关于我国开征社会保障税问题的研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号F812.42
社会保障就是指国家通过社会力量，对生活困难者实行救助，对失去劳动能力者实行收入补偿，保证其基本生活条件，以及对全体人民提供福利和服务，从而达到社会安定目的的社会政策体系。社会保障税是国家为确保用于各种社会保障所需资金，而对受益人所取得的工薪收入征收的一种税。当前，在我国开征社会保障税，不但必要，而且可行，它是进一步深化改革的必然要求，也是建立社会主义市场经济体制的重要组成部分。
一、开征社会保障税是世界各国的通行做法
社会保障制度于1889年在德国创建，很快在全球得到了推广。和其他国家相比，美国的社会保障制度建立得较晚，但却最早在世界上采用税收手段筹集社会保障资金。在经历了30年代初期经济危机的严重打击后，美国人感到个人、私有企业或者地方政府都没有能力为失去工作的人提供充分的社会保障，于是在1935年开征了社会保障税。起初，社会保障税的征税范围较小，税率只有1%，后来征税范围逐步扩大， 税率也逐渐提高，社会保障税收入急剧增长，在美国联邦税收总收入中的比重也在不断上升。本世纪40年代以来，由于广泛实行所得税制度的第一次较大的税制改革浪潮的到来，美国个人所得税一直居于首位，1989年个人所得税占43%，社会保障税居第二，占32%，经过4年， 到了1993年，社会保障税跃居首位，占41%。〔1〕通过社会保障税， 美国政府为整个社会保险制度筹集资金，对老年人、疾病患者、失业者和其他低收入阶层实行社会保险。因而社会保障税在美国的经济运行和社会发展过程中较好地发挥了“安全阀”的作用。社会保障税在美国的率先开征并取得成功，对西方国家税收体系产生了自开征所得税以来的又一次重大影响，于是又掀起了在西方国家中普遍推行社会保障制度，开征社会保障税的本世纪第二次较大的税制改革浪潮。目前已有140 多个国家和地区建立了社会保障制度。其中有80多个国家和地区开征了社会保障税或类似税种。苏联东欧国家原先社会保障制度基础较好，90年代政治经济转型后，一般都开征了社会保障税。这些国家与美国相比，社会保障税开征的虽然较晚，但起点较高，来势迅猛，社会保障税的比例迅速提高。目前，社会保障税在一些国家中已成为仅次于个人所得税的第二大税。在另一些国家中已超过了个人所得税而跃居第一位，令人刮目相看。
由于各国的社会、经济政策和经济发展水平有所不同，所以各国的社会保障税制度及具体的征税办法不尽相同，现以几个典型国家为例加以比较。
美国社会保障税的纳税人为雇主、雇员和自营人员（含自由职业者），其征税范围包括养老、伤残、医疗、失业、退休等项目，按7.65%的综合比例税率为雇主和雇员支付或领取的年工资、薪金总额征收等量税金，没有起征点但有最高限征额的规定。雇员应纳税金由雇主在支付工资、薪金时代扣代缴。自营人员的该项税款与所得税合并缴纳。
英国社会保障税是以工资计征的。实行全额累进税率，即当应税工资额在平均工资的1.6倍以内时，税率在10%～19.45%之间，此时由雇主和雇员各承担一部分税金；当应税工资额超过平均工资的1.6倍时， 按10.45%的税率计征，税金由雇主一方缴纳，有起征点规定， 同时也有最高限征额的规定，但对超出限征额的部分，由雇主一方纳税，雇员应纳税金由雇主代扣代缴，自营人员的税款由其本人缴纳。
德国的社会保障税（缴款）对工资收入征收，由雇主和雇员共同缴纳，合并税率为35%，规定有最高限征额，即应税工资收入的最高限征额为平均工人工资的2倍左右。但是，对于政府雇员、 农民和其他独立工作者，计征方法有所不同。
瑞典由于实行“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，所以应税范围非常广泛，无所不包，实行约37%的税率，税金由雇主一方缴纳。〔2〕
社会保障税是一种目的税，专门为社会保障项目筹集资金，其收入规模直接与社会保障计划的开支规模有关。由于社会保障税专款专用，因而可免受政府财政预算恶化时所造成的不利影响。一般地说，社会保障税多由雇员和雇主分摊。各国的税率不同，其水平高低主要取决于社会保障的覆盖面和受益人的受益程度；税率的形式有两种，一种是比例税率，即在规定的税基限额下均适用一个税率；另一种是累进税率，即根据工薪收入的不同级距设置不同税率。
二、我国社会保险统筹制度现状分析
我国的社会保障制度形成于50年代初。目前，社会保障资金主要依靠80年代后期建立的社会保险统筹制度筹集。总之，实行社会保险金统筹的方法，基本保证了退休职工和失业工人的生活，维护了社会安定。但是，随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的确立，过去在计划经济体制下形成的一套不健全、范围很窄的保险基金统筹制度，已经难以适应当前生产力发展水平的要求，主要表现在以下几个方面。
1.社会化程度低
现行社会保险统筹制度的社会化程度低。目前我国的职工养老、医疗、待业保险实施范围仅局限在城市居民中，以国家机关职工、事业单位职工和全民所有制企业职工为对象。合营企业职工、中外合资企业中方职工、私营企业职工、个体工商业户和部分集体企业职工均未纳入社会保险统筹的实施范围之中。据估计，1978年以来乡镇集体企业以每年600万人左右的速度吸纳农村剩余劳动力， 现在在乡镇企业中就业的人数已接近农村剩余劳动力的50%，而在城市个体经济、私营企业和三资企业中就业的人数已接近国有企业的就业量，即将近50%的城市就业人员和乡镇企业员工都没有社会保障。以西安市统筹范围为例，1992年参加养老统筹注册登记的各类企业共5209户，实际参加统筹的5035户。与纳税登记的各类企业21239户相比参加统筹的还不足24%〔3〕，绝大多数企业尚在统筹之外。不仅如此，我国为数众多的农村人口也被排除在统筹范围之外。我国农村人口数量巨大，由于多年来实行城乡分割的就业和户籍制度，许多城里人享受的社会福利农民享受不到。农村的社会保障基本是一张白纸，9亿多的农村人口中，有5000～7000 千万人的温饱问题没有得到解决，城乡差距本来就存在，社会统筹范围的局限性更是加剧了这种差距，各种生产和生活风险基本上由农民个人承担，广大农民只好以家庭自我保障为主——养儿防老，农村中现由家庭养老的占93.8%。〔4 〕这也是长期以来农村超生现象屡禁不止的一个重要原因。
2.缺乏公平性
现行社会保险统筹按所有制形式、企业级次、行业的不同设立、征集和管理，丧失了社会保障的普遍性原则，从而也就缺乏公平性。如按所有制性质不同设立的全民、集体企业养老保险和待业保险，征集、支付标准参差不齐，负担轻重不一，支付标准高的企业负担重，支付标准低的企业负担轻，即使是同一企业内部的固定工、合同工、临时工也各适用不同的统筹比例。如新疆自治区从1993年起，待业保险金的提取标准为，内资企业按标准工资总额的19%筹集，三资企业中方职工按实得工资的10%筹集，国家机关、事业单位按工资总额的10%筹集；而且，同为国有企业、党政机关、事业单位的合同制工人要按工资收入的3 %交纳养老统筹金，而固定职工则不必交纳。〔5 〕这样就人为地将企业和劳动者分成了不同的等级。既不公平，也不利于企业劳动制度改革和劳动力不同经济成分之间的合理流动，不利于多种经济成分的发展，与市场经济的发展不相适应。不同的统筹比例，使得同一企业不同性质的职工之间无横向公平可言。而实行统筹的企业比不实行统筹的企业负担重，老企业比新企业负担重，这是显而易见的，结果易造成企业间的苦乐不均，影响公平竞争，这些都充分说明现行的社会保险统筹制度缺乏公平性，有碍于市场经济的发展。
3.筹资渠道单一
社会保障资金的筹集方式是社会保障制度中一个至关重要的组成部分。我国目前社会保障资金的筹资渠道单一，各项保障费用基本来源于所就业的企事业单位，国家和企业包揽过多。如1993年全国社会保障福利费支出1859.9亿元，住房支出1300多亿元，两项合计占工资总额的67.8%，占国民生产总值的10%，其中职工个人负担比例很小，比如工资支出中，养老只占2%，住房只占6%。〔6 〕纵观实行社会保障制度的近140多个国家，约有半数以上国家的社会保障资金实行由政府、 企业和个人三方共同负担的方式，而且带有强制性。如1980年世界各国的社会保障资金中，美国有63.8%由雇主和雇员分担；意大利有65.6%由雇主和雇员分担；新加坡有72.5%由雇主和雇员分担。〔7 〕我国筹资渠道的单一，结果不但使国家和企业不堪重负，而且也使劳动者缺乏自我保障意识。
4.缺乏规范性
现行社会保险统筹制度缺乏规范性，政出多门、条块分割、责权分离，管理办法不尽科学，与社会保障管理的现代化、科学化、规范化要求相去甚远。目前的社会保障体系中，除社会救济、社会福利和社会优抚事业是由民政部门统一管理外，社会保障始终没有形成统一、完备的管理体制，政府中的民政、劳动、卫生、人事、工会等部门分别负责企业、机关、事业单位职工的社会保障工作，造成人财物的极大浪费，削弱了政府对社会保障机制的调控功能，在某种程度上降低了保障资金的社会效益和经济效益。加上我国目前尚未建立相关的法律，社会统筹范围、待遇标准、管理和发放办法等缺少严格明确的法律界定，使社会统筹工作无法可依，无章可循，给社会保障制度的完善和贯彻带来了诸多障碍。
三、我国建立社会保障税制的可行性分析
我国社会主义市场经济尽管还处于发育阶段，但是发展速度很快，这就要求我们应尽快完善社会保障制度，而健全的社会保障制度要求有可靠、稳定的物质基础，显然旧的筹资方式——社会保险统筹制度已难以完成这一使命，所以应加快建立社会保障税制的步伐，从我国实际出发，并借鉴国外的先进经验，不失时机地开征社会保障税。开征社会保障税的可行性主要体现在以下几个方面。
1.有丰富可靠的税源基础
社会保障税与个人所得税有类似的税基，以其取得的保障资金的多少与城乡人民的收入水平有直接关系。由于改革开放方针的贯彻，我国国民收入有显著的增长，城乡人民的收入水平有大幅度的提高。1978～1993年，农村居民人均纯收入从133.57元上升到921.62元，增加了5.9倍。其中家庭人均年纯收入500元以上的户由1980年的1.6%上升到1993年的79.6%。城镇居民家庭的人均收入由1981年的500.40元上升到1993年的2583.16元，增加了4.16倍〔8〕。到1995年上半年，城乡居民储蓄余额已超过2.6万亿元，加上手持现金和其他有价证券等， 个人金融资产已近4万亿元。〔9〕经济的发展和人民收入水平的提高使开征社会保障税具备了可靠的税源基础。
2.有广泛的群众基础
一方面，随着现代化企业制度的推行，企业破产、倒闭现象不断增加，企业用人自主权得以加强，另一方面，随着人口年龄结构老龄化的到来，使得职工的生活风险有所增加。据调查，1994年全国有38家企业破产，其中有15家是国有企业，涉及职工1.97万人。〔10〕另据1990年我国人口统计看，我国城乡离退休职工已达2151万人，超过离退休年龄的老人已达1亿多。我国是一个人口大国，到下一世纪30 年代人口最高峰期可能要达到16亿，而且将比较快地进入老龄化社会。据预测，到2030年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员将相当于在职人员的40%以上（1992年为17.6%），养老费用将相当于在职职工工资总额的44%（1992年全国平均支出费率为17.6%）。〔11〕。现实和未来严峻的形势使破产、倒闭企业的职工、企业的富余人员、城乡离退休职工的风险意识普遍有所增强，迫切需要国家通过社会保障制度为其生存提供起码的物质保证，因此他们非常关注社会保障税法的出台。社会保障税作为保障基金的主要筹集方式，由于征收规范，专项使用，任何纳税人都可从中受益，因而易于被人接受。可见开征社会保障税能早日解除广大群众工作和生活的后顾之忧，是民心所向，具有广泛的群众基础。
3.有较高的行政效率
从世界税收发展史来看，再好的税收政策，如果征管上行不通，往往也难以凑效。如斯里兰卡和印度曾于1959年、1964年试行过“支出税”，尽管这种税从理论上讲几乎是无懈可击的，然而在征管上却遇到了很大的麻烦，大大降低了税务行政效率，致使这两个国家不得不于1963年和1965年终止该税。因此开征社会保障税后的行政效率问题不容忽视。社会保障税一般税前不进行扣除，税率形式单一，或采用比例税率，或采用定额税率，计算简便，大多采用源泉扣缴的征管办法，成本低，便于管理；况且，我们还有十几年的社会保险统筹管理经验可资借鉴，这些都为降低征管费用提供了有利的因素，因此社会保障税具有较高的行政效率。
4.有国外经验可供借鉴
目前，世界上已有许多国家开征了社会保障税，并在世界范围内出现了以社会保障税来代替其他筹资方式的趋势。因为市场经济越发达的国家，社会保障制度就越成熟和完善，就越重视用税收手段来进行宏观调控。在这些国家，社会保障税通常是以工薪收入做为计税依据，纳税义务由雇主和雇员承担，一般采用比例税率，税款专用于养老金、失业救济和国家津贴。从开征该税的国家看，无论是他们征税的依据，还是征税的尺度和征收与管理办法都为我国社会保障税的开征提供了宝贵的经验。
四、关于社会保障税制的设想
1.税制设想
（1）纳税人。以各类企事业单位、行政单位和个人为纳税人， 具体应包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、私营企业、个体户、行政事业单位和社会团体及其职工。行政事业单位虽不是经营性单位，不具备纳税的能力，但社会保障税作为一种特定目的税，可以对其征收，以便保持社会保障税的公平性和规范性。
（2）征税对象和计税依据。 以纳税人支付或取得的工薪总额形成的工薪收入额、劳务报酬或营业性收益为征税对象。但对资本所得、利息所得、股息所得等不列入征税范围，使它区别于个人所得税。以课税对象数额扣除法定减免项目后的余额作为计税依据。私营企业和个人缴纳的税金允许在缴纳个人所得税时进行扣除；企业缴纳的税金可作为费用在企业所得税中限定项目或金额中列支；行政事业单位缴纳的税金可列入经费预算，以免重复计征。
（3）税率和税目。采用以比例税率为主、 定额税率为辅的税率结构。对于独立建立帐簿，编制财务会计报表的纳税人适用比例税率，其他纳税人适用定额税率。税目的范围基本包括三个保障项目：一是失业或丧失劳动能力保险；二是健康保险；三是养老保险。开征初期税率宜从低，范围不宜过大，以后随经济的增长再逐步提高税率，扩大税目的范围。
（4）减免税规定。考虑到我国地区间的经济发展不平衡， 收入水平参差不齐的实际情况，本着既要坚持兼顾需要与可能的原则，又要兼顾公平与效率的原则，还要避免减免税口子开的过大的现象出现，下列项目可免税：低于法定社会最低生活标准以下的工薪收入；残疾人、烈属的工薪收入；在职人员因公负伤、患病，在疗养期间取得的不完全性工薪收入；企业由于冗员过多，所裁减的富余人员在离岗期间取得的不完全性工薪收入；经国家批准的其他免税项目。
（5）征收管理。社会保障税应列入地方税体系， 由纳税人所在地地方税务部门统一征收，主要采取支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征纳方法，即职工个人应纳税金在本单位发放工资、薪金时由单位代扣代缴；自营人员由其自行申报纳税；企业的税金自行申报缴纳，与所得税的缴纳同步进行；行政事业单位的税金由财政部门负责划转。为了确保社会保障税用于各种专项保障项目，社会保障的收支应建立专门的预算管理制度，并设立专门的管理机构，使其联结政府、企业和纳税人，既是经济实体，又是服务单位，主要职能为统一使用、积累社会保障基金，提供社会特别服务、就业服务等。社会保障税由税务部门征收，入库后的税款列入财政预算，然后再通过法定预算程序拨付给管理机构，使社会保障税确有目的税之实。
2.关于农村人口是否征税的问题
自18世纪以来，西方一些国家相继建立了社会保障制度，由于这些国家农民很少，所以他们的保障对象主要是企业职工，没有单独的农村社会保障税。我国与西方国家国情不同，社会经济状况、人文素质、征税客观条件等方面都存在差异，完全套用西方模式显然难以凑效。我国所要建立的社会保障税制，既要借鉴国外的宝贵经验，又要结合我国农村的现状，不能盲目地照搬照抄国外做法。目前，我国农业的落后是相对的，农业的飞速发展才是绝对的。随着市场经济体制的建立，农村工业化的发展，人口老龄化与家庭小型化的趋势，使得农村传统的养儿防老的保障方式已难以为继，所以必须及时打开通向农村人口的社会保障大门。我国农村人口占世界总人口16%，我国建立了农村社会保障事业，就等于使全人类的16%人口得到了社会保障。因此应考虑将农村人口纳入社会保障税的纳税人之列，对农民的农业总收益课征，使广大农民的基本生活得到可靠的保障，真正做到孤老有所养，病伤有所医，以促进经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步。为方便计征，计税依据可与农业税的相同或相近。税率的制定应考虑到农民的负担、地区经济发展的不平衡，比其他性质的纳税人适用的税率可略低一些，以后视农村经济的发展情况再予以调整；可采用幅度比例税率的形式，中央只确定一个比例的幅度，各地根据实际情况在这个幅度内确定一个适用本地的执行税率。农民缴纳的社会保障税由财政部门负责代征，随着农业税一起缴纳。这部分税金也必须由专门机构负责管理，专款专用，专门用于农民养老和医疗等方面，不能挪做他用。
注释：
〔1〕唐腾翔：《90年代以来世界各国税制发展动向》， 《税务研究》1996年第3期。
〔2〕参见邓子基等：《西欧国家税制改革比较研究》， 中国财政经济出版社1993年版。
〔3 〕西安市税务局政策研究室：《对我市社会保障统筹情况的调查与思考》，《税收研究资料》1994年第7期。
〔4〕沈阳市税务局：《开征社会保障税势在必行》， 《税收研究资料》1994年第7期。
〔5 〕新疆税务学会：《开征社会保险税是完善我国社会保障制度的必由之路》，《税收研究资料》1994年第7期。
〔6〕〔9〕李铁映：《建立具有中国特色的社会保障制度》，《求是》1995年第19期。
〔7〕国际劳工局：《社会保障费用》（1978～1980）。
〔8〕李强等：《我国社会各阶层收入差距分析》， 《科技导报》1995年第11期。
〔10〕李曙光：《天津、武汉、上海国有企业破产改革实况分析》，《改革》1996年第2期。
〔11〕李铁映：《建立具有中国特色的社会保障制度》，《求是》1995年第19期。