摘要：政府信息公开制度的建立可以追溯到250多年前，1766年瑞典政府制定了《出版自由法》，到现在全世界已经有接近200个国家和地区先后建立了信息公开制度，足以说明信息公开的必要性。当今世界的发展速度非常快，而信息的总量以及传播速度也是达到了惊人的地步，因此在信息时代，顺应历史发展趋势，建立和发展本国的信息公开制度成为了各国政府的共同选择，在当今社会，政府信息公开和开发利用程度，已经成为衡量各个国家信息化水平的重要标志。而我国正是在这种历史趋势下，逐步探索符合我国国情的信息公开制度，虽然我国已经取得了一些实效，但信息公开制度的建设还处于初级阶段，亟待完善。
关键词：信息公开；制度；发展；特点
一、政府信息公开制度发展的必要性
（一）政府信息公开是发展社会主义民主政治，促进社会和谐的内在要求
政府信息公开的主体是政府，那么客体就是全体公民，全体公民既是信息公开的参与者、推动者，更是监督主体，对政府行为的内容、过程、结果进行全方位的监督，来保证个人的政治权利。国家（政府）社会化与社会分担部分政治功能已成为一种趋势，政府信息公开能够保证公民权利的实现，使社会承担的政治功能加强，削弱政府的强权以及公民的“无知”，社会和谐的强力保证就是公民的参政议政意识加强，通过个人的自由来保障更多的“自由”，来实现社会结构的稳定和谐。
（二）政府信息公开是提高政府公信力，建设法治政府的必由之路
政府公信力是由政府以及社会主体所构成的的一种依赖信任的社会秩序，公信力包括影响力和号召力两部分，公信力的加强也能够提高政府的行政效率。公开透明是法治政府的基本特征，也是法治政府的必由之路，通过政府的公开透明，来达到服务型政府的转变，进一步的加强政府执行过程中的法律意识以及法律依据，在公众的监督之下，把权力圈在笼子里，并在阳光下运行。如果没有公开透明，那么政府的权力就没了监督的路径，就没法保证行为规范、为人民服务的宗旨了。
二、我国政府信息公开制度的发展历程
政府信息公开制度历经两百多年才得以建设完善，世界各国政府信息公开制度建设的时间集中在二十世纪后期，而我国的政府信息公开制度是在十三大上提出，历经30年才得以在2007年国务院通过《条例》，并于2008年5月1日实施。
（一）发展尝试阶段
我国政府信息公开制度建设是在基层“两公开一监督”活动的基础上建立起来的。1978年改革开放之后，人们解放思想，开始了对一些政府的事务感到困惑，纷纷要求公开一些事项，来满足公众的知情权。政府开始了一些新的尝试，增加信息公开的各种实践活动来回应公众的要求，从而维护公民的基本权利，推进我国改革开放的进程。在1984年，中央提出了“开放信息资源，服务四化建设”这一口号，拉开了政府信息公开的序幕；重点则是在十三大报告中指出通过增加政府的透明度来实现舆论监督，保证政府为人民服务的宗旨，保障了人民的知情权，更是在政府信息公开这一领域进行了思想解放。
1988年3月，河北藁城县首创“两公开一监督”，即公开办事制度，公开办事结果；实行群众监督。中央充分肯定了其办事公开和群众监督者两项举措并向全国推广。1991年中共中央和国务院在有关农村工作的决定中提出了建立村务公开制度。1998年中共中央办公厅和国务院办公厅专门发文《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，在全国范围内推行村务公开，随后，以村务公开为契机，于1998年最高人民检察院公布了“检务十公开”，1999年公安部也推行警务公开等一系列有关信息公开的实践活动。
在一时期，我国的信息公开活动统一采取了“政务公开”的称谓。我国的政务公开的主体范围非常广范，不仅包括行政机关，还包括立法机关、司法机关、以及党务机关等广义上的政府机构。
（二）加速发展阶段
政务公开自1997年中央十五大报告中明确提出，1999年在全国推开后，已成为我国政权建设、政治发展、政治体制改革和民主法治建设中的一大热点。进入二十一世纪后，随着改革开放的成果逐步体现，我国的民主政治更是得到了进一步的完善，对于我国政府的要求进一步提高，诸多问题依靠政府信息公开得到了解决，比如遏制黑幕交易、反腐廉政等等。
2.2.1加入WTO组织——外部动力
WTO组织有一个重要的原则即透明度原则，目的在于保证贸易环境的稳定性和可预见性。透明度原则的含义是指:世界贸易组织成员方应公布所制定和实施的贸易政策、法规等措施及其变化的情况(如修改、增补或废除等)，不公布的不得执行，同时还应将这些贸易措施及其变化情况通知世界贸易组织。
在加入世界贸易组织的谈判中，我国按照透明度原则的要求做出了如下承诺:(1)定期出版提供中国外贸体制信息的刊物，如《对外经济贸易年鉴》、《外经贸部文告》、《中国统计年鉴》、《中国海关统计》。(2)有关对外贸易的中国法律和国务院法规以及各部委的规章均对外公布。(3)有关对外贸易的行政法规和指令在外经贸部的政府网站和刊物上公布。(4)有关外汇措施的信息可在国家外汇管理局网站和新闻媒体获得。(5)有关中国的海关法规、进出口关税税率和海关程序均在《国务院公告》和新闻媒体上公布等。(6)同时，我国还将设立咨询点，可在此获得相关信息。我国已承诺履行世贸组织透明度的规定。可以说，这对我国政府提出了更高的要求，将通过完善相关制度，以确保透明度原则的实施。
可以说加入WTO组织直接推动了我国政府信息公开制度的发展，这是属于外部推动力，在外部力量的作用下，为了我国经济发展的持续稳定性，我国政府开始了一系列政府信息公开工作部署，直接将我国政府信息公开的进程提前了。
2.2.2“非典”病毒的爆发——内部动力
源于2003年“非典”事件。“非典”的爆发，给全国带来了极大地恐慌。在疫情发生之初，由于广州市和广东省政府一直没有发布相关讯息，亦没有向香港方面通报情况。当时政府禁止媒体报道有关病情，当地政府也引导媒体不要过度渲染该地区的疫情，最终导致了民众的恐慌与日俱增，各种谣言四起。在12月底，关于这种"非典型肺炎"的疫情开始在互联网流传，由于当时不了解病情，相关的评论比较混乱。随后中国政府在国内封杀了关于疫情的讨论，所有的论坛对"非典型肺炎"的消息一律消音，这种情况一直持续到4月上旬。鉴于此，4月17日，中共中央政治局召开专门会议，强调要准确掌握“非典”疫情，如实及时的向社会公布，正是这种对外及时公布信息，使各种谣言失去了传播市场。
政府在处理“非典”事件当中，突出了两个概念，“知情权”和“政府信息”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆对于一些事件的发生，处理办法一般有两种即“堵”和“疏”，当时广州市和广东省政府选择了“堵”，堵住媒体发声，堵住政府公告，尽一切力量将事件隐藏起来，结果是非常悲惨的，造成了不必要的恐慌和疾病的传染；如果广州市和广东省的政府能够及时、准确、全面的发布疫情，国家可以做好充足的准备，来迎接这项挑战，可以控制好疫情，也不会造成公众的恐慌，进一步加剧时态的发展。
2.2.3电子政务战略——技术支撑
我国的信息主管部门自1999年1月22日在北京举行的"政府上网工程启动大会"标志着"政府上网工程"正式启动。"政府上网工程"得到各级政府部门的大力支持及电信部门、软硬件厂商、ISP/ICP和新闻单位的的大力协助支持，推动我国各级政府各部门在网上建立正式站点并提供信息共享和便民服务的应用项目，构建我国的"电子政府"。网络是继报刊、广播、电视之后发展起来的第四媒体，在信息存储、信息传播和信息管理方面具有不可替代的作用。2002年以来，我国政府更加重视电子政务的建设，2002年7月3日，朱容基总理主持召开的国家信息化领导小组第二次会议通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，提出我国电子政务建设的指导思想和原则，规定了“十五”期间电子政务建设的目标和任务，从而推动我国电子政务建设向更高层次推进。“电子政府”也就是政府职能上网，在网上成立一个虚拟的政府，在Internet上实现政府的职能工作。凡是在网下可以实现的政府职能工作，在网上基本都可以实现(一些特殊情况除外)。政府上网以后，可以在网上向所有公众公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事章程，各项文件、资料、档案等，凡是可以公开的，应尽可能上网。
截至今年6月1日，全国正在运行的政府网站有22206家，县级以下政府网站1183家，全国政府网站数量三年精简七成合格率稳中有升。
（三）《政府信息公开条例》的出台
随着我国改革开放的发展和政务公开的逐步实现，法治政府的推进是的信息公开制度越来越受到关注，不论是人大会议还是政协会议，都会有代表提出对政府信息公开的关注，在学术界，不仅是法学关注，还有管理学、新闻学、信息学等等许多学科都在关注着这个重大问题。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法，到7月，《政府信息公开条例》已起草成文。草案共7章42条，包括了条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项，其内容包括政府信息公开的原则、形式、程序、范围、保障及救济程序。规定了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，明确了公开信息是政府的义务。2007年国务院通过《条例》，并于2008年5月1日实施，《条例》的颁布，不仅标志着我国信息公开制度初步建立，填补了我国关于信息公开全国性立法的空白，并为下一步制度的完善奠定了深厚的基础。
《政府信息公开条例》的出台具有里程碑意义。条例的出台不仅适应了国际社会环境的发展，还满足了我国改革开放进入深水区的必然要求，更是建设透明、高效、廉洁的服务型政府的法治要求。我国在信息公开制度这一方面只是一个开端，虽然初见成效，但是还不完善，比如没有制定上位法；相关的《档案法》和《保密法》没有进行调整等等。因此，有必要度我国政府信息公开制度进行完善，以符合我国政府信息公开实践的需要。
三、我国政府信息公开制度发展特点
1、发展滞后性
在二十世纪末世界各国进入了政府信息公开立法的高潮阶段，比如日本在1999年《行政机关拥有信息公开法》出台；乌克兰在1992年《信息法》出台，而我国在二十世纪初才刚刚出台《政府信息公开条例》，时间上相差了十年左右。
2、相对稳定性
从《条例》出台到法律出台，正好有一个时间周期。这个周期内可以形成三步三台阶：一是一些地方的积极探索，如上海、广州等地方的政府信息公开立法与实施过程，积累了宝贵的经验教训，同时为《条例》出台创造了条件；二是在此基础上制定出行政法规，也就是刚公布的《条例》；三是在《条例》实施过程中积累经验，为最高国家权力机关制定出有关法律创造更好的条件。这样一种前进步子可能更稳当，也是大家更能接受的行政模式、行政行为方式的改变路径，阻力也会少一些。我国政府信息公开制度的发展是走的“从点到面”，先实践探索，如果实践探索的结果有依据，符合人民群众的利益，那么开始逐步全国推广，然后制定《条例》，依靠《条例》在逐步探索符合我国国情的具有中国特色的《信息法》，从而完善我国的政府信息公开制度。
3、地域不平衡
根据多年来北京大学公众参与研究与支持中心的评估报告，，信息公开指数排名靠前的省份中，东部地区和中部相差不多，西部地区比较少，在排名靠后的省份，西部地区最多，中部地区次之，东部地区极少。根据中国社会科学院的评估报告，省级政府信息公开排名前十位的，其中东部省份占60%。
政府信息公开的发展程度如何与当地的政治、经济、文化息息相关。政治素养及政治环境好的地区，政府信息公开制度的发展可能就会走在前面，起到引导作用；经济发展程度也就决定了政府信息公开制度的发展情况，经济基础决上层建筑。
4、受传统思想影响，信息公开意识不强，缺乏主动性。
我国是一个文明古国，历史悠久，源远流长，“性恶论”思想的泛滥；“官本”思想的根深蒂固；“人治”思想的顽固都对县政府信息公开造成非常恶劣的影响。这些传统思想的存在导致政府工作人员的信息公开意识不足，不能够与公众产生信任；不能准确把握信息公开的利弊；并且对信息公开的重视程度，不是依据法律而来的，而是与上级部门及领导的关心程度是正相关的。
5、社会基础薄弱
我国建国70周年，而我国历史经历了两千多年的封建专制的社会，长期的封建专制思想依旧留存在群众的行为中，导致社会的封建残留占有一定的基础，不是一朝一夕就可以消失的。公民更是缺少“国家主人”的意识，这样导致政府的所作所为漠不关心。另一方面，我国人口较多，而具有较高文化水平的数量确实很少的，法治意识淡薄甚至不知道法律意识，如果没有民众思想的转变，民众的参与，行政信息公开的作用就体现不出来。
四、结论
我国的政府信息公开制度发展只有不到二十年的时间，虽已初见规模，但是仍有不足。政府对于信息的掌握远远超过民众，二民众的思想意识也要得到转变，认识到信息的重要性，并维护好自身的基本权利。《条例》的出台，符合我国现当代的国情，是发展民主政治的要求，更是建立高效廉洁服务型政府的必由之路。
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作者简介：蔡长江，男，山东省聊城市人，硕士在读，研究方向：行政组织理论与实践。
论文作者:蔡长江
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月44期
论文发表时间:2019/10/18
标签：政府论文; 信息论文; 我国论文; 制度论文; 条例论文; 疫情论文; 透明度论文; 《知识-力量》2019年10月44期论文;