助，缺乏对社会资本的有效激励，而且PPP项目补助需要考虑投入和产出两个方面，仅仅考核成本显然是不足的。更重要的是，轨道交通项目运行成本构成相对复杂，影响因素包括项目总投资（建设成本）、运营成本、行车组织计划(确定车公里数)、税费等，在具体PPP项目实践中，对运行成本的内涵和构成细目尚有不同理解（如运行成本是否等于项目全成本）。同时，由于不同城市或不同运营商的车公里成本（或车公里运营服务费）存在差异，车公里成本是否相对合理，目前尚无参考标准。
（3）财政部21号文补助公式
财政部21号文补助公式是指《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中提出的运营补助支出计算公式。具体计算公式如下：
式中：n代表折现年数；财政运营补助周期指财政提供运营补助的年数；年度折现率应考虑财政补助支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合风险等因素确定。
这个补助计算公式试图将建设成本和运营成本的补助整合在一个“万能”的通用公式中，第一部分反映全部建设投资平均分摊到补助周期的费用及其收益；第二部分反映各年运营成本（含合理利润）与经营收入（使用者付费）之差，各年补助额计算相对简单。按照这个公式计算的各年补助额平稳增加，呈现“前少后多”分布，有利于降低初期财政支出压力。
这个补助公式也存在明显缺陷：首先是该补助公式将财政补助与运营成本直接挂钩，运营成本越高将导致补助越多，不利于社会资本方节约运营成本费用。其次，该公式涉及多个参数的取值（如合理利润率、年度折现率），具有较大自由裁量权；某些指标的内涵（如年度运营成本的构成）也不明确。此外，对于城市轨道交通PPP项目而言，运营期间经营成本或支出并非总是水平式或斜坡渐进式，这个补助公式不能反映城市轨道交通运营期间资金投入特点，如设备更新、大修架修、新增车辆等大额跳跃式支出。
（4）等额年金法
等额年金法是将建设投资（含建设期利息）按照等额系列资金回收系数折算为等额年金，再加上各年的经营成本，扣除经营性收入，作为政府补助。具体计算公式如下：
式中：n代表补助年数。
按照等额年金法计算的各年补助支出呈现均匀分布特点，但在等额年金法应用实践中，年度折现率和合理利润率等参数选取受多种因素的影响，同上述财金21号计算公式一样缺少统一规定，具有较大的自有裁量权，同时其取值高低对各年运营补助额和社会资本方投资内部收益率影响较大。此外，项目建设成本折算为等额年金后，再附加合理利润率，增大了财政初期支出，与财政逐年增长现象不匹配。
4.现金流补助法的探讨与应用
现金流补助法是以PPP项目财务计划现金流量表为基础，按照收付实现制原则，通过测算现金流量表的现金缺口来确定政府应承担的直接支付责任的基本方法。这种补助模式将政府补助拆分为两部分：
一是基于项目财务计划现金流量表的可行性缺口补助，即当项目各年的经营、投资和筹资三项活动净现金流的累计结果（累计盈余资金）出现负值，项目公司无法通过再融资解决资金短缺时，政府对项目公司现金流缺口进行补助。
二是基于社会投资方现金流量表的社会资本方合理回报补助，政府根据项目可分配利润、累计资金盈余和绩效考核结果，对社会投资人合理回报的资金缺口进行补助。
按照现金流补助法计算的财政补助，能够准确地反映项目公司各年实际资金缺口，使政府方和社会投资方各得其所，规避了补助资金的杯水车薪或富裕闲置，便于现金监管，同时也有利于防范财政中长期风险。
5.结束语
城市轨道交通PPP项目目前所采用的协议票价法、车公里补助法、财政部21号文补助公式、等额年金法等补助方法都有其适用条件和不足之处，普遍存在多补助或少补助问题，即项目各年补助额与实际资金缺口相脱节、不匹配，补助结果具有较大的主观性。基于财务计划现金流量表的现金流补助法在项目所需投入产出（投资、成本费用和收入）数据确定的条件下，基于社会投资人合理回报基准值而计算的各年财政补助和补助总额均具有唯一解，为政府全过程考核项目公司（社会投资人）和核算兑付财政补助提供了统一尺度，并为政府部门监管和社会监督提供了科学依据。
鉴于现金流补助法能客观、科学地反映了项目实际资金缺口与各方利益诉求，建议在城市轨道交通PPP项目的政府可行性缺口补助模式中优先考虑选用基于现金流法的补助模式。
参考文献：
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[6]余文恭 著《PPP模式与结构化融资》 经济日报出版社，2017版。
论文作者:彭业新
论文发表刊物:《基层建设》2018年第34期
论文发表时间:2019/3/27
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