政府与社会组织合作治理模式创新趋向研究
——以温州市为例
伲 永 贵
(阜阳师范大学 政法学院,安徽 阜阳 236037)
摘 要： 新世纪以来，人类社会日益呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，各种不可预知的风险因素激增，社会治理问题凸显，政府与社会组织合作治理成为紧迫要求。从实际情况看，虽然我国政府与社会组织合作治理取得了较大进步，但是整体而言还存在不少问题，合作模式亟需创新。从社会历史发展的宏大视野出发，基于对温州市政府与社会组织合作治理实践的深入研究发现，信任型合作应该是当前我国政府与社会组织合作治理模式创新的方向，而要实现这一目标就需要在重塑价值理念、健全体制机制和大力促进社会组织发展等方面采取有效措施。
关键词： 政府；社会组织；合作模式；创新
进入新世纪以来，随着科技的飞速发展，全球一体化趋势逐渐加强，各种不可预知的风险因素开始激增，人类社会越来越呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征。社会不确定性风险的增加使得政府与社会组织合作治理成为必要。为此，党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为奋斗目标，并强调要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动” 。党的十八大以后,我国经济社会快速发展,民主法制更加健全,国家治理水平明显提高。但是，我国社会仍然面临不少困难和挑战，基层社会治理现代化问题尤其突出。根据新时代世情国情的新变化,党的十九大报告进一步提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 这些科学论断是对我国基本国情和社会发展规律的深刻把握，是推进我国社会治理现代化的行动指南，为政府与社会组织合作共治模式创新指明了努力方向。
混凝土的抗压强度大，抗拉强度比较小，影响了混凝土的使用。混凝土裂缝产生的原因很多，主要是对混凝土的性质不了解，选材出现错误；混凝土材料配比不当；施工环节操作不当等，混凝土自身的塑性、吸水性也会导致裂缝的出现。
一、当前政府与社会组织合作治理模式创新的必要性
近些年，虽然我国社会组织快速发展，政府与社会组织合作治理取得很大进步。但是整体而言，政府与社会组织合作治理还存在不少问题，合作模式遭遇诸多困境。一方面，不论是政府部门还是社会组织，都存在合作理念不强，治理合作程度不高等问题。我国目前的合作治理基本上是政府主导，社会组织只是“配角”，双方地位不平等，合作停于表面，不能达到实质性效果。另一方面，政府与社会组织合作治理中的体制机制不健全，导致权责利边界模糊，缺位、失位和错位现象严重。缺乏完善的制度体系，常常导致合作双方权责利不清，利益得不到合理协调，治理合作效率低下，影响了社会经济发展。而在有些行业或领域，社会组织不能很好地进行自我管理，出现越权的“二政府”现象，产生不良影响。从本质上看，现有的合作模式基本上是基于工业社会的思维方式产生的，无法适应后工业社会高度复杂性和高度不确定性的风险状态。因此，为了推进我国经济社会健康有序发展，有效实现社会治理现代化，就需要对政府与社会组织合作治理模式进行创新，寻找出一个适应社会发展要求的新模式。
二、政府与社会组织合作治理模式创新的理论基础
治理(governance)是源自拉丁文和古希腊文的古词汇，原意是控制、引导和操纵。1989年,世界银行发表了关于非洲发展的报告《南撒哈拉非洲:从危机走向可持续增长》,首次提出“治理危机”(crisis in governance)的概念。其后,“治理”的概念在学术界广泛流行。詹姆斯·罗西瑙认为：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”[1]在众多的给定涵义中，全球治理委员会的定义比较典型，即治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
从本质内涵看，治理内含合作的意蕴。随着对治理理论的深入研究，合作治理也逐渐成为学术界的探讨重点。美国学者Chris Ansell和Alison Gash把合作治理定义为：一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排。他们认为，合作治理有六大特征：合作由公共部门或者机构发起；参与合作方包括非政府成员；参与者直接参与决策过程，而不仅仅停留在与政府部门的咨询协商阶段；合作形式是正式的，并且由集体共同作出决策；合作的目标是作出一致决策；合作的焦点是公共政策或公共管理[2]。美国学者约翰·D·多纳林和理查德·J·泽克豪泽指出，合作治理的定义性特征在于共享裁量权[3]。国内学术界对合作治理也进行了深入研究，取得了许多有价值的成果。张康之认为：“合作治理是开放的治理，在合作治理模式中，虽然政府在治理过程中发挥着引导的作用，但是，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[4]而敬乂嘉认为：“合作治理是一种依循规则而实现的参与，是一种趋向网络形态的合作秩序，其一般水平取决于社会整体的沟通、协调和包容的能力。”[5]从学术界相关分析中可以看到，合作治理具有主体多元平等和运行民主协商等突出特点。中外学者们对合作治理的深入研究，为探讨政府与社会组织合作模式创新问题提供了理论指导。
三、政府与社会组织合作治理模式创新方向：信任型合作
理念是行动的先导，思维理念的状况决定着合作治理行动的效果。长期以来，我国的政府和社会组织合作模式多以依附型和契约型为主，两者关系长期处于不平等状态，政府对社会组织保持着一种警惕的态度，对社会组织的管理是以控制为主，而社会组织对政府则表现为顺从和依附，束缚了社会组织参与治理的积极性。美国著名行政学家乔治·弗雷德里克森认为，公共行政是建立在价值与信念基础之上的[13]。从温州社会实践看，政社合作之所以良性发展，其原因在于政府与社会组织在社会治理方面形成了价值共识，政府坚持了平等互惠的理念，充分调动了社会组织的主动性。从合作治理的视角审视，现阶段实现社会有效合作善治，需要全社会构建平等、信任、开放、合作和共享等价值观念。一方面，我们要在全社会积极进行宣传教育，培养诚信精神，树立和谐合作理念，努力构建合作导向的社会文化氛围。社会环境是培育公民合作意识的重要条件，也是塑造政府与社会组织合作模式的关键环节。只有提高整体社会公众的观念认识，合作模式创新才能具备坚实的基础。另一方面，尤其要加强政府和社会组织对合作的认识度。建立健全制度体系，强化社会治理方面的政策学习，规范治理主体尤其政府部门的行政行为，树立服务意识，加强对社会组织的培训教育，提高社会组织参与治理的积极性，增强治理合作的自觉性。在近年来，浙江省温州市政府与社会组织治理合作方面之所以取得较大进步，一个重要因素就是合作氛围营造得好，公民参与治理意识强烈。例如，温州市有关部门充分利用杂志报刊、广播电视以及本地网络平台，及时宣讲社会治理政策，培育温州精神，树立合作服务的价值理念，并把价值塑造与社会活动相结合，通过潜移默化的方式逐渐提升社会公民的思想觉悟，增强对合作治理的认同感，积极营造合作共治的文化氛围。
(一)政府与社会合作治理模式演变的历史趋势
就广义上的合作而言，自人类社会产生就有了合作行为，而随着社会的进步与发展，合作方式和模式等也呈现一定的变化。迄今为止，人类社会的演变呈现三种历时形态：即农业社会、工业社会和后工业社会。农业社会以自然经济为基础，具有人治的特征，社会关系突出表现为不平等的依附关系；工业社会以市场经济为基础，崇尚法制理念，社会关系主要表现为竞争性的契约关系。而后工业社会是以知识经济为基础，追求个性发展，主张价值多元化，提倡和谐共享，社会关系主要表现为平等的合作关系。在某种程度上，人类社会关系的这种特征对合作类型的演化可能也会产生影响。如果以维系合作的凭借为标准，从宏观的社会发展视野去审视社会合作类型演化，可以发现它也呈现出一定的特征，即随着人类社会发展，合作类型依次出现依附型模式(农业社会)、契约型模式(工业社会)和信任型模式(后工业社会)。依附型合作的基础是权力和权威，合作各方存在不平等的依附关系，合作依靠的手段是强制性的命令等。依附型合作具有人治的特征，随意性比较大，合作具有不平等性和不稳定性。契约型合作的基础是法制，各方经过谈判、协商而达成合作，维系合作的手段是各方签订的协议、契约等，要严格遵循契约和法律，体现为特定的程序性。契约型合作是现代工业文明的产物，提倡法治，反对人治，体现了工业社会的工具理性主义，是对依附型合作的否定与超越。但是随着人类进入后工业化阶段，在高度复杂性的风险条件下，基于工具理性的契约型合作越来越感到步履维艰。因为在高度不确定性的风险社会中，一味循规蹈矩地严守契约程序，按部就班地遵照法制进行合作，可能会错失最佳的治理时机。所以，必须有另一种合作形态——信任型合作取代契约型合作。信任型合作以信任为基础，不拘泥于繁杂的规制条约，强调在合理的制度的基础之上采取积极的道德行动策略，体现着一种道德价值理性。“合作治理将是一种以价值为依据的社会治理，用合作治理去代替工业社会的治理模式，应当成为后工业社会的必然选择。”[9]因此，比较而言，信任型合作比契约型合作更适应后工业化阶段的高度复杂性环境，更符合人类社会发展的历史趋势。
“互联网+”与传统产业的结合，使传统产业产生颠覆性变化，互联网金融、互联网医疗等一大批新型的“互联网+传统行业”正如火如荼地发展，其新兴业态出现“1+1＞2”的作用，可见“互联网+”与传统养老行业相结合也势必存在巨大的潜力和发展空间。针对“互联网+养老”模式的优势进行分析，主要表现在以下几点：
作为人类社会合作关系的一种，政府与社会组织的合作模式也反映出依附型、契约型和信任型三种形态，并且演变逻辑表现为从依附型合作到契约型合作、再从契约型合作到信任型合作的发展向度。从现实社会实践看，由于经济社会发展水平不同，以及历史文化等因素影响，我国社会具有复合型特征，即具有农业社会、工业社会和后工业社会的混合状态。所以，目前在我国政府与社会组织合作过程中，三种合作模式都有存在。只是总体而言，以依附型合作和契约型合作为主体，信任型合作还很少。而从实际情况看，不管是依附型合作还是契约型合作，治理效果都不理想。相比较，信任型合作模式能够实现政府与社会组织的优势互补，提高社会组织参与治理的主动性，治理效果比较明显，为我国合作治理模式创新指明了方向。
(二)信任型合作模式的本质特征
温州市地处我国东南沿海，经济发达，社会组织发展势态良好，是我国社会治理改革的试点城市之一。温州市党政部门根据当地经济社会发展实际情况，深化改革，大胆创新，积极探索政府与社会组织合作共治的有效途径，政社关系融洽，社会治理成效显著。一方面，温州市党政部门坚持平等信任、互惠合作的价值理念，贯彻“有所为、有所不为”的原则，培育、支持和规范社会组织健康发展。资料显示：(1) 详见《温州市民政局2017年工作总结和2018年工作思路》,温州市民政局官网：http://wzmz.wenzhou.gov.cn/art/2018/1/25/art_1213042_15328539.html 截至2017年底，全市登记社会组织8 443家(其中社会团体3 553家、民办非企业单位4 838家、基金会52家)，全市共有社工服务机构142家，拥有社工人才9 015人。另一方面，当地政府不断健全法制体系，加强对社会组织参与治理的监督管理，积极构建政社合作平台，不断创新政社合作治理方式。近些年，温州市政府部门加强顶层设计，结合本地经济社会发展实际情况出台了《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》和《温州市人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等文件，对合作治理进行了详细而具体地安排。 目前，温州市政社合作发展态势良好，社会组织参与社会治理能力显著提升，在参与环境保护、应急救援、为老服务和青少年关爱等社会项目中，取得了较好的社会效益，涌现出“壹加壹”和“绿眼睛”等一批在全国有影响力的公益组织。例如，温州市的知名社会组织“壹加壹”，成立的目的就在于“志愿救援”，正好与政府的基层社会治理价值诉求相契合。近些年来，双方坚持互信互利的原则，开展了多种形式的合作治理，在救援救灾和环境保护等方面取得了较好的治理绩效。自2007年成立来，“壹加壹”参加了500多次各类灾害救援，共安全转移群众10万多人，救援被困人员4 000多人，并组织开展各项防灾减灾宣教活动百余次，促进了当地社会和谐稳定发展。在温州，数量众多的各类行业协会渗透到经济生活各个角落，是联系政府与企业的关键“中介”，在促进经济社会发展和维护社会稳定中发挥了重要作用。
四、温州市政府与社会组织合作治理实践
一般地，“信任是建立在对他人的意向或行为的积极预期基础上而敢于托付(愿意承受风险)的一种心理状态。”[10]信任是政府与社会组织实现真正合作的关键性要素。“信任与合作是同构的，信任是合作的前提和基础，而合作又反过来促进信任。”[11]信任型合作模式以政府和社会组织之间的信任为基础，强调内在价值的引导作用，以及资源优势的互补性。总体而言，作为后工业化阶段高度复杂性条件下的合作模式，信任型合作具有如下特征:1.平等性。在信任型合作模式下，政府与社会组织的合作结构没有中心，是网状开放的，而不是等级封闭的，政府与社会组织之间是平等互惠的，不存在依附关系，不存在谁控制谁的问题，这样有利于信息及时交流共享。2.主动性。在信任型合作模式中，政府与社会组织多是基于合作共识而开展合作治理行动，并非制度的强迫；虽然也注重制度的规约作用，但是并没有僵化地循规蹈矩，而是坚持问题导向原则，一切以实现治理任务为宗旨，灵活采取合作行动策略，进而能够较好地发挥社会组织的积极主动性，提高合作效率，实现社会治理目标。3.价值性。信任型合作模式突显价值引导作用，注重彼此信任,强调道德在合作中的调节作用。“合作治理作为一种新型的社会治理模式，是人类社会进入后工业社会后，在经过对自身价值、行为、文化等进行理性反思的基础上产生的。”[12]从信任理论看，信任型合作模式强调的信任是价值性信任，是基于理性基础之上的“默契”。4.灵活性。从理论上讲，合作治理的本质在于政府与社会组织能够平等地共享自由裁量权，能够根据任务情况积极及时地开展合作行动。而不论依附型合作还是契约型合作，都限制了合作主体的自由，无法达到真正的合作治理。相反，基于信任基础之上的合作方式不仅没有权力强迫，也没有繁文缛节的束缚，能够根据实时情况采取有效措施，积极开展合作行动，其本质意蕴与合作治理的内在精神相一致。
从温州市社会实践中不难看出，政府与社会合作治理具有如下特征。其一，合作双方秉持平等合作之理念，以达互惠共赢之目的。温州市各级政府部门十分重视社会组织的治理作用，以平等态度待之，想方设法帮扶社会组织发展，提高社会组织参与社会治理的水平。其二，社会组织积极主动参与当地社会治理。“壹加壹”和“绿眼睛”等社会组织都是自发成为了公益性组织，这些社会组织都以服务社会发展为宗旨，能够主动参与社会治理，对配合政府治理行动表现得较为积极。其三，政社合作方式灵活多样。目前，在环境治理、海上救援、养老服务和党建培训等领域，温州市政府与社会组织根据具体实际情况灵活地采取了购买服务、外包服务和授权治理等多种合作方式，取得了较好的社会治理效应。总之，虽然温州市政府与社会组织合作治理还有一些问题需要改进，但是整体上已经呈现了信任型模式的特征，代表着我国政社合作模式发展的新方向。
当前，我国社会处于深刻转型阶段，地区发展还很不平衡，政府与社会组织合作治理状态还存在较大差异。作为沿海经济较发达地区，温州市在探索政府与社会组织合作方面一直走在前列，积累了丰富的有益经验，对其他地方的政社合作治理具有较好的启示价值。
五、构建政府与社会组织信任型合作治理模式的策略展望
近些年，随着我国经济水平不断发展，工业体系及工业技术不断完善，自动化技术在许多领域都得到了应用，机械自动化对我国工业生产以及经济发展都起到了举足轻重的作用，但由于我国工业发展起步较晚，工业基础比较薄弱，在很多方面都与西方发达国家有着较大的差距，在地区分布上还存在着地区发展不平衡的问题。工业自动化发展较快的城市主要分布在沿海地区，并且数量逐步向内陆递减。
(一)树立平等互信理念，积极营造共享共治社会氛围
近年来，学术界对政府与社会组织合作模式也进行了广泛研究，取得了一些有意义的成果。如纳吉姆认为，政府与社会组织的互动关系取决于两者之间的策略性制度利益互动，根据偏好策略和合作目标，纳吉姆把政府与社会组织的合作模式归纳为四种：合作、冲突、互补和相机选择[6]。库恩(Kuhnle)与塞利(Selle)以“沟通往来”和“财务依赖”为主要维度，把政府与社会组织之间的关系划分为四种：整合依附型、整合自主型、分离依附型和分离自主型[7]。国内学者也有深入研究，如汪锦军认为，政府与非营利组织的合作关系模式分为三种：协同增效、服务代替和拾遗补缺[8]。由于学者们理论视角不同，观点也各有迥异。这些成果深刻揭示了政府与社会组织合作的内在意涵，深化了对两者复杂关系的认识。但是整体而言，现有成果多是从微观静止的视角进行分析，缺少对人类社会历史发展趋势关注的宏观视野。
(二)创新机制体制，构建合作共治的可靠保障
“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[14]制度能够明确各方责权利，厘清利益关系，有助于促进信任合作，是国家治理现代化的重要基础。由于信任型合作的建立不仅需要完善的法制作保障，还需要参与主体具备一定的思想道德基础；所以现阶段我们应该从两个方面进行制度建设。首先，逐步建立健全法规制度体系。一方面，在国家宏观层面要建立完备的法制体系，针对治理合作方面制定专门法律，如政府购买公共服务方面的法规等；另一方面，各个地方要根据本地区社会发展情况，制定科学合理的政策制度，积极构建政府与社会组织合作的制度环境。其次，要完善以“三德”为基础的道德规范体系，加强社会道德建设，提高参与合作主体的思想觉悟和道德水平。完善的制度使得政府与社会组织合作有章可循，有效地推动了当地社会治理顺利有序开展。
另外，要根据地区实际情况，健全政府与社会组织的合作中的利益协调、信息共享、组织运行和监督评价等机制，不断创新合作的方式。“在政府与社会组织合作互动行为中，最核心最具影响的因素就是利益。”[15]从一定意义上讲，合作信任的生成也是建立在双方利益分配均衡和信息共享基础之上,所以要建立健全利益表达、利益协商和利益补偿等利益机制，优化组织机构，完善信息交流机制，明确治理权限和责任范围，既要充分调动社会力量参与治理的积极性，又要保证社会组织有序健康发展。另外，政府部门可以整合市场机制和政府的间接调控作用，简政放权，积极探索政府购买服务、委托代理、契约外包、授权治理等多种合作共治方式，不断提高政社合作共治的效果。如温州市有些单位尝试把基层党建工作外包于专业性的社会组织，由社会组织负责联系党员，并运作党员活动，取得了较好的效果。
(三)加大帮扶力度，切实提高社会组织合作治理能力
社会组织是公共精神倡导者、公共服务提供者和公共政策参与者 ，是党和政府联系人民群众与市场经济的桥梁和纽带，也是政府与社会组织治理合作的重要条件。没有健全的社会组织体系，政府与社会组织的治理合作是不可能的，创新治理合作模式也是一句空话。为此，我们要在以下方面加强对于社会组织的引导和帮扶，加大财政和政策的扶持力度，促进社会组织良好有序发展。1.政策支持。在中央、部委和省等上级文件政策的基础上，要根据本地区经济发展情况，制定促进社会组织成长发展的优惠政策。比如温州市针对本地社会组织发展情况出台了相关制度，规定社会组织注册资金不少于1万元(社区类民办社工机构注册资金不少于2 000元)，降低了准入门槛，有效引导了社会力量参与社会治理。2.经费支持。资金是社会组织发展的重要保障，尤其在社会组织成立初期，除了政策支持外，适当的经费帮助也是必须的。例如，温州所属市县累计投入资金430万元，建成服务平台5 000平方米，2015年依托平台累计资助各类公益项目214个、资金超730万元(2) 详见《温州市民政局2015年工作总结和2016年工作思路》，温州市民政局官网：http://www.wzmz.gov.cn/ArticleManager/detail.aspx?NewsID=32353 。3.智力支持。高素质的人才是社会组织发展的前提，也是合作治理模式创新的重要基础。没有完备的人才体系作支撑，社会组织的发展将会受到限制，政府与社会组织合作治理也是如此。例如温州市民政部门积极对接清华大学等高校和专业机构，对社会组织领袖和中层骨干开展社会工作以及组织管理的培训，提升社会组织的专业化水平。通过建立人才引进机制，加强社会工作人才队伍建设，积极吸纳优秀专业人才到社会组织工作，着力提高社会组织从业人员的业务素质和工作能力，进而提升合作治理整体水平。
其实无论是叶霭玲还是白丽筠，我都无法搞定。我现在的状态就好像一句俗话形容的：老汉挑担——一头塌了，一头抹了。并不是她们对我的争夺，而是我要努力去讨好双方，结果一方也不得好。
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Research on Innovation Trend of Cooperation Governance Model between Government and Social Organizations ——A Case Study of Wenzhou
NI Yong-gui
(School of Politics and Law, Fuyang Normal University, Fuyang Anhui 236037, China)
Abstract ：Since the beginning of the new century, human society has increasingly shown the characteristics of high complexity and uncertainty.With a variety of unpredictable risk factors surging which make social governance a prominent problem, cooperative governance between the government and social organizations has become an urgent requirement. Viewing from the actual situation, although great progress has been made in the field of cooperative governance between the government and social organizations, there are still many problems in general, and the cooperation model is in urgent need of innovation. Starting from the grand vision of social and historical development, and based on the in-depth study of the practice of cooperative governance between Wenzhou municipal government and social organizations, the study finds that the trust-based cooperation should be the direction of the cooperation governance between the government and social organizations in China. In order to achieve this goal, it is necessary to take effective measures in the aspects of reshaping values, perfecting institutional mechanisms and vigorously promoting the development of social organizations.
Key words ： government; social organizations; cooperation model; innovation
中图分类号: C93
文献标识码： A
文章编号： 1672- 8106( 2019) 04- 0063- 06
收稿日期： 2018- 07- 04
基金项目： 2017年度阜阳市人文社会科学研究专项项目“政社关系视角下乡村治理模式变革的实证研究——以阜阳市乡村为例”(FYSK2017ZDB04)。
作者简介： 伲永贵，男，阜阳师范大学政法学院讲师，硕士研究生导师，博士。研究方向：公共治理、政府与社会关系等。
(责任编辑:尚 玥)
标签：政府论文; 社会组织论文; 合作模式论文; 创新论文; 阜阳师范大学政法学院论文;