新“两权分离”论——农地股份合作制的产权分析与政策建议，本文主要内容关键词为：农地论文,产权论文,股份合作制论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
长期困扰和制约中国现代化进程的“三农”问题何以得到有效解决？解决问题之关键应该在于找到一个牵一发而动全身、撬支点而动全局的重点环节，才能从根本上推动我国“三农”问题的真正解决。回首当年，家庭承包制曾被世人称为“中国奇迹”，之所以如此，主要在于这一独特制度的安排，实现了农地所有权与使用权（承包经营权）的分离，确立了家庭经营的主体地位，使农户成为一个独立经营主体，赋予了农民自主权，唤醒了农民自主意识，极大地调动了农民的生产积极性。
发轫于沿海发达地区的农地股份合作制在家庭承包制基础上又迈出了可喜的一步，它把农地使用权即承包经营权进一步分离为承包权和经营权，形成了“三权分离”：农地实物形态的所有权、股份形态的承包权、生产形态的经营权。这样，农户拥有的承包权以农地股份形式独立化，有助于解决集体农地缺乏人格化产权主体的弊端。
但鉴于这一制度形式产生的既定制度环境和政策法律法规之约束，其产权安排仍存在一定程度的“路径依赖”。这种不当的产权安排，随着农村市场经济的发展，制约了农地股份合作制功能与绩效的进一步发挥，使改革被“锁定”在低速发展状态。
二、路径依赖：农地股份合作制的产权残缺分析
（一）设“集体股”
根据调研和了解，各地实行的农地股份合作制，几乎都设置了集体股。
农地股份合作制是在探索农地集体所有制实现形式中出现的一种形式。所以，在改革初期为了保证集体经济组织的利益，避免化公为私之嫌，各地普遍采取了设“集体股”的办法；相反，如果一开始就将全部农地股份界定到个人，不仅集体经济组织的利益很难保证，甚至还会受到人们当时社会意识观念的刚性约束。可见，产权安排不能脱离现存的制度环境，无视正式和非正式制度安排的约束，绝对地说某一产权形式更有效率，强行地移植别的制度环境下的产权形式，会适得其反。因此，从当时的实际出发，这样的制度安排也确实是一个节省制度交易费用的简化，符合成本最小原则，是广大农民群众的理性表现。
但是，这并不意味着随着实践的发展、改革的深入，“集体股”要永远保留下去。集体股的设置不但对明晰产权的改革目的无补，相反是明晰产权的一道障碍。显然：①集体股的产权依然是不明确的，依然缺乏人格化的产权主体，这仍未摆脱旧产权制度的窠臼；②现实中集体股实际上由少数干部来执掌，过度的行政干预难以避免；③更为严重的是，长期保留集体股会给农地股份合作制的进一步改革与创新蒙上一层政治阴影；（注：参见傅晨：《社区型农村股份合作制产权制度研究》，《改革》2001年第5期。）④另外，从历史上看，集体最初的财产也是来源于农民的财产。虽然土地实物已归集体经济组织所有，但实行农地股份合作制后，集体也应该将农地的股份分给农民，以实现“还权与民”。
（二）“个人股”产权不完整
根据产权理论，农地产权束具有以下特征：排他性、可继承性、可转让性和保障产权执行的机制。（注：A.Alchian and H.Demsetz， The Property Rights Paradigm.Journal of Economic History.1973(33)：16～27.）
具体讲来，农地“个人股权”的残缺主要表现在如下五大方面：①缺乏排他性。农地个人股权是农地承包权入股，为了体现公平的原则，在配股时，规定任何农民，只要他是特定社区的一员，其对集体农地股份的享有权就与生俱来而不需支付任何代价——这是由农地集体所有家庭承包经营制所固有的内在规定性“均田承包”决定的——这也是我国现行的农地制度存在的一大弊端，这一弊端决定了农地股权即承包权必然随着人口的增减而进行周期性的调整。可见，体现农地承包权的个人股权缺乏排他性。这样就难以避免“搭便车”现象。②缺乏安全性。由于农地个人股权不具有严格的排他性，其权利极易受到其他各方面的侵害；进一步地，在中国，农民并没有选择集体的权利，所以他在农地股份合作组织中既没有多少“用手投票”（反对、弃权）的权利，更没有“用脚投票”（退出）的权利，因而在农地股份合作制组织的领导和决策经营者可能违背股东利益的时候不能进行有效的监督，从而可能使股东拥有的各项权能受到损害；另外，农民的承包权一开始是以债权的形式出现的，到目前仍以复合质态运行，它集身份权、债权、物权、行政管理权于一身，尚未成为真正的物权，这样，体现农地承包权的个人股权就不可避免地遭到地方政府“侵蚀”。其结果是很难激发农民长期预期。③缺乏可转让性。目前，农地个人股份只能参与分红，不能上市流通。这实际上也更加强化了社区内农民的成员权观念，使农民认识到，只要能保住社区成员资格，就有权按股参与农地的分红。这样，就造成了两大后果：一是由于农地股东对其股份不能处理，为了不放弃这份“天赋权利”，不少地方出现了不招工、不转干、不外嫁的现象，大量“洗脚上田”的农民仍滞留在农村，从而阻碍了劳动力向外部转移和分工分业的发展，形成了强烈的社区封闭性，延缓了农村城市化进程；二是由于股权不能流转，股东就失去了“用脚投票”这样重要的表态方式，从而使农地股份合作组织难以实现民主管理和政企分开。④个人行使产权困难。目前，虽然农地股份合作制组织普遍地引入了股份公司治理结构，但从调研情况来看，“三会治理”形同虚设。农民群众参与社区管理和监督的权利得不到体现，这使他们依然深刻地感到自己手中的股权是“虚权”。⑤责权利缺乏对称性。农地股份合作制股东分红与承担风险的责任严重不对称，普遍是只分红，不承担亏损。这样的产权安排，就难以有效地发挥产权的约束和激励机制。
综上所析，目前农地股份合作制的个人股权显然是不完备的，或说是严重残缺的。这种残缺的产权安排从制度上设置了农地股份合作制进一步发展的障碍。
三、根本出路：突破“三权分离”，实现新的“两权分离”
农地股份合作制在家庭承包制“两权分离”基础上，实现了“所有权、承包权、经营权”的“三权分离”：所有权是实物形态的，归集体；承包权是价值形态的，承包权入股，社区每个成员人人有份；经营权是生产形态的，经营权流转，实现农地规模化经营。虽然，这“三权分离”比家庭承包制的“两权分离”更进一步地解决了我国现行集体农地所有制的产权制度问题。但其仍存在着一定程度的“路径依赖”。要从根本上解决这一问题，关键是要实现新的“两权分离”，即农地实物所有权与农地股份所有权的分离。
（一）取消集体股，让集体经济组织只拥有实物形态农地所有权，把农地价值形态（股份形态）的所有权交给农民，实现新的“两权分离”
这样做的目的是避免过度的行政干预继续存在，让农地股份合作组织能够按法人治理结构的机制运转。那么，取消集体股后，如何保障集体经济组织的利益？我认为，可在确定年终分配方案时，先留出一定比例的公积金和公益金。晋江、南海等地都是这么做的。
至于如何取消集体股？我认为，可采取一些过渡性措施，如降低集体股比例，“严格控制在3％以内”；（注：王贵宸：《关于南海市平洲区农村股份合作制和股权流转的调查报告》，《中国农村经济》2001年第4期。）“也可将集体股确定为优先股，从而使集体股被替换为社会股，其持股人被替换为优先股股东，不参与企业管理和经营。”（注：参见傅晨：《社区型农村股份合作制产权制度研究》，《改革》2001年第5期。）即从制度设计上逐步削弱集体股的影响力。检验集体股是否真正退出的最终标志还是要看过度的行政干预是否存在，农地股份合作组织是否能够按法人治理结构的机制运转。
（二）逐步使个人股由残缺走向完备，个人股权由“虚权”变成“实权”
为此，特提如下三点政策建议：
1.赋予农户个人对农地股份拥有所有权，将农地实物所有权与农地股份所有权分开
既然农民手中的“股权”只能分红、不能处置有诸多弊端，那么就应该让农民拥有农地股份的处置权。而如果承认农民对农地股份拥有处置权，那就得承认农民对农地股份拥有所有权。那么，农民到底可否对农地股份拥有所有权呢？是否会出现农地私有化呢？是否会造成农地的零碎分割呢？新增人口怎么办？
首先，农民可以对农地股份拥有所有权。因为，农地股份代表的是农地承包权，而非所有权。《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”，这说明凡农村集体经济组织成员均拥有农地承包权，既然农地股份代表的是承包权，那么农户拥有农地股份自然是合情、合理、合法的了。另外，中央为什么再三强调要稳定完善家庭承包制？我认为，其目的就是要长期保障农民的承包权不受侵害。英国自从1066年以来，在法律上土地全部都属于英王所有。个人和私人机构仅拥有使用土地的权利。（注：Paul N.Balchin and Jeffrey L.Kieve， Urban Land Economics(The Machmillan Press Ltd， Second Edition， 1982)，p.6，p.122.）这一点与我国相似，但其个人和私人机构通过批租获得土地后就完全拥有土地权益即拥有永业权（freehold），只要不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，国家就不能随意干预。将农民的农地承包权转化为农地股份所有权，这就为从根本上解决承包权不受侵害创造了条件。
其次，农民拥有对农地股份所有权，并不会导致农地私有化。因为，农地股份代表的只是承包权，而非所有权。让农民拥有农地股份所有权，只是把农民对农地的承包权落到实处，并非是把农地实物所有权交给农民。在这里，我把实物所有权与股份所有权分开。集体仍拥有农地实物所有权。这与俄罗斯是有本质区别的。在俄罗斯，土地股份是归农民所有的，但土地股份可以注册为实物土地地段的所有权，该地段与土地股份的面积相符。（注：参见丁军：《俄罗斯土地所有制的变迁与农业经济发展》，《当代思潮》2002年第3期。）并且俄罗斯允许携股份财产的实物——土地退出；我国是不允许的，所允许的只是农地股份的流转。可见，农民拥有对农地股份的所有权，并不会导致农地私有化。进一步深入分析这一问题，还会发现：在农地股份合作制中，农地实物所有权归集体所有（公有），农地股份所有权归农民所有（私有）。这种“公”“私”共存混合状态的产权安排，可能比较符合我国的现实。正如经济学家Pearse（1992）所说：“现实只能是包括一切产权形式的共存或混合状态”。（注：Pearse， Peter.，“Property Rights and Forest Tehure Systems”， Introduction to Forest Economics， UBC Pre(5)，1992.）
第三，农民对农地股份拥有所有权，并不会造成农地的零碎分割。显然，因其拥有的农地股份只是承包权，并不意味着对股份背后的农地拥有所有权，所以不会导致农地的实际分割；另外，从股份制产权运作机理来看，不管股份怎样流动，公司法人财产的完整性都不会受到影响；更何况，农地股份合作制是坚持集体所有制框架下的改革，农地股份一般在社区内部流动。
第四，新增人口的农地股份可以通过流转来解决。新颁布的《土地承包法》第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”实行农地股份合作制的地区大多是工业化、城镇化比较快的地区，随着工业化、城镇化的进展，将不断有劳动力转移出去、有农地流转出来，适龄青年完全可以按自己的意愿和技能来选择是否经营农地。在日本，农民上岗是需要“绿色证书”的。这一点很值得借鉴，我国也可以通过类似的途径来提高“农地经营者”素质。
2.拓展农地个人股权内容，使其真正由“虚权”变成“实权”
要使农地个人股权真正由残缺走向完备，还要进一步拓展农地股权内容。具体地讲，现阶段农地股权至少应当包括下列内容：①法定获得权。社区成员只要愿意并符合相关规定，就具有承包农地资格，也就应该能够依法获得农地股权；对非本集体经济组织成员则须在本集体经济组织成员放弃承包地并经2/3成员同意的前提下，基于其请求依照约定获得农地股权。随着市场经济的发展，农户还可通过有偿购股的方式获得股权。②排他性占有权。即农户在承包期内对农地股权拥有的权利不应受到任何侵犯。③收益权。农地股权人拥有获得农地收益的权利，不管是自己经营，还是将农地流转他人经营。这包括两方面的内容：一方面，农民必须从出售农地产品中得到相应收益；另一方面，农户应该得到其使用农地后因投入资本和劳动而增加了的农地改良价值。④抵押权。农地股权人有权在法律许可的范围内将其享有的农地股权作为抵押担保。2002年颁布的《土地承包法》没有明确这一问题。但我认为，从现实农业经济发展和农地制度改革的客观要求来看，应赋予农民农地承包权的抵押权：一是没有抵押权，农民的承包权就不是真正的物权，侵权行为不可避免；二是实现农业现代化最突出的问题就是投入不足，给农民抵押权有利于这一问题的解决。根据国际经验，大多数发达国家，如德国、美国等，都在农业现代化进程中，建立以土地抵押为特征的农地金融制度，向农民提供中长期贷款，其目的主要是支持农地的开发、改良、流转与集中，从而提高土地的利用效率，加速现代化进程。我很赞同理论界一些学者提出的修改《中华人民共和国担保法》第三十七条的有关规定的建议。既然担保法允许“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”可以抵押，“乡（镇）村企业的土地”可以与建筑物一起抵押，那么担保法也应该修改“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”的条款。因为，不同类别的集体土地使用在法律原则上应该是平等的。况且，包括外国投资者在内，通过出让、租赁等手段获得的国有土地使用权可以抵押，而农民在本集体经济组织内部通过承包获得的土地使用权却不能抵押，这是不公平的。至于银行金融风险，完全可以在技术操作上予以防范。比如，对于破产农户，银行可以获得该农户土地剩余索取权，银行与农户形成土地债权关系，清偿债务后，土地使用权归还原承包农户。这样做能保证银行和破产农户双方的“安全”问题。⑤流转权。农地股权人拥有农地股份流转权。本社区成员有优先受让资格，外部成员受让须本集体2/3成员同意。这符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年）和《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）的有关规定。转让农地股权要获得一定的报酬。⑥开发权。与农地股份流转权不一样，这是指农地股权人在承包期内有权将土地流转他人开发经营，以优化农地配置、提高农地产出价值，但无权自行将其转化为非农用地。⑦继承权。某一集体对某一农地拥有所有权，相应地，该集体农民的后代就对相应农地股份有继承权。这一功效称为子孙可以继承功效。（注：Kung， J.K：“ Eglitarianism， Subsistence Provision and Work Incentives in China's Agricultural Collectives”， Work Development， 22Feb.1994， pp.175～188.）早在1995年5月28日国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中就明确规定，在承包期内，土地承包经营权允许子女继承。2002年8月29日第九届全国人大通过的《中华人民共和国土地承包法》第三十一条又进一步做了规定。因此，该集体的农民后代有权继承农地股权。当然，继承人或受遗赠人在继承农地股权的同时也就承担相应的义务。但由于我国农户土地经营规模太小，对农地股权的继承必须施加一定的限制，随着条件的成熟，应逐步推行单嗣继承制。
3.积极创造条件，实现农地股权流转
产权流转是所有人重要的表态方式，能够增强对财产托管人的监督。如果农地股权能够流转，显然就能够解决劳动力向外部转移和股东“用脚投票”问题。
我们知道，市场机制发挥作用也需要花费一定的成本和代价，也就是说存在着交易费用，不存在交易费用的世界就像物质世界中没有摩擦力。如果交易费用超过了产权交易所可能带来的收益，就会使经济当事人的农地产权变得无利可图。为此，必须采取切实有效的措施，尽可能降低农地股权的交易费用，为其顺利交易创造良好的条件：①在政策法律规定上为农地股权的转让提供相应的制度保障，只要符合国家相关政策法律，就允许有偿转让，并从当地实际情况出发，充分尊重广大农民意愿；②逐步突破农地社区所有制限定，实现更大范围的农地流转，因为现行农地社区所有制的制度安排限制了农地流转的范围，使农地配置效率得不到最大程度的改进；③取消对农地股权流转的不当限制，允许农地股权借助于一定的方式（如出租、抵押、转让、继承等）在不同主体之间合理流动；④建立健全包括咨询、代理、仲裁、股权评估等在内的中介服务体系，做好农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险等工作；等等。目前，一些地方的农地股份合作组织已经或正在制定允许股份流动的规定。现在的问题是人们到哪里去进行产权交易？根据国际经验和土地市场的特殊性，我主张创办地方性的产权交易市场，但要先行试点。本社区成员有优先受让资格，外部成员受让须经本集体2/3成员同意。另外，在股权权利上，也要内外有别，内部成员的持股为普通股，具有选举权和被选举权，参与决策管理，利率不固定，利益共享，风险公担；外部成员持股为优先股，利息率固定，有限分红，在清算时具有优先索偿的权利，但不具有优先选举权和被选举权，不参与其管理。
四、新“两权分离”论提出的意义
（一）有助于解决现行集体农地所有制产权主体不清问题
实现新“两权分离”，为我国农村土地社区公有产权人格化找到了一条可行途径，有助于引导农民真正把土地作为自己的资产来经营，从而启发农民的自主意识。
（二）有助于保护农民对农地的收益权
从收益权的角度看，这种制度安排不仅承认土地在农用时农民对土地的收益权，也保障了农民分享土地非农用以后的土地增值收益。
（三）有助于推动我国农村工业化、城市化进程
纵观世界各国社会经济发展历史，可以发现有这么两个规律性现象：一是一国社会经济的发展水平是与农业劳动力在总劳动中的比重负相关的；二是一国社会经济发展水平是与城市化水平正相关的。我国要实现农村工业化、城市化，如果不降低农业劳动力在整个劳动力构成中的比例，提高城镇人口在全国人口中的比重，那难免流于空谈。实现新“两权分离”后，由于农地在实物形态上成为整体，一方面它能够有效地提高农业规模经营和生产效益，在农业种植方面大幅度地降低了劳动力的投入，使转移农业剩余劳动力问题变得更为必要和迫切；另一方面，也为农业剩余劳动转移开辟了十分广阔的道路。这主要通过两条途径来体现出来：第一，实现新“两权分离”后，农地股份合作组织可随时注入资金，这样将使狭义农业发展为广义农业、小农业发展到大农业，将原来种植业单一经营转变为林、牧、副、渔业多种经营，实现农业的广度和深度开发，注重农业和农村基础设施长远建设，这些均将吸纳大量剩余劳动力，可以有效地解决农村剩余劳动力转移难的问题；第二，随着农地股份合作组织规模的扩大、资金的增多，它必将由农业生产领域向农产品的流通交换、农村金融及非农的第二、三产业等领域拓展，从而吸纳一大批农村剩余劳动力。可以预料，通过新“两权分离”基础上的农地股份合作制的发展而实现这种非农框架内农村剩余劳动力的转移，将会成为当地解决农村剩余劳动力转移问题以及走工业化、城市化发展道路的一条重要途径。
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