资源枯竭型城市产业转型实证研究，本文主要内容关键词为：实证研究论文,产业论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2005-12-13
中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1000-8462(2006)04-0585-04
在我国国民经济持续快速发展的同时，资源枯竭型城市(矿区)的经济和社会发展问题日益突出。据国土资源部统计，我国现有的8000多座矿山中有400多因资源枯竭濒临关闭，约2/3的国有骨干矿山进入中老年期，矿业的衰退不可避免地影响着那些以资源开发为主导产业的城市经济和社会发展。云南东川，素有“天南铜都”称号，也是世界“东川式”铜矿的代表地，曾因资源而闻名、富有，现在却也因资源而陷入发展的困境，是我国西南山区最为典型的资源枯竭型城市，也成为新中国历史上第一座因资源枯竭而被撤市降级为区的矿产衰退型城市。目前正面临着资源型主导产业衰退、经济全面下滑、失业职工人数众多、生活水平下降，生态环境污染破坏严重等十分严峻的难题。
1 资源枯竭型城市产业结构形成与转型特点
一个国家或地区的产业结构是在多种因素的共同作用下形成和演化而来的，丰富的自然资源条件的有限性和计划经济体制是形成资源枯竭型城市的重要原因。资源枯竭型城市是指主体矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段的资源型城市(其累计采出储量已达到可采储量的70％以上)[1]。其主导产业多为依赖资源禀赋的采掘业，产业结构单一，伴随着资源开发的生命周期，必然要经历开发、建设、兴盛、停滞直至衰落或转型的过程。
众所周知，建国初期在优先发展重工业的赶超战略下，中央高度集权的计划经济对资源型城市的影响和渗透远远超过综合型城市。东川即成为国家“一五”计划的156个重点项目之一，由于国家过分强调城市的专业化功能，加之在浓厚的计划经济色彩下，自然资源禀赋因素得到了放大，不仅在产业安排上形成了以铜矿开采为主导的产业结构，且从规划、建设、投产到销售都由中央一统到底，甚至坚信矿山枯竭了，国家也会统一安排部署。因此，过分地依赖自然资源和计划经济体制，使矿业城市的发展在产业结构、内在机制等方面都积累了过多的问题。长期以来，支柱企业主导着城市经济的方向，产业结构性矛盾始终制约着城市的竞争力。一旦不可再生的自然资源枯竭，作为其依赖资源性产业为主导产业的城市必然萎缩，产业结构转型与调整势在必行。
问题在于，资源型城市高度非均衡的产业结构一旦形成，便具有很强的刚性[2]，这种刚性会严重束缚城市产业结构的转换能力。一方面，作为城市主导和支柱的资源性产业主体的东川矿务局原直属中央，所开采或加工的资源必须以指定的价格出售或无偿调拨，税收多数上缴中央，地方受益较少，这样制度的约束使主导产业与所依托的城市形成了相对独立的运行系统，造成了区域内的产业关联较弱，一定程度上限制了资源性产业对地方经济的关联带动作用。另一方面，资源性产业中大量开采的机械设备和基础设施具有较高的专用性和不可重复使用性，甚至从事资源产业的人员和技术同样具有很强的“存量刚性”，难以进行流动和重组。因而，资源性产业本身也造成了很高的产业“锁定”性。加之，恶劣的自然生存条件，频繁的泥石流灾害、地方经济落后，城市功能发育不全，基础设施较差等，形成了产业转型、发展多元化经济的“刚性”约束。
2 东川产业结构现状及存在问题
1990年代，随着铜矿资源的不断枯竭以及铜价市场持续低迷，东川矿务局下属的4个铜矿全部破产，地方经济主要以铜矿业为主的东川也进入了艰难境地。
2.1 产业结构过度单一，发展不平衡
东川市的经济产业结构表现的最主要特征是三次产业呈明显的不均衡发展。从1995—2001年东川市三次产业结构表中可以看出三次产业比例表现出明显的“两头小、中间大”的特征，以铜矿开采为主的第二产业比重过大，既是地区的主导产业又是支柱产业；第一产业、第三产业比重较小。
由于自然条件的限制，作为第一产业的农业基础比较薄弱，劳动生产率低，第一次产业在国内生产总值中的比重均低于全国27％的平均水平(表1)。而第二产业工业在国民经济中所占比例虽有所下降，但仍然十分突出。从工农业产值比来看(表2)，表现尤为突出。以1984年为例，工农业总产值14111万元(人均518元)，其中工业总产值10611万元，占75.2％；农业总产值3500万元，仅占24.8％。第三产业虽有较明显的增长，但产值绝对值仍然较小，内部结构不合理，整体水平低是其主要问题，多以较初级的零售业、餐饮服务为主，行业档次不高，由于缺乏第一、二产业的有力支持，必然属于低水平扩张。
表1 1995—2001年东川市三次产业结构表/万元
Tab.1 The industrial structure in Dongchuan from 1995 to 2001
国内生产总值第一产业生产总值第二产业生产总值第三产业生产总值三次产业产值比例
1995年56610 13257 2940913944 23.4∶52∶24.6
1996年61648 14436 3087116341 23.4∶50.1∶26.5
1997年56844 12775 2609517974 22.5∶45.9∶31.6
1998年53018 13462 2122318333 25.4∶40∶34.6
1999年60018 13804 2598819626 23∶43.3∶32.7
2000年63883 13509 2889621478 21.2∶45.2∶33.6
2001年69302 13911 3240722984 20∶46.8∶33.2
资料来源：云南省统计年鉴，1991—1998年；昆明市统计年鉴，1999—2002年。
表2 东川工农业产值比较表/万元
Tab.2 The comparative output of industry and agriculture in Dongchuan
1984年 1985年 1993年 1994年
工农业总产值14111
15966
65966
76027
农业总产值
35003763
13833
17463
工业总产值 10611
12203
52133
58584
工业总产值所占比重/％75.276.4 79 77
资料来源：云南省统计年鉴，1991—1998年。
2.2 从工业内部结构来看，资源依赖性较强，重工业比例过大
东川是因铜而建的城市，在撤市设区之前累计生产精铜48万t、创造财富55亿元，铜业的产值和税收曾占到全市工业总产值和财政收入的2/3以上。因此，铜矿产业一直是工业部门中的主导产业，轻重工业之比严重倾斜。据统计显示，1984年东川全市有工业企业70个，工业总产值10611万元。其中以采选铜精矿为主的重型工业企业年总产值7473万元，占全市工业总产值的70.4％；1985年全市工业总产值12203万元，其中中央重型工业企业总产值8010万元，占全市工业总产值的65.6％。尽管经过多年的发展，仍然没能改变以铜矿产业为主导、以重型工业为支柱的工业格局。2002年统计显示，有色金属矿采选及冶炼加工两个行业总产值仍占全区工业总产值的85％，财政收入的约60％。
2.3 国有经济比重高，经济结构转型基础薄弱
在所有制结构上，东川多以国有大型企业为主体，企业数量少，且成分单一，主要由高投入、低产出、建设周期长、收效慢的企业组成，企业所生产的产品也是以低附加值、低技术含量的初级产品为主，生产效率低下。其它经济类型企业和中小企业发展明显滞后。现有的57户国有企业基本都是为矿山建设配套而设立，而且，作为驻区的中央有色系统企业，东川矿务局职工数甚至也远远超过地方所属50多家企业的职工。目前由于矿业不景气，导致地方企业生产经营十分困难，其中35户资不抵债，16户停产歇业多年，国有企业平均资产负债率高达140％。据2003年底统计，全区总失业人数12864人，城市登记失业率高达40.2％。经济结构转型的负担较重、基础十分薄弱。
2.4 生产力布局分散，矿区特征明显
东川目前的乡镇布局是在1954年分离出的东川矿区人民政府基础上演化而来，总体遵循“因矿而兴”、“以矿定点”的原则，主要城镇的生产力布局都与矿产资源的独立分布密切相关，现辖新村、碧谷、汤丹、因民4镇及10个乡。在4镇中除行政中心新村外，均是矿产资源比较集中的区域，乡镇之间布局分散，垂直落差十分巨大，仅4个重要矿区乡镇因民至新村至汤丹至落雪的相对海拔分别约为374m、1370m、2420m，交通不便。而且，在主要城镇缺乏明显发育的城市中心区和商务区，城市功能分区不明显，矿区特征明显，产业发展没有形成应有的规模效应。
3 东川产业转型的特殊制约因素
东川由于其特殊的自然地理位置和气候条件，除存在上述问题外，其经济转型和可持续发展还面临着更加严酷的制约。
3.1 泥石流灾害频繁，水土流失严重
东川位于川滇东西向构造带与华夏东北向构造带结合部位，是世界著名的小江深大断裂带泥石流活动区之一。近200多年来，随着铜矿开采规模的不断扩大，从传统采铜的“伐木为炭、烧炭裂石”到建国后东川矿务局近50年的连续开采，境内人口数量持续增加，陡坡垦殖、深度开矿、弃渣弃土和公路修建等，过度的人为开发给东川带来了毁灭性的生态灾难，是整个长江上游具有代表意义的生态环境极度脆弱的地区。据统计仅东川境内的小江河谷里发育有107条泥石流沟，其中25条危害严重，平均每年爆发15次大型泥石流。到1980年代中期，全区的森林覆盖率降到仅8.88％，境内国土总面积1858.79km[2]，水土流失总面积1273.53km[2]，占国土总面积的68.51％。年平均总侵蚀量为828.34万t，平均侵蚀模数4456t/km[2][3]。“座座山头走蛟龙(泥石流)，条条沟口吹喇叭(泥石流堆积扇)”至今仍是东川的生动写照。植被破坏、水土流失和泥石流问题已经严重地动摇了该地区社会经济发展的基础并成为东川地区长期处于贫困状态的主要原因之一。据不完全统计，境内有3.7万人因环境恶化而失去生存条件，特别是靠近金沙江的几个乡镇，人均年收入只有600元，人均占有粮食不足200kg，属于典型的特困地区。总之，地质灾害的频繁和生态环境的恶化既加剧了东川的衰退，又严重制约了东川的复兴。
3.2 区位交通的特殊制约
东川因地处金沙江之东的高山深川中而得名，是典型的深、中切割山峡谷地貌。境内地貌复杂多样，地势陡峻，地质侵蚀强烈，最高海拔4344m，最低海拔695m，高低悬殊3649m，交通运输发展的自然条件十分不利，基础设施建设成本较高，导致区内区外联系和沟通难度较大。目前，随着嵩待、龙东高等级公路和铁路支线改造工程的完工，东川区与昆明、川南的交通状况有所改善，但区内各乡镇及同其他地区的交通仍受到较大制约，从而直接导致了商贸往来成本的增加和产业转型中心城市的区域辐射作用降低。
3.3 脆弱的农业发展条件和薄弱的地区经济基础
东川属低纬高原山地季风气候，立体气候明显，干湿季分明，造成降水与径流的时空分布十分不均，全年降水量的约88％集中于5—10月，干旱成为发展农业生产的主要制约因素。另外，受自然条件限制，适宜耕地面积十分有限。坡度大于25°的土地占总面积的60.5％，其中大于35°的达29.1％，加之受到人为不合理生产活动影响后，土地退化迅速，土壤层减薄，有机质含量低，生态环境的自我调节、自我恢复能力差，农业生产表现出极大地脆弱性。据1998年对14个乡(镇)1020个耕地剖面调查，耕作层小于20cm的占73％，土壤有机质含量小于3％的达70％，高、中、低产田的比例分别是9.4％、13.1％和77.5％[4]。因而至今农村经济十分落后，全区23万农村人口中，人均年收入825元以下者达13万人，625元以下的绝对贫困人口达3万多人，地区经济实力较弱，难以为吸纳矿区剩余劳动力、区域经济发展、产业转型提供有力支持。
4 东川产业转型优化对策分析
资源枯竭型城市产业转型是指城市通过发展接续产业和替代产业，逐步摆脱对原矿产资源的依赖，“以进为退”，“循序渐退”，实现区域经济可持续发展。对于东川而言需要两个转变：①像大多数资源枯竭型城市一样，东川的产业结构为树枝状模式，即以主导产业为躯干，配套产业作为枝节。一旦作为主干的资源型主导产业动摇，整个产业结构必然失衡。因而，以多元取代单一经济结构，通过横向、纵向产业多元化的结合，将原有的枝状结构向网状结构转化。②传统的资源导向型思维向市场导向型思维转变，这也是产业转型成功与否的重要因素。传统的区域经济发展的思维方式是根据当地“有什么”、“什么多”的资源禀赋条件来决定产业发展的方向，但当前处于开放市场竞争环境下，东川经济的发展必须尽快纳入到全省、全国乃至全球的经济圈中，因而对产业发展起决定性作用的应该是“什么产品有市场”，真正将比较优势转化为竞争优势。
近年来，大型高品位金矿的发现为东川发展带来了新的机遇，更为培养替代产业、扶持新兴的主导产业赢得时间，但应注意的是金矿发现地点恰在小江岸边，不能再为一味追求经济效益，重蹈生态破坏、“矿竭城衰”的覆辙。未来的发展思路应以市场需求为导向，在生态综合治理的基础上，利用尚存的矿产资源比较优势(仍保有铜矿储量200多万t、铁矿储量近1亿t、铅锌矿储量近10万t)，大力发展高附加值的后续产品精加工产业，延长产业链条；积极推进以小江河谷热区为基础的生态立体农业和相关食品加工业；发展山区、半山区的经济果林、养殖业等特色产业，大力促进旅游、服务等非矿产业的发展，以体制创新、机制创新和技术创新推动经济结构调整和转型，因地制宜地选择、培育新的经济增长点，走多元化的发展道路。
4.1 调整农业生产方式和经营结构，大力发展小江河谷热区特色农业
山区光热水土等农业自然条件的不同分配与组合，本身适宜于多种经营和农林牧副的发展。过去只重规模的农业耕种生产，不仅经济效益落后，而且也是造成陡坡垦殖、水土流失的关键问题。因此，改变传统低效的粗放式生产方式，压缩半山区低效农业经营规模，遵循“因地制宜、合理布局”的调整方针，引导农民以市场为导向，发展养殖业、经济林木种植、中草药培育等多种经营，提高技术含量，通过集约化、产业化经营获得提高经济效益和保护生态的双重效应。
小江河谷由于地处干热河谷区，水热资源丰富、土壤肥力高，在特色农业经营、冬早蔬菜种植等方面具有得天独厚的优势，适宜多种农作物、特色水果和热带水产养殖。现阶段已初步形成了格勒西瓜园、碧谷葡萄园、绿茂石榴园四个特色农业园区，将来应继续向集约化、规模化、产业化方向发展，进一步促进葡萄酿酒业、面条加工业等食品加工业成长为新的经济增长点。
4.2 以生态综合整治为首要任务，尝试建立生态补偿机制
对人类强烈干扰活动造成的脆弱生态环境进行有效的恢复和整治，是实现区域可持续发展的重要基础。针对东川生态环境破坏严重的问题，要加大对水、气污染和采矿剥离物与废弃物的治理力度，加强泥石流灾害的研究和预防，尽快从根本上解决地表下陷的居民区安全问题和井下填充与复垦问题等。并结合多年治理泥石流的成功经验，通过构筑土建工程拦蓄、输送泥沙减轻沟道冲刷和淤积，再以生物治理措施在其上游植树造林提高固土能力，努力开发小江河谷缓坡河滩地资源。
尝试建立地区生态补偿机制、建立生态补偿基金等是东川解决经济建设与生态治理矛盾的重要方法之一，通过资源创造经济价值的利益再分配，有效地处理了生态环境保护与经济发展的关系，把生态环境资源的生态价值通过价格体现出来，建立生态补偿机制，既能通过经济补偿为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；又能通过对保护区域群众经济补偿，改善群众的生产、生活条件，调动其保护生态公益林的自觉性和积极性；还体现受益者享用资源需要进行补偿应尽义务，从而能减少因生态资源的无偿占用而掠夺性开发和浪费使用，造成严重的环境恶化和生态破坏。遵循“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费，谁受益谁补偿”的原则，运用经济手段，设计合理的生态补偿制度，强化生态环境保护工作，尝试建立生态补偿基金是一项十分重要的任务。
4.3 理顺城矿关系，加强城市功能整合
东川在常年的中央直属与地方管辖的两种力量下派生出两个城市功能主体：①以市政地方为主体经济社会运行的城市功能圈，②以东川矿务局为主体经济运行的城市功能圈。两者各据一方，矿务局企业集生产、生活服务、科教文卫、基础设施、组织领导于一体，形成一个相对独立的“小社会”，双方的协调性较差。因此，理顺城市与矿区关系，加强城市功能的整合，有效配置利用资源，建立经济社会协调运行机制，力求借助昆明中心城市的经济辐射作用，将东川市融入滇中经济圈，重新得到发展，是城市产业转型优化的必然要求。
4.4 给予政策支持，营造良好的投资环境
由于行业调整矛盾集中和地区经济基础较差、自我调控能力有限，制定适当倾斜的财政、资金、信贷等政策和产业调整援助对于东川格外有必要。云南省政府2004年创设的“东川再就业特区”已经给予了一些优惠政策与措施，通过提供创业支持和倾斜政策，鼓励转型人员个人创业和自谋职业，大力发展非公有制经济，已初具成效，并对带动整个区域的社会经济发展起到有力的促进作用并为解决资源枯竭型城市问题提供了有益的尝试。但还应继续提高中央财政的转移支付比例，帮助其改善城市的基础设施条件以营造良好的投资环境，吸引外部投资；通过对接续产业和替代产业实行税收减免，促进资源枯竭型城市新兴产业的发展；继续协助地方政府建立健全社会保障体系，为下岗职工提供基本生活保障；进一步改善投资环境，利用外来资金协助共同发展。
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