乡镇财政困难：规范国家与农民收入分配关系中的“阵痛”，本文主要内容关键词为：阵痛论文,乡镇论文,收入分配论文,农民论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、长期以来，农民自身承担了农村公共物品供给所需的费用，国家与农民之间的分配关系不规范
由于农村财政分配制度的特殊性，在2000年农村税费改革之前，乡镇统筹收入（又称“三提五统”）、集资、摊派等各种不规范收入一直是乡镇财政收入的一个主要组成部分。农民所承担的费用可以分为两个方面。一方面是依照制度规定所承担的费用和劳务。包括村提留、乡镇统筹、农村义务工和劳动积累工以及其他经审批收取的费用（如教育集资）。其中，村提留包括公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。农村义务工主要用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。另一方面是在制度之外所承担的各种集资、摊派费用。如报刊订阅费、村干部培训费、农技推广费、社会治安管理费等，据统计，这些不合规的集资、摊派等费用一般多达30多项。
从以上这些费用支出的用途可以看出，绝大部分都属于社会公共产品的范畴。根据公共产品理论，公共产品是满足社会公共消费需要的产品，具有非排他性和非竞争性，应该由政府来负担和提供。如农民在种田过程中就涉及到公共产品和私人产品的消费问题。一方面，农民所消费的农民本人的劳动、化肥等属于私人产品，用于满足农民个人消费需要；另一方面，农民种田所需要的水利等属于社会公共产品，农民不可以购买整个水利工程的消费权（即使有能力购买也会因为损害其他农民的利益而遭到反对），而只能获得某一时间内水利工程的使用权，象这样的公共产品由农民个人来负担是不合理的。税费改革前，农民所负担的费用中，如义务教育费用、计划生育费用等，有些是属于应该由中央政府负担的支出，有些是属于应该由地方政府负担的支出，是不应该由农民来负担的。但是长期以来，农民自身承担了农村公共物品供给所需的费用，故此，国家与农民之间的分配关系长期处于一种不规范状态。
二、农村税费改革，逐步规范国家与农民的收入分配关系是财政分配公平原则的体现
从一般意义上讲，公平是指情况相同的人应当同等对待，情况不同的人应当区别对待；公平也是指要用同一法律或制度的尺度来衡量所有的人。在经济学和财政学中，公平通常理解为对收入不平等状况的调整。财政分配公平原则既要体现对同一地区不同收入人员的分配公平性，也要体现对不同地区收入分配的公平性。农村地区相对于城市地区而言，农业是一个弱势产业，在市场竞争中也处于弱势地位，对于广大的农民而言，尽管他们付出的努力和劳动高于其他人，但收入却不多。因此，在世界大多数国家，农业和农民属于政府扶持和保护的产业和对象，会享受一系列的税收优惠和补贴政策。由于我国是一个农业大国，绝大部分人口在农村，长期以来，农村和农业对城市和工业的发展做出了非常大的贡献，当然也影响了农村社会经济更快地发展。农民除承担家庭生存和发展的费用开支外，还承担了理应由政府来承担的一系列农村公共产品费用，财政分配的公平原则在农村财政分配中并未得到应有的体现。
如乡镇统筹制度，是一种源于人民公社时期的集体经济组织内部的分配制度，这种分配制度是一种很不规范的分配形式。按照公共财政原理，不同的社会经济体制下，生产和提供公共物品的财政制度安排是不同的。农村家庭联产承包责任制的推行，使我国农村收入分配格局由以人民公社时期的集体经济组织为基础，向以家庭为经济核算单位的农户为基础的根本性转变。这就意味着人民公社时期的生产和提供公共物品的财政制度安排已经不能适应实行家庭联产承包责任制后的新的农村社会经济发展的形势需要。而且乡镇政府和乡镇一级财政的建立，客观上也要求乡镇政府以农村社会管理者的身份参与乡镇范围国民收入的分配，承担生产和提供公共产品、满足农村社会公共需要的职责。与此相适应的收入分配格局应该是，农产作为独立的经济主体占有依法纳税后的生产经营成果，乡镇政府作为社会管理者履行公共职能所需财政资金通过财政手段获得。但是农村财政分配关系并未因新的收入分配主体的出现和乡镇政府的建立而进行相应的调整，而是采取了一种简单继承的作法。在人民公社政社合一的条件下，这一时期的公积金、公益金仅仅是集体经济组织内部的一种分配形式，与政府财政收支无关。在撤销人民公社、建立乡镇政府和在农村全面推行家庭联产承包经营责任制后，公积金、公益金等形式依然保留，只不过不再是通过集体经济的积累而形成，而变成了政府通过向农民收取而形成的一种财政资金。一是继承农户集体经济组织交纳的公积金、公益金和管理费等三项提留，将这部分纳入政府收支轨道；二是继承给农民办公益事业的集资方式，用“一事一费”的办法向农民征收一部分收入，供乡镇政府办公益事业之需要。这即是政府与农民之间的分配关系不规范的一种体现。
另外，大量违规行为的存在，也进一步加重了农民的负担。如有些地方和部门不顾国家三令五申，随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多，数额大；有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些部门要求基层进行的各种名目的达标升级活动屡禁不止，所需资金最后摊派到农民身上；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物等。这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，伤害了农民对党和政府的感情，影响了农村社会稳定。
从2000年开始，国家与农民之间的分配关系逐步得到规范。中共中央、国务院决定2000年进行农村税费改革试点，逐步减轻农民负担，逐步规范国家与农民的收入分配关系。在2000年的农村税费改革试点中，针对农民负担重、税费收取不规范的问题，主要采取了以“三取消（取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工）、二调整（调整农业税和农业特产税政策）、一改革（改革村提留征收使用办法。）”为主要内容的改革措施。
2001年针对税费改革试点中出现的一些新的问题，又采取了进一步的完善措施。主要有：合理确定农业税计税土地面积、常年产量和计税价格；均衡农村不同从业人员的税费负担；调整完善农业特产税政策，减轻生产环节税收负担；妥善解决取消统一规定的“两工”后出现的问题；保障农村义务教育经费投入等。
2002年全国有20个省、自治区、直辖市以省为单位进行了农村税费改革试点。2003年农村税费改革试点工作在全国全面推进。2004年农村税费改革力度进一步加大，除烟叶外，取消农业特产税，而且从2004年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。温家宝总理在2005年的政府工作报告中，又进一步明确指出，在全国大范围、大幅度减免农业税，全部免征牧业税，因减免农（牧）业税而减少的财政收入主要由中央财政安排专项转移支付予以补助，2006年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。目前的农村税费改革正在向深层次稳步推进，有力的推进了农村各项改革和经济社会事业的发展，通过这些改革措施的进一步落实，国家与农民的收入分配关系正在逐步得到规范。
三、农村税费改革中凸现出的乡镇财政困难现象是规范国家与农民收入分配关系中的“阵痛”。
2000年以来的农村税费改革，减轻了农民的负担，调动了农民生产和生活的积极性，提高了农民收入，也促进了农村社会经济事业的不断发展。但是，伴随着农民负担减轻的同时，也出现了另外一种现象，即乡镇政权运转出现了不同程度的财政困难，并影响到了政府职能的履行。人们会很自然地将乡镇政权运转的财政困难与农村税费改革联系起来，并很容易得出这样直观的结论：乡镇政权运转出现财政困难是税费改革本身带来的问题。笔者认为，这个问题并不是农村税费改革本身所带来的，我国农村财政分配中非规范行为的长期存在，可以说明乡镇政权运转的财政困难问题在农村税费改革前就已存在（如乡镇统筹形式的存在就是基于缓解乡镇政权财政支出压力需要的一种不规范的安排，还有乡镇债务的普遍存在说明税费改革前乡镇政府履行管理职能已经面临很大的财政支出压力），而只是由于农村税费改革，规范国家与农民的收入分配关系，才使这个问题凸现出来。乡镇政权运转出现财政困难的影响因素是多方面的，但主要体现在体制性因素、财政管理水平不高、农村经济发展滞后等几个方面。农村税费改革之后，由于针对农民的各种不规范的税费项目的取消和调整，国家与农民之间的分配关系趋于规范化和法制化，封住了“三乱”的口子，切断了乡镇财政的一大部分不合规财源，乡镇财力也就出现紧张现象。这也说明，由于受农村经济发展滞后，农民收入较低的影响，乡镇政权的财政困难是长期存在的，但税费改革前，乡镇财政多数通过乡镇统筹资金、各种乱收费以及举债等手段，弥补了乡镇财政的不足，维持了乡镇政权的运转。当然，乡镇政权运转出现财政困难虽然不是税费改革带来的，但由于税费改革后乡镇财政收入渠道出现新的变化，乡镇财政困难就成为农村税费改革绕不开的话题。乡镇财政困难与“三农”问题交织在一起，成为农村税费改革中规范国家与农民关系的一种“阵痛”现象，随着农村税费改革的继续推进和不断深入，这种“阵痛”现象还会存在。要巩固农村税费改革的成果，确保农民负担不反弹，必须解决好乡镇政权运转的财政困难问题。反过来讲，也只有解决好乡镇政权运转的财政困难问题，也才能保证农民的负担不反弹，历史上的“黄宗羲定律”才不会再出现。