试论中国的行政指导实践，本文主要内容关键词为：中国论文,试论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着改革实践与学术研究的深入，行政指导成为理论界的一个新课题。经济学界在研究政府如何干预经济时，特别是在介绍日本产业政策的成功经验时，就日本行政指导的理论与实践进行了大量阐述。《中国大百科全书·政治学》设立了“行政诱导”条目，有几种行政管理学教科书专设章节介绍行政指导。行政法学在探讨市场经济条件下的行政法或者现代行政法的发展趋势时，一般都会提及行政指导。应当认为，理论界已经就行政指导积累了一定的认识成果。但是，中国的行政指导实践似乎还未引起足够重视，这不能不说是一种缺憾。笔者不揣浅薄，就此做些初步探讨，以期抛砖引玉。
一、对中国行政指导实践的的基本认识
行政指导在近年始受关注，以至人们对中国行政指导实践始自何时似乎还存在争议。如，有同志认为：行政指导是建立社会主义市场经济体制对行政执法行为形式进行的新的发展之一；[（1）]另有同志指出：“其目的是希望市场经济主体自觉服从政府机关的意志，实现国家的行政目的。”[（2）]依照这种看法，改革开放前，中国实行计划经济体制，行政指导是否存在尚有疑问。而有同志却认为：“行政指导作为一种行政手段，在我国并非近期才被采用。建国以来所确立的国家对社会全面管理的体制，必然要求国家各级行政机关用各种方法实施对社会的管理。……不能说过去的行政管理方法都是直接的、命令式的，问题在于过去行政管理在主要方面统得过死。”[（3）]
笔者认为，关于中国行政指导实践的基本认识可以归结于以下几点：
1、改革开放前，中国行政管理中存在行政指导实践，只不过这种实践十分有限。
2、改革开放后，推行“政企分开”，中国行政指导实践有了长足发展。
3、受经济体制改革的深度、行政法制建设总的状况的制约，目前中国行政指导实践尚存在着这样那样的问题。
4、行政指导作为一种特殊的行政作用，无疑具有某种先进性，值得规范与推行。
二、改革开放前中国行政指导的有限性
行政指导的内在模式是“指导——信服”，它更多地体现着相对人的意志自主性。而改革开放前，中国实行计划经济体制，政府力图扮演“万能政府”的角色，为了使庞大的体制有效运作，尤其是为了提高信息流通效率，更多地采用了以“命令——服从”为内在模式的行政命令。对于一个强调“集中”的社会来说，自上而下的行政命令作用空间相应伸展，行政指导被有限制地运用是合乎逻辑的。
改革开放前中国行政指导的有限性表现在：
1、应用的范围有限。主要限于公益性社会管理和经济管理的一些次要方面，如社会主义精神文明建设、公共卫生、企业“双增双节”等。
2、采用的方式有限。主要限于独立性行政指导（换言之，对具有行政强制力的行政决定的执行缺乏程序建设特别是缺乏告诫程序建设）、宣示性行政指导（换言之，助成性、规制性行政指导在很大程度上让位于直接的管理、经营、干预。助成性行政指导、规制性行政指导的逻辑前提是相对人的意志自主性，旧体制下行政权力过度伸展，在农村政社合一、在城市社会组织行政化，“万能政府”使这两种行政指导失去了逻辑前提）。具体形式主要有行政机关对群众性组织的指导、行政机关就普遍性事项通过新闻媒介或自行发出通知、号召等。如，1952年《治安保卫委员会暂行组织条例》、1954年《公安派出所组织条例》、1957年《中华人民共和国人民警察条例》等规定了人民警察与作为群众性组织的治安保卫委员会之间指导与被指导的关系。
3、行政指导与行政命令界限不清，以行政指导形式出现的“必须执行”的行政决定大量存在。如，某市爱国卫生委员会号召全市范围内灭蝇（此为普遍行政指导），但同时下达具体标准，对不合格者予以罚款，从而使之在具体适用中转化为行政命令。
三、改革开放后中国行政指导的发展
中国传统企业管理体制的弊端在于“政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用。”[（3）]为了克服这些弊端，中国经济体制改革始终走的是“分权”的路子，只不过随着时间的推移，“分权”的内容不断变化。从中央与地方、上级与下级之间的行政性分权到政企分开，再到明确提出建立社会主义市场经济体制，社会相对于行政权力的独立性日益增强。以至很多学者认为，改革的深化，使中国的“市民社会”生长起来了。这是中国行政指导在改革开放后发展的根源。
改革开放后中国行政指导获得长足发展表现在：
1、各种经济责任制的推行、多种所有制形式经济的发展使得具体的政企关系在总体上发生转变，对经济管理的直接行政命令越来越少。对国有企业“经营自主权”和集体企业独立进行经济活动的自主权”的强调，使行政命令与行政指导呈现出此消彼长的态势。
2、指导性计划被广泛运用。对此学者多有论述，在此不赘述。
3、促进“发展极”形成的实践取得成功。所谓“发展极”是指由主导部门和有创新能力的企业聚集在某个地区或城市而形成经济活动中心，它象一个磁场极，能通过吸收力和扩散力不断地增大自身规模并对周围地区经济发展起推动作用。[（4）]经济特区建设是这种广义行政指导的集中体现。对经济特区的各种社会主体而言，政府的行政作用是多方面的，而对经济特区以外的社会主体而言，经济特区的政策、方针、模式等在很大程度上代表了一种趋势。中央政府或各级地方政府在实际行政管理中，往往通过在大众传播媒介上发表决定、社论、报道等形式，或者通过各种会议、通知、意见、建议等形式推广“特区经验”，这些做法无疑具备行政指导的基本特征。促进发展极的形成是有中国特色的行政指导之一。
4、强调政府的“服务”功能，明确提出“小政府、大社会”、“小政府、大服务”口号。而所谓服务，主要表现为政府部门对企业、农村生产者提供信息、信贷担保、技术改造方面的指导等具体形式，这些都属于助成性行政指导范畴。
5、“指导价”、“国家最高限价”等规制性行政指导的成功运用。
四、目前中国行政指导实践的主要问题
一方面，中国社会目前正处于转型期，市场经济是初生的，还未完全建立，“政企分开”还未充分实现，行政权力与社会权利的界域还处于变动之中；另一方面，很多领域的行政指导属“新生”事物，人们还不很习惯，还缺少必要的经验积累。因此，目前中国行政指导实践还存在着若干问题：
1、在政府与国有企业的关系中，行政指导运用不足。国有企业改革目前已成为众所瞩目的焦点，其症结在于“政企分开”并未真正充分实现，政府对企业干预过多，扣发、截留、回收企业经营自主权的现象相当普遍和严重。[（5）]为解决这一问题，有学者提出应建立政府与国有企业“既指导、又不干预”的新型关系。[（6）]
2、行政指导与行政命令界限不清，欠规范。这是“顽症”。如，企业兼并过程中，有的主管部门采用行政手段使被兼并方的富余工人由兼并方企业全部吸收消化，有的主管部门“点名”对企业进行行政性“撮合”、“拉郎配”。[（7）]
3、越权行政指导的大量存在。中国有行政化社会传统，行政权力的触角并没有因改革的推进完全适当收缩，缺乏法律依据的“指手划脚”大量存在。如有的工商部门“指导”企业内部分配等。
4、行政告诫程序建设亟待加强。当代世界，行政强制执行被视为“最后的行政手段”，而加以慎用。在一些国家任何强制执行都必须经过告诫程序，甚至有人视其为“整个强制程序的核心”。[（8）]而中国行政程序尚不完备，因缺乏告知、告诫、劝告程序构成的“程序残缺”及由此而来的行政成本放大，对抗心理孳生引人注目。这也是当前中国行政指导实践的基本问题之一。
五、展望：行政指导与中国行政管理方式的变革
无论是“调动积极性”，还是放开、搞活，中国改革的总体路线无非是“将蕴藏在社会中的巨大活力从行政权力的束缚中释放出来，以发展生产力。行政权力作用范围的收缩、作用方式的缓和，是改革之必然。可以预见，行政指导必将随着改革的深入越来越广泛地被运用。加强对中国行政指导实践的及时总结、适度前瞻，是中国行政学、行政法学所面临的新课题。
注释：
（1）郁忠民：《论市场经济与行政执法》、《中国法学》1994年第6期。
（2）李馥生、程时菊：《浅议我国社会主义市场经济所涉及的几个行政法问题》，《武汉大学学报》1993年第5期。
（3）罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第163页。
（4）参见谭亚俐：《市场经济与宏观调控》，《学术研究》1995年第3期。
（5）参见《国有企业的双重依赖——关于搞好国有大中型企业改革的思考》，《学术论坛》1995年第2期。
（6）参见《如何理解当前强调企业管理——国家经贸委企业司司长蒋黔贵访谈录》，《学习研究》1995年第6期。
（7）《国家企业兼并行为与政府公共政策选择》，《福建论坛》（经济社会版）1995年第1期。
（8）应松年主编《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993年第1版，第558页。