建立具有中国特色、符合社会主义市场经济体制的医疗机构的改革思路与对策,本文主要内容关键词为:医疗机构论文,中国论文,对策论文,社会主义市场经济体制论文,思路论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
今年全国将全面启动职工基本医疗保障制度改革,与之配套的医疗机构改革如何进一步走向深入,实现制度创新,是职工基本医疗保障制度改革顺利推进的关键所在,因此必须在总结国内和国外、历史与现实、理论和实践经验的基础上,明确提出在社会主义市场经济新形势下,医疗机构的改革思路与对策。
作为卫生体制微观运行主体的医疗机构,其改革不仅面临自身内部运行机制的完善,也涉及宏观和中观运行环境的相应变革,因此,医疗机构改革的思路应是:紧紧围绕制度创新,实现三个机制改革,即医疗机构的补偿机制、宏观调控机制和医疗机构内部管理运行机制的改革,使医疗机构发展符合社会主义市场经济体制的需要,符合保障人民健康的需要。
一、补偿机制改革
目前我国医疗机构的消耗补偿为双向复合补偿,一是政府财政资金和政策补偿,包括财政补助、药品加成收入留用;二是医疗服务收费。现行医疗机构补偿机制存在的主要问题:一是财政补助的范围不明确、方式不合理,造成财政补偿效益低下;二是收费价格畸高畸低,大型设备收费过高,造成重复检查、滥检查和高精尖设备购置竞赛,而劳务性收费价格偏低;三是过分依赖药品加成收入,“以药养医”,造成大处方、高回扣、过多使用贵重药,推动医药费用的迅猛上涨,增加了国家、企业和群众的负担。根据管理科学理论“结构—激励—行为”,补偿机制决定了医疗机构的行为。因此,要想使医院行为合理,就必须改革对医院的补偿机制。
(一)改革财政补助的范围和方式
长期以来,尽管财政对卫生的投入均以高于财政支出的速度增长,但是财政补助占医院收入的比重已经越来越低,全国平均不到10%,一些大型医院已降到5%以下, 医疗机构和卫生部门强烈反映财政补偿不足。之所以形成这样的局面,问题关键是由于经过近十多年的迅速发展,现有的公立医院的总体运行规模大大超过了财政投入的增长速度。因此,必须明确政府职责,调整财政补助政策,有保、有放、有压,有所不为,才能有所为。
1、明确政府职责。在社会主义市场经济体制条件下, 政府在发展卫生事业中的职责,应是弥补市场缺陷,提供社会公益产品和服务。根据国际惯例,属于政府财政资金支持的主要有公共卫生、医学科研、卫生监督执法以及保证人们获得最基本的医疗需求等。因此,我们要改革目前对所有的公立卫生机构都给补助的政策,逐步取消对应由市场收费补偿的卫生机构的补助。
2、调整财政补助对象和方式。 今后财政对医疗机构的补助要逐步实现两个转移:即补助的对象,从补助供方——医疗机构为主,转向补助需方——医疗患者为主;补助的方式,从提供服务转向购买服务。
国家对医疗机构补助的具体政策可实行分类补助的办法。第一把医院分两类,一类是国家平价或低价医院,解决的是贫困人群的最基本的医疗服务。国家对此类医院应给予经营亏损补助;另一类为普通医院,消耗补偿主要通过服务收费取得,国家根据需要只给予专项补助,不再给经常性补助。专项补助重点用于体现政府职责的改善就医环境和条件的改造建设、应用医学研究、人才培养等项目。为了逐步向此方向过渡。目前可采取大中型医院以定项补助为主,小型医院以定额补助为主的方式。目前定项补助的内容主要是已经离退休人员的费用、重点医学学科研究补助、医院发展建设补助;定额补助的内容主要是基层社区医疗机构、预防保健等经费的补助。
第二,从医院的服务行为上区分,国家对基本医疗、基础研究、人才培养、社会卫生、社区医疗指导等项目给予补贴,对一般医疗服务不予补助。
(二)解决“以药养医”的机制
目前我国实行医药合一的体制,药品收入占医疗机构收入高达55%左右。医疗机构销售药品的利润率高达28%(13%购药折扣+15%批零差)。巨大的利润杠杆驱使医疗机构过度利用这一政策,并形成了过度依赖药品收入的局面,造成医疗机构和医生行为的扭曲,助长了医疗费用的急剧攀升。
要解决以药养医的体制带来的种种弊病,使医院和医生的行为回到因病施治,合理检查、合理用药的正常轨道上来,就必须从根本上切断医生的处方行为和其经济利益之间的“脐带”,实行医药分业。目前改革有三种方案可供选择:
一是要在医院医药收入分开核算,分别管理的基础上,实行全部药品纯收入上缴,或在核定药品收入的基础上,实行超收上缴卫生行政主管部门,建立医院补偿基金,统筹安排,按医院的职能及提供的服务量等返还给医院。
二是取消药品加成收入留用办法。可以采取逐步降低医院药品批零差价的办法,每年降3个百分点,5年内取消批零差率,同时合理提高医疗收费价格。
三是改革医院药品经营机制。可以利用医院现有的药房人员和设备组建新的药品零售企业(含制剂生产),与医院彻底脱钩,照章纳税,医院不再承担门诊药品的代销工作,病房等用药按进价核算。
我们认为,目前药品收入仍是医疗机构的一项重要收入来源,为实行平稳过渡,可选择第一种方案,进行普遍推行,同时在有条件的地方也可积极试行第三种方案,进行比较彻底的分业改革,待取得经验后再全面推行。
(三)调整和完善医疗服务价格政策
鉴于价格作为强有力的经济杠杆对医疗行为和医疗费用影响甚大,因此医疗价格的制定要建立在价值规律的基础上,合理确定价格和比价关系,这样才能起到合理引导卫生资源的流向,有效控制医疗费用的作用。而且,消除和改革“以药养医”体制,也需要医疗收费价格改革的同步到位。
一要逐步降低过高的大型设备检查收费标准,增设并逐步提高部分反映劳务技术的收费标准,逐步做到按医院不含财政补助的成本核算,克服盲目上大设备,上大检查,造成有限卫生资源的浪费。要使医务活动能够逐步通过劳务技术活动的开展得到合理的、正常的补偿。同时要合理拉开不同级次的医疗机构的收费价格的档次,实行优质优价,以引导病人合理分流。
二要对医疗服务收费标准实行严格的管理。一是合理定价,要在成本核算的基础上,以保本为原则,合理制定医疗价格。二是实行严格的审批制度,不能医院自行定价或搞备案价格,健全药品价格管理体制。
二、宏观调控机制改革
卫生医疗部门存在大量的市场失灵,如消费者无知、供方诱导需求等,从而造成消费者利益受到损害,医疗费用失控等一系列问题,因此,各国都在不同程度上对卫生保健部门和医疗卫生机构进行宏观调控,包括实行区域卫生规划、投资需求许可证制度、医疗机构收入(预算)增幅控制等措施。在我国,医疗机构的良性运行机制的形成,在很大程度上也有赖于宏观调控机制改革的深化。
(一)完善“总量控制,结构调整”的改革
医疗费用的过快上涨是近年来的一个突出问题。为对医疗机构的收入加以控制,同时调整扭曲的医院收入结构,实行“总量控制,结构调整”的改革是必要的。许多国家都对医院收入实行总量控制。实行全民卫生服务的国家(如英国、新西兰)以及全民健康保险的国家(如澳大利亚、加拿大、新加坡)无不对其卫生总费用有严格的增幅控制指标。因而这些国家的卫生总费用控制得比较好。实行社会医疗保险的国家,如法国为了控制医疗保险费用,就在每年制定预算时定下医疗费用年增长率,并分解到住院、检查、医生收入等项目。就连美国一些州也曾采取过对医院收入实行总量控制的办法。
在我国,上海从1995年起率先进行了“总量控制,结构调整”改革之后,全国有很多地方在效仿,取得一定成效,使医务人员的劳务技术价值相对得到体现,提高了医疗收入的含金量,使医院的可用资金增加。但是,必须指出,实行总量控制的关键在于,对控制指标的科学合理的确定。1994年上海总量控制目标为24%,1995年为23%, 1996 年为19%,1997年为15%,1998年为15%。应该说第一年较好地达到了目标,因为当年的通货膨胀率高达24%。医疗费用的净增长为0%。此后3年的净增长分别为6%、10.7%、14.2%, 令人不难看出有明压暗抬的实际效果。
同样的情况也出现在北京市。据我们对1998年上半年在京的卫生部和北京市属医院的调查,总量控制的目标为20%,其中药品收入增长不得超过15%。结果许多医院拼命也达不到。在今年通货紧缩,通货膨胀率为负数的情况,确定这样高的“总控”指标,可以说是难以达到控制之目的,倒有鼓励多收之效果。因此,“总量控制”的思想是好的,关键是要在考虑各种影响控制指标的因素,必须与物价上涨水平紧密挂钩,制定合理的总量控制指标。
在真正做到实行总量控制的同时,要做好结构调整工作。具体来说,就是要做到“二升二降”,即逐步提高劳务收费标准以及劳务收入占总收入的比重,逐步降低药品和大型检查占总收入的比重。
(二)改革卫生管理体制和卫生服务体系,优化卫生资源配置
长期以来,卫生行政部门一方面要直接兴办医疗机构,作为医疗机构利益的代言人,另一方面又要管理医疗机构,作为全体公民健康利益的代言人,因而一直处于一种矛盾的双重角色的冲突之中,不仅分散了精力,而且也造成了卫生资源利用的低效率和浪费,同时人民的健康需求也没有得到很好的保障。加之在过去的十多年中,卫生事业的发展在指导思想上还没有从根本上摆脱过去的重数量、规模扩张的惯性,医疗机构规模和数量扩张失控,造成卫生资源分布不均,大量重复浪费。
1、转变政府职能,改革卫生事业管理体制。 为了解决卫生行政管理部门自身角色上的冲突所带来的矛盾和问题,必须首先理顺卫生管理体制,实现卫生行政管理部门职能的转化,从“办”医院转向“管”医院。从“管脚下”转向“管天下”。卫生行政管理部门所代表的必须是全体人民的健康利益,而不是医疗机构的利益。与此同时,医疗机构要有步骤地与主管部门脱钩,不能再躺在政府身上“等、靠、要”,逐步在医疗机构之间形成公平竞争的环境,从而达到激活医疗机构的动力、提高医疗提供效率,更好地为人民健康服务的目的。
2、实行区域卫生规划,严格控制增量,大力调整存量。 要对医疗机构的市场准入进行控制。控制医疗机构的数量和规模以及对于执业、从医资格的审查是政府管理卫生的一项重要职能,也是防止资源浪费的重要措施。各国对于进入医疗市场无不加以控制。因此,必须实行行业管理,不能多头审批。要根据区域规划,利用法律、经济和行政等手段,尤其是要利用政府投入的杠杆作用,对区域内卫生事业的发展实行全面规划,统筹安排,精简合并机构,压缩多余人员,下决心对不符合规划的机构实行关、停、并、转、迁。借鉴欧美国家采取的大型设备购置许可证制度,加紧推行对于大型设备配置的控制。
2、优化医疗机构资源的结构和布局。 要明确各级各类卫生机构的功能定位,构建分工合理,功能明确,层次清晰的城市卫生服务体系。重点是要逐步引导卫生资源向基层、社会流动。三级医院应定位在治疗疑难病症、开展教学科研以及对一、二级医疗机构的技术指导上,要改变目前三级医院看了大量的普通病、常见病和多发病的问题。社区卫生服务机构作为城市卫生服务三级网的坚实基础,主要是直接面向社区群体,深入家庭,送医上门,提供医、防、保、康以及宣教咨询等综合性的服务。实行社区卫生服务,引导卫生资源向基层流动是适应疾病模式转变,改革卫生服务体制的方向和基础,同时也为深化医疗机构改革,医院人员分流提供了广阔的出路,还是控制医疗费用的根本性措施。为此,不仅要解决社区卫生服务与医疗保险制度的衔接问题,而且要充实社区卫生服务机构的人员和设备,加强社区卫生服务能力。
三、医院内部运行机制改革
鉴于公立医院普遍存在人浮于事、效率低下和质量不高的弊病,世界各地都在探索对其进行改革。总的趋势是,引进竞争机制,鼓励公立和私立医院之间竞争,把公立医院改组为自负盈亏的经济实体。如新西兰将其公立医院改组为“国家卫生企业”。新加坡从1984年起,开始引入市场机制和竞争机制,对其公立医院服务系统实行重组,促使医院和诊所提高效率。公立医院组成独立的医院托拉斯,由董事会管理。为进一步促进竞争,新加坡还鼓励营利性医院和诊所的发展,政府只做少量的调控。
在我国传统的办医模式和体制下,养了大量的机构,医疗机构的生存和发展的动力不强,有困难就找国家,是造成医疗机构存在人浮于事,运行低效率,缺乏生机和活力的根本原因。针对以上问题,必须从以下几个方面实行医院运行机制的制度创新:
(一)医院要实行减人增效政策,逐步成为自负盈亏、自我发展的经济主体
从后勤社会化开始,削减行政科室和人员,逐步精简冗员、提高效率。医疗机构分流出来的人员,可以充实到社会、基层、农村和卫生执法监督领域。
(二)引入必要的竞争机制
市场经济的核心机制之一就是竞争机制,优胜劣汰的竞争机制是促进供方提高效率、质量和降低成本、价格的外在压力。对目前已经出现的医院竞争的势头,要因势利导,让医院围绕质量和效率开展竞争,不符合社会需求又不能转变内部运行机制的医疗机构该淘汰的淘汰,该萎缩的萎缩,从而形成既有外在压力,又有内在动力和约束的充满生机和活力的微观主体。
(三)深化人事分配制度改革,加强经济核算
建立能体现按劳分配,多劳多得,效率优先,兼顾公平和生产力诸要素参与的分配制度,扩大技术因素参与分配的比例。实行全员聘任制,竞争上岗,优胜劣汰。在此基础上,要加强成本核算,完善医院经济管理,增收节支。
(四)借鉴国际医疗机构改革新经验
一是“非机构化”,就是鼓励以价格较低非住院方式替代住院治疗的方式。鼓励门诊手术,当日手术,门诊手术中心开始在欧美发达国家兴起;二是医疗服务的垂直一体化和横向一体化。为了取得规模经济效益,可实行横向联合或兼并,组建医疗集团(中心),实现优势互补,资源共享。医疗机构与护理机构及社区保健机构的联合,为病人提供医疗、手术、康复、护理等一系列的全程服务。
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