对外资银行开放人民币业务所引发的监管难题之思考，本文主要内容关键词为：外资银行论文,难题论文,人民币论文,业务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF438.1文献标识码：A文章编号：1005-9512（2007）05-06-0048
一、人民币业务开放所引发的监管难题分析
（一）对我国金融制度之挑战——国内层面的探讨
虽然对外资银行全面开放人民币彰显了中国作为一个正在崛起的大国有约必定信守的国际形象，但亦不能忽视的是，这种开放实际上也是对我国目前的金融管理实践及金融监管法律制度的一次考验与检测，它必将“动一发而牵全身”地触发一些新的监管难题。对此，笔者作以下剖析。
其一是对我国货币政策控制有效性的影响。《中国人民银行法》第2—3条明确规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定；货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”然而，在人民币业务全面开放的背景下，外资银行业务的跨国性与金融交易的复杂性必将使得我央行对外资银行基于货币政策方面的监管之有效性大打折扣。这主要是因为：当下国内的中资性银行一般不能从事外汇远期业务，而外资银行则可以从事外币之间的掉期、期权、期货或远期性的业务。除此之外，还能经营一些我国商业银行尚未开展的业务，如消费信贷、金融衍生工具及投资组合等。这一事实就使得外资银行在我国境内的资金总量并不受其存款来源的限制，从而使得我国的存款准备金制度、利率管理制度、公共市场操作活动及再贴现等货币政策调控手段对外资银行的影响与约束非常有限。
在另一个方面，我们也必须看到尽管金融主权是一个国家不可轻易让渡的主权，但是我国人民币业务对外资银行的全面放开也意味着我国货币政策调控的自主权又被进一步弱化与必须国际协调化。这是因为，尽管全面从事人民币业务的外资银行子银行是以中国法人的法律形式有形存在，但是其资本控制的涉外性又决定了它动态地勾连着两个国家，即资本输出国（母国）与资本输入国（东道国）。这样一种以外资银行为媒介的国内金融市场与国际金融市场盘根错节性相连的状态就说明，东道国货币政策的有效发挥就并非全然是一个主权国家自决的问题，相反，而是一个伴随着金融国际化的母国与东道国相互配合与相互协调的问题。再者，我们也必须认识到，人民币业务对外资银行的全面开放也意味着货币中介金融机构的增多，主体的众多也必然会使得我国央行的货币政策实施的有效性产生一个边际效应递减的后果。
其二是对我国人民币币值稳定之影响。币值的相对稳定一直是国际货币法律制度构建与创新中的一个核心问题。笔者认为，虽然人民币业务对外资银行的全面开放宣扬了“法律面前人人平等”的精神，契合了平等竞争的市场经济之精髓，但是在全球经济一体化的时代，大国国内市场的变动也必将促使国际市场作出相应的反应。如我国本币业务的全面松绑就必将对人民币汇率的稳定产生严重的挑战，因为本币对外资银行放开后必然会增加其人民币资本量，从而最终引发大量外汇资金向市场集中。在求大于供的情况下，人民币升值压力加大，并会造成短期内人民币市场投放量的剧增。升值就必然会增加产品与服务提供的成本，从而人为地阻碍我国出口贸易的发展，并随之可能出现贸易逆差的结果。反而思之，若我国经济不能软着陆，国内经济出现波动，那么大量流入外资银行的人民币则又可能会通过汇兑的方式外流，从而导致国内市场外汇资金的短缺。无论是发生哪种情况，其都会对人民币汇率的稳定产生巨大的冲击。因此，从这一点来看，对外资银行全面开放人民币还不只是一个业务开放的宽严度问题，而更是新形势下中国金融安全预警体系、国际金融监管之合作与协调及有效对策思考的问题。
其三是外资银行人民币资金来源不足的问题。人民币的获取是外资银行从事该种业务的基础与前提。然而，“外资银行人民币资金来源狭窄”的现实也难以保障其业务的正常开展，因为当下外资银行人民币资金的主要来源是人民币存款和同业拆借。就存款来说，外资银行也面临三个瓶颈：一是外资银行的网络分布有限，同时相对过高的账户管理成本使其在人民币负债业务上并不具有优势①；二是在本币存款构成上，活期存款比例偏大，储蓄存款比重明显偏小。这种两极化的构成就必然严重破坏了其人民币负债业务的应有平衡，从而违背了金融风险防范中“不要将鸡蛋全放在一个篮子中”的原理。因此，若在人民币融资的过程中，外资银行同业拆借业务与本币负债业务不顺畅，则必然会滋生人民币信贷危机。虽说在我国商业银行体系构成上，外资银行是作为中资银行的对立面而存在，但是金融风险的交叉传染性又必将导致这种风险通过同业拆借市场向中资性银行的传播与蔓延。另外，还有一点亦是值得我们警惕的：由于时下本币还不是完全的可自由兑换的货币，境内外资银行不能直接动用其外汇资金购买人民币，所以在人民币资金不足的情形下，若果真发生了外资银行不能依约依法还贷的信用风险，那么其就可能动用外汇资金进行债务的清偿，这一不得已的做法反过来就会迫使我国对资本项目的自由兑换进行完全的松绑，而这又是我们所不希望看到的。
其四是流动性问题。流动性是商业银行在运营过程中所必须密切关注的事项，尽管外资银行有母行作为其强大资金来源的后盾，但是这种“远水解不了近渴”的人民币资本项目之不能自由兑换却又使得人民币资金的流动性成为外资银行在经营中所不得不直面的难题。
外资银行人民币资金来源的有限与运用不相配可能引发流动性问题。正如前文所述，外资银行的人民币存款大多表现为活期存款，其存款基础多样化，稳定性不高，且其资产业务的投向多集中于中国境内的外商投资企业。因而，这种资产与负债业务的高度集中就可能催生金融风险化解与防范中的集中性风险。若某一客户集中提出债权请求，或贷款不能及时收回，外资银行就会遭遇流动性风险。另外，我国货币市场的欠发达性又难以满足外资银行意图通过人民币同业拆借市场急需筹措资金的要求。即使外资银行拟动用其外汇资本金来扭转这种被动的局势，但是对资本项目的限制又使得外资银行无能为力。其实，此种现象还可能发生于外资银行的中间业务中，如备用信用证等担保业务。若外资银行出具的是人民币形式的担保，虽然它不会涉及币种转换问题，但是当这种或然性的人民币担保超出外资银行的承受能力之时，那么就必然附带来人民币资金的流动性问题。由于金融风险具有强烈的“羊群效应”，所以迫于银行危机的压力，监管部门就会务实地对资本项目下外汇资金兑换人民币的限制进行放松，从而形成一种“自下而上”的倒逼现象，进而影响我国宏观货币政策之实施。
其五是欠缺完善的外资银行人民币业务市场退出机制。“重准入，轻退出”为我国银行业监管中的一大积弊。相对于中资银行来说，外资银行退出法律机制就更显得捉襟见肘。虽然在《银行业监督管理法》、《外资银行管理条例》（下称《条例》）及其实施细则等规范性法律文件中，我国已针对外资银行设置了一些诸如依法撤销，或宣告破产等市场退出的规则，但这也只是外资银行经营恶化的一种善后性措施，而缺乏减少退出成本及缓和市场震动的预防机制。从已有的案例看，尽管存在一些外资银行市场退出的事例，如1991年国际商业信贷银行深圳分行被纳入破产清算、及1997年日本北海道拓殖银行关闭其深圳分行等，但是这些都属于自行终止退出的范畴。且因为在这一阶段，外资银行的本币业务范围是极其狭小的，在业务较封闭的情形下，其金融风险也基本上是一种封闭型的，所以即使缺乏良好的退出机制，外资银行的倒闭也不会危及本国的金融安全。然而，随着人民币业务的全方位开放，外资银行的经营环境已发生了质的变化，原来较封闭的金融风险也会随着业务的开放而进行扩散性的渗透与传染。这就说明，对外资银行放开人民币业务的范围还远非一个市场准入监管的问题，从系统的金融监管流程来评判，而更是一个如何从中国金融安全的角度来构思外资银行市场退出预防法律机制的问题。
（二）对我国金融监管法调整之挑战——国际层面的思考
对外资银行放开人民币业务是全球经济一体化与金融自由化进程中的一个环节。虽说金融自由化使各国尤其是发展中国家放宽了外资金融机构的准入条件，减少了对外资银行的经营限制，是有利于资金资源的国际配置和发展中国家金融服务水平的提高，但也使得发展中国家的金融安全受到潜在的威胁。② 在另一方面，也使得东道国金融监管实践及其有效性处于外资银行母国的影响、控制或主导之下。1983年巴塞尔银行监管委员会（下称巴委会）在其《巴塞尔协定》中所确立的母国并表监管和东道国当地监管两大原则便是这一观点的有力证明。该文件倡导，母国监管者负责对国际性银行或银行集团在全球范围内从事的所有业务，在综合并表的基础上予以监管，而东道国则只负责对其境内的外国银行机构在单一基础上予以监管。③ 后来，这一全球并表监管之精神基本上贯穿了巴委会所缔造的整个“巴塞尔银行监管体系”，如后续的《巴塞尔最低标准》、《跨国银行业监管》、《银行有效监管核心原则》等文件便被深深地烙上了“以最低限度协调”为基础的并表性国际监管合作。
尽管上述的《巴塞尔协定》从清偿力、流动性、外汇交易头寸等方面已勾勒出了母国与东道国的监管责任，但是由于巴委会自身的缺陷，该文件对我国并无直接的约束力，且在外资银行人民币业务受限的情况下，我国对国际银行监管合作与协调的态度在当时还可能更停留于思维创新之意义，而非将之付诸于实践。然而，人民币业务开放所附带出的连锁性监管性难题就逼迫我们不得不从国际的层面来思考现代中国金融监管法律制度的创新与完善问题。
除此之外，还有一个法律问题也是我们必须在国际背景下追问的。那就是，如果说人民币对外资子银行的全面放开是体现了一种国民待遇精神，那么从“平等”的角度出发，在我国银行业于外资银行母国或其他相关国家市场准入中，是否也有必要考虑一个“业务开放的对等性国民待遇”呢？实际上，对这一问题有些国家的实践已给我们提供了答案，如1990年以倡导公平为主旨的美国《金融服务公平贸易法案》在一波三折之后终于于1995年成为正式法律，它标志着美国开始放弃固守了近20多年的单边国民待遇原则，而步向一个灵活机动的对等互惠时代，从而实现了其国际银行服务贸易准入待遇标准与货物贸易、及其他金融服务贸易入市标准的并轨。如此的直接法律后果是，以实力为基础，此后美国可以其301条款为依托，对那些不给予美国银行相同入市机会的国家进行制裁或威胁。当下，人民币业务全面开放所带出的这一新问题也是我们不得不考虑的。
二、相应的对策分析
对外资银行人民币业务之全面开放是一种金融业务的创新，从金融持续发展的角度看，它必将牵扯到金融监管创新的问题。正所谓，“金融自由化与金融监管二者既相互排斥，又相互依存，互为动力，互促发展，始终存在于矛盾统一体中，并由此矛盾运动推动金融业不断深化和持续发展”。④ 承接前文的分析，笔者认为，我国有必要作如下回应。
（一）拓宽外资银行人民币的融资渠道
对此，作者的建议如下：一是在我国资本项目没有放开的情形下，可借鉴IMF的资金回购业务，允许外资银行和中资性金融机构或中国人民银行之间建立一种货币互换与回购安排，从而在一定程度上缓解外资银行人民币资金的流动性问题，并以回购为基础增强市场对人民币汇率之信心。二是构建外资银行联行间的人民币资金自由调拨机制。虽然我国自1999年起，已允许同一家外资银行已被获准经营人民币业务的异地分行之间人民币头寸的自由调配，但是效果欠佳。笔者认为，当下我国可考虑设立一个针对外资银行间人民币头寸调拨的机构或中心，统一负责管理国内经批准经营人民币业务的外资银行之间的人民币资金的余缺调剂，从而提高其有限人民币资金的使用效率。三是放宽外资银行人民币大额可转让定期存单的发行对象，允许其向中资银行发行，从而弥补外资银行人民币融资渠道狭窄的问题。
（二）提高货币政策及汇率管理的有效性
目前，人民币业务的全面开放已直接冲击着我国货币政策的有效性，同时也可能使我国的汇率管理产生失灵的风险。对此，作者的建议为：一是采取“以现场检查为主、以非现场检查为辅”的方式做好外资银行的人民币存款量的准确统计工作，从而提升货币政策中间目标核算的准确性；二是对外资银行的人民币利率、再贴现、存款准备金等货币政策工具进行适当的监控，从而弱化人民币业务的全面放开对我国货币政策有效性所带来的负面影响；三是对外汇资金集中入市的问题进行稀释。“外资银行对人民币资金的渴求”必然会刺激大量的外汇资金在中国入市。对此，我国可载入“特殊的人民币QDII模式”（QDII即合格的本地机构投资机构），允许国内投资者将人民币通过外资银行的等值转换投资于海外资本市场，而在本金返还红利支付时仍以本币交易。如此，外资银行在获取本币时就不会将其所持有的外汇投资于本国外汇市场，而是直接投资于海外市场。QDII的这种本币与外汇资金的循环就会减少对我国外汇市场的冲击，从而确保我国本币币值与汇率政策的稳定性。
（三）完善外资银行人民币业务的市场退出机制
尽管《条例》第5章对外资银行的终止与清算作出了相应的规定，但是笔者认为，这种以解散、关闭、撤销及清算为主导的退出措施刚性过强，欠缺应有的灵活性，且对外资银行的人民币业务之退出并无相关规定。在人民币业务范围内外资银行基本一致的背景下，为了确保人民币的稳定及国民经济的持续发展，我国应构建“以风险分散及风险预防为主，而以人民币业务最终退出为辅”的退出机制。对此，作者的建议如下：
其一是推行分级牌照制度。由于每一外资银行的资产规模、内部治理状况及管理水平等是不相等的，所以“人民币业务的全面开放与外资子银行相绑”在一定程度上也忽略了各外资子银行间的风险之差异性，这种“重形式而轻内容”的实践无疑是不利于我国金融风险预警机制的构建的。因此，我们可参照香港与新加坡的分级银行制，对外资银行确立动态的分级管理制度。具体地说，可以外资银行的自有资本比率、资产规模、风险管理水平、内部治理、从业人员素质、合规情况等为基础对其进行三类信用评级，颁发不同级别的牌照，如A类牌照银行可从事全面的人民币业务、B类可在一定范围内从事人民币业务、C类禁止从事任何人民币业务。同时，这种级别的划分是动态的，若某一持A类牌照的外资银行信用度降低，则监管者可对其进行降级处理。反之，若低级别的外资银行达到了A类牌照的要求，则可升级为A类银行，获得全面经营人民币业务的资格。
其二是对外资银行实施人民币业务的资产负债比例的管理目标。关于资产负债管理，我国存在有大量的法律规定，如2003年的《商业银行法》第39条之规定，2004年的《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》更是采取“单行法”的方式对关联交易设置了许多量化的指标，《条例》第40条亦重申：“外商独资银行、中外合资银行应当遵守《中华人民共和国商业银行法》关于资产负债比例管理的规定。外国银行分行变更的由其总行单独出资的外商独资银行以及本条例施行前设立的外商独资银行、中外合资银行，其资产负债比例不符合规定的，应当在国务院银行业监督管理机构规定的期限内达到规定要求。”然而，通观这些相关的法律文件，其并没有多少量化指标性的关于外资银行人民币资产负债管理之规定。⑤ 笔者认为，当外资银行的经营风险伴随着人民币业务的全面放开而放大之时，从有效银行监管的角度出发，我国有必要专对外资银行另行增补一些人民币资产负债管理的规则，以防范其人民币业务危机可能对我国金融体系所造成的冲击。
对此，作者认为，结合《商业银行法》第39条的规定，在资产负债管理上可作如下要求：对某一客户或关联企业的人民币贷款不得超过其人民币营运资金的一定百分比，如对子公司型的外资银行可设定为10％（由于分公司型的外资银行人民币业务受限，所以可略高于10％）；对存在或然风险的担保业务，可规定其总额不得超过其人民币运营资金的一定倍数（具体倍数由监管机构调研后设定）；同时，从未雨绸缪出发，要求外资银行必须依其人民币业务范围与量的大小计提人民币呆坏账准备金，提取比例为其人民币贷款余额的一定百分比（如3％等），并硬性规定，在提取之前，其在中国境内所获取的利润不得自由兑换与汇出；外资银行人民币贷款余额与人民币存款余额的比例不得超过75％；外资银行人民币流动性资产余额与人民币流动性负债余额的比例不得低于25％。此外，在关联交易方的识别上，可借鉴《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第22条的规定，即“一般关联交易”是指商业银行与一个关联方之间单笔交易金额占商业银行资本净额1％以下，且该笔交易发生后商业银行与该关联方的交易余额占商业银行资本净额5％以下的交易。“重大关联交易”是指商业银行与一个关联方之间单笔交易金额占商业银行资本净额1％以上，或商业银行与一个关联方发生交易后商业银行与该关联方的交易余额占商业银行资本净额5％以上的交易。在计算关联自然人与商业银行的交易余额时，其近亲属与该商业银行的交易应当合并计算；计算关联法人或其他组织与商业银行的交易余额时，与其构成集团客户的法人或其他组织与该商业银行的交易应当合并计算。⑥
（四）国际层面的思考
实际上，金融国际化下的一体化趋势隐藏着这样一个法律命题，即入市与业务范围上的“法律面前人人平等”不仅强调的是在本国法律环境下“内国人与外国人的平等”，而且也渗透着在外国的法律环境下“本国人与外国人平等入市与竞争”的精神。从《条例》及其实施细则的内容考察，不难发现我国人民币业务的全面开放是单向性的，其并不以外资银行的母国对我国银行在该国的入市及业务范围的法律态度为附加条件。笔者认为，我国这种单方面“慷慨给予”的做法无疑不利于本国银行业的国际化竞争。事实上，金融全球化已对各国金融立法的创新提出了一个现实的要求，那就是，若一国意图融入金融全球化这一浪潮中，或使本国的金融业走上国际化的道路，那么它就必须立于国内与国际两个层面来思考其金融立法创新的问题。基于此，作者认为，在对外资银行开放人民币业务范围这一事项上，我国可采取“对等互惠原则”。在具体的规则设计上，我国可参照欧盟的实践。由于欧盟银行法的《第二银行指令》创立了“单一执照制度”，为了防止非欧盟的它国金融机构在开业的过程中从这一制度中获取“不对等”的利益，该指令规定了一个“互惠条款”。该条款层层递进地规定了“相关成员国向欧盟委员会通报的义务、理事会与第三国的谈判协商及非对等入市情形下搁置来自第三国银行的入市申请”等内容，从而构建了一种“以其人之道还治其人之身”的对等互惠入市的法律氛围。⑦
除了准入待遇互惠之外，还有一个问题是值得我们从国际方面仔细思考的。那就是国际金融安全的持续性需要东道国与母国共同寻求对跨国银行的有效监管模式。诚如前文所论，我国人民币业务的全面开放已直接涉及外资银行人民币业务的清偿力、资产的流动性及人民币头寸等问题。对于如何解决这三大难题，基于分行与子行之间金融风险的不同，1983年的《巴塞尔协定》已提出了一些指引性的建议，如在清偿力问题上，由于分行在法律上仍然是其总行的一个组成部分，其清偿力与总行是作为一个整体而密不可分的，因而母国应对其负主要监管责任。在另一方面，由于子行为在东道国注册成立的独立法律实体，为东道国法人，所以所在国应负主要的监管责任，但从并表监管出发，母国对此应予以协作与配合。与此同理，分行的流动性与外汇头寸的不足亦主要由外资银行之母国负责，子行则由其注册登记地国负主要责任。虽然这些建议并非是直接针对我国人民币业务全面开放监管的，但是笔者认为该文件所阐述的以下一些精神值得我们深思：
其一是区别监管理念。由于分行性的外资银行与子行性的外资银行在经营人民币业务中所涉的风险、风险的杀伤力及传染性是各不相同的，所以在我国进行相应的监管规则创新之时，有必要从人民币业务的范围、所涉风险的程度入手对分行性与子行性的外资银行出台区别对待的监管规则。
其二是母国监管机构的监管协作。虽然从形式上看，人民币业务全面放开所可能引发的外资银行人民币资产流动性危机、人民币债务清偿能力不足及外汇头寸短缺等是一个国内法的问题，然而银行跨国经营在东道国与母国之间所造就的“合则两利，离则两伤”的微妙关系决定了在外资银行有效监管中母国亦不能作壁上观，而必须融入到与东道国的监管协作之中。因此，在我国并不能全部稀释与消融伴随人民币业务的放开而生的金融风险之时，无论是出于本国的私利，还是出于国际金融的持续性发展，我们都有必要从国际合作的角度来探讨这些新的监管难题。
注释：
①外资银行的账户管理成本远高于中资银行，如就汇丰银行的“卓越理财账户”而言，若账户内日均余额不足50万元，则每月需缴纳300元的账户管理费；若“一般个人账户”月内日均余额不足10万元，则客户每月须缴纳150元的服务费。相对于中资银行的账户管理成本来说，外资银行此举也不利于其存款业务。
②蔡奕著：《跨国银行监管的主要法律问题研究》，厦门大学出版社2004年版，第3页。
③李仁真主编：《国际金融法》，武汉大学出版社1999年版，第127页。
④梁宝柱主编：《金融监管论》，西南财经大学出版社1999年版，第113—115页。
⑤虽然《外资银行管理条例》第45条规定“外国银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8％”，但是该条的设计并非是针对子银行性外资银行。
⑥由于分行性的外资银行人民币业务风险明显低于子行性的外资银行，因而笔者认为在资产负债管理指标的设定上，我国不宜采取“一刀切”式的处理，相反，应视这两类外资银行人民币业务范围及其风险的不同而有所区别。一般而言，对分行的量化管理指标应高于子行。
⑦参见纪承烽：《注册法人银行导向：理论基础及各国银行法实践》，《国际金融研究》2007年第2期。
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