新时期政府发展体育事业的职能及职责的界定，本文主要内容关键词为：新时期论文,职能论文,职责论文,体育事业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
界定一词系逻辑学术语，即下定义，划分，决定等之意。本课题主要针对市场经济条件下，政府发展体育事业的职能及职责的界定等展开研究。
领导和组织体育事业是政府的一项基本职能。随着以市场化为取向的经济体制改革的不断深入和体育事业发展规模的日益扩大以及体育消费水平进一步提高，旧体制的不适应性开始显露，各种异质矛盾也开始出现，政府发展体育事业的职能也将随之发生变化。按照市场经济的要求，政府应该从微观经济管理活动中退出，需要重新调整职能，因而研究政府发展体育事业的职能及职责界定显得极为迫切。为此，通过本研究，分析新的时代背景下政府体育管理职能转变的紧迫性、必要性和可能性，为政府体育行政部门的体制改革提供现实思路和政策选择依据。
1、从我国体育改革与发展的需要出发，借鉴各国特别是典型市场经济国家的经验，正确认识并恰如其分地发挥政府在体育事业中的作用
如何认识政府在体育事业中的作用，需要从历史的角度进行审视。作为国家政治管理机构，政府介入体育事务不过是两三百年的事。[1]无论是西方还是东方，近现代体育的发展是与政府的介入分不开的。政府的介入，导致体育由民间与个人的自发行为变为带强制性的国家政治行为，并有力地促进了体育的发展与普及。在这一发展过程中，政府始终起着主导作用，特别是在后发国家和发展中国家这一作用表现更为明显。但是由于国情不同，各国政府发挥作用的方式、范围和深度也不同，即形成两种较典型的模式，一类是以前苏联、东欧国家以及中国等社会主义国家为代表的政府主导型模式，另一类是以美国和西欧诸国为代表的社会主导型模式。从近现代体育的发展进程来看，政府介入体育事务只是国家政治与经济在某个发展阶段上的需要。[2]新中国成立后，政府对推动中国体育事业的发展尤其起到了不可替代的作用。随着社会经济的发展，过去体育发展所依赖的计划经济土壤已经发生了根本的改变，一方面，政府淡出对体育的直接管理将是一个必然趋势。但另一方面，也有不少国家，包括一些典型市场经济国家也在探讨政府如何加强对体育的指导和投入问题。从我国体育改革与发展的需要出发，借鉴各国特别是典型市场经济国家的经验，需要正确认识政府为主导的“举国体制”与体育社会化、市场化之间的平衡问题，而最终是要探索通过改革发展的办法，解决目前体育发展，尤其是竞技体育发展仍然过多依靠政府的状况。
政府的作用应是市场所不具有的、同时又是受市场缺陷所制约的，其目的是克服市场的种种缺陷，恰如其分地发挥政府在体育事业中的作用，又需要加强其宏观调控。政府体育主管部门对体育市场发挥宏观调控的基本作用模式应是：对学校体育和部分奥运项目等市场难以进行有效调节的实行直接调控；对关系到提高全国人民身体素质的大众体育在保证基础性投入的前提下实行间接管理；对那些娱乐性强的竞技体育项目实行市场调节，国家负责制订体育产业政策，调整体育产业结构，扶持基础、重点的体育市场，为体育市场健康有序发展提供优良环境。
2、按照市场经济的要求，调整政府发挥作用的方式，塑造政府在体育事业中的新角色、新功能
根据我国社会经济发展水平和体育事业发展的阶段特征，调整政府发挥作用的方式以及各类社会体育组织在体育事业发展中的地位和作用，将成为新时期政府体育管理改革的重要任务。
我国的体育体制改革就其实质看，从上世纪50年代建立“社会分工”模式，经过60-70年代的实践，特别是在80年代开始探索“有计划的商品经济”体制下的体育体制，直到90年代提出以市场为取向的“建设适应社会主义市场经济体制的体育体制”的改革并确立体育战略目标，此后，我国体育体制才进入了一个新阶段，体育事业的运行机制发生了重大变化。[3]
但是，由于我国尚处于旧体制向新体制的过渡之中。这种过渡性特征主要表现在政府希望能找到一条既符合世界体育发展潮流，又较好把握中国社会经济发展阶段特征，既不同于西方国家现行的体育管理体制，又不同于原有的“举国体制”模式，且具有明显的比较优势和中国特色的制度安排。[4]这样的出发点使得我国体育体制改革具有显著的原创性，甚至一些尖锐的问题和矛盾也是原创性改革难以避免的。比如，改革实践中存在的政府体育行政部门与体育总会、奥委会的关系，运动项目管理中心、单项运动协会及体育俱乐部的角色“定位”，以及在发挥政府的主导作用与运用社会和市场的作用关系中常常产生的难以协调和融合的问题和矛盾等等。
在我国，要形成“新时期有利于体育事业发展的组织架构和适应社会主义市场经济要求的运作方式”，必须建立精干高效、运转协调、调控有力的行政管理组织体系，实行政事分开，将大量事务性工作分解给事业单位和社会团体；建立政府宏观调控、按照市场规则运作的具有中国特色的竞技体育协会化管理的组织体系，使运动项目协会成为管理实体，政府管理的主要作用是运用政策和经济手段进行宏观调控，协会则按市场规则和协会章程独立运行；建立竞争有序的运行机制，实行竞赛分级管理，发挥政府非专门组织的作用和调动其它社会力量办竞赛等等。
3、推进体制和制度创新，规避对计划模式的路径依赖，构建政府发展体育事业的新型管理模式
在新世纪，政府在体育事业发展中应当选择什么样的政府职能模式，这是我国体育行政改革正在探索的问题。建立与社会主义市场经济体制相适应的体育体制必然要求正确处理体育发展中的政府和市场、政府和社会的关系。也就是说，要有一个与我国社会主义市场经济发展水平和社会整体发展水平相适应的政府体育职能模式，以及与之相适应的，有利于竞争协作和灵活高效的运行机制。
在经济转轨时期，国家的体育职能或政府干预行为涉及面广，力度也是比较大的。所以，在这一时期所应采取的是“以政府引导为主的多元职能”模式，而不是“（市场）秩序导向型”或“自由市场型”。[5]由于新时期我国体育事业发展体制模式仍然是以政府充分发挥主导作用为基本特征的，因此，科学地界定政府在体育事业发展中的作用，就成为构建新时期“组织架构”和“运作方式”的前提和关键。
我国体育事业管理体制改革，作为我国行政改革的一部分，它具有其改革的一般共性，同时又有其自身的特点。体育的发展与经济的发展是高度相关的，计划经济体制下形成的“举国体制”曾为我国体育事业做出了巨大贡献，体育成为得益于该体制的受益者，但是，随着社会主义市场经济体制的建立，高度集中的单一的发展模式已不能适应体育事业发展的需要了。要建立适应社会主义市场经济体制的政府体育管理模式，需要我们在掌握普遍规律的情况下，进行更多的创新工作，如果只考虑理论的完美性，其实践中的操作性必然降低，影响改革的成功。因此，需要从制度变迁的角度，加强市场的作用，规避对计划模式的路径依赖。从制度和体制上进行创新，才能实现由计划模式向市场模式的转轨。并且，需要进一步明确国家体育总局与中国奥委会和中华全国体育总会、中央政府体育主管部门与地方政府体育主管部门、各运动协会与各体育俱乐部等的相互关系；同时，建立以经济效益为中心的全运会和奥运会贡献评估体系和激励机制：在此基础上，建立一个与我国社会主义市场经济发展水平和社会整体发展水平相适应的政府体育职能模式。
4、政府体育行政部门与各单项运动协会等社会组织的调适
在我国，社会组织系统一般可以划分为政府机构、公司（企业）、社会公益事业单位和社会团体四大部分。建立社团型协会管理体制是历史发展的必然，这是由我国建立社会主义市场经济体制的客观需要、体育事业改革和发展的必然要求及社团组织自身的优势所决定的。因此，吸引群众参与体育运动并且由此展开社会化服务活动是单项运动协会的重要任务；自上而下的运行、多形式的经费来源和严格的财务监督是单项运动协会健康发展的保证。根据《奥林匹克宪章》和其他国际体育组织章程的有关规定，全国性单项运动协会是一个国家某一运动项目的最高领导机构，一个国家某一项目的全国性单项运动协会一般只能有一个。全国性单项运动协会必须隶属于一个国际单项体育联合会，并按其规则开展自己的活动。而我国的单项运动协会管理体制的内涵可以作如下的归纳：单项运动协会管理体制是运动项目管理的机构设置、责权利划分、运行机制、经费保证和规章制度等方面的总和，是实现运动项目总体目标的组织保证。[6]
20世纪50年代初期，我国开始成立全国性的单项运动协会，但都附设在相应的体育行政管理部门之中，协会多数只是名义意义上的，没有专门的编制、人员和经费。协会的办事机构与体育行政部门的办事机构合为一体，实行“一套人马、两块牌子”，而权利则集中在体育行政部门，只是为了与国际有关组织机构接轨才使用单项协会的名称，协会自身并没有实际的体制和机制内涵。随着我国社会主义市场经济体制的建立，这种带有浓厚计划经济色彩的项目管理体制逐渐丧失其优越性，其固有的弊端在新形势下越发明显的暴露出来。从1988年起，国家体委分阶段的逐步把运动项目管理的职责全部从机关分离出来，加强单项运动协会建立，相继建立了20多个运动项目管理中心。1998年，在国务院进行的机构改革中，国家体委改组成国家体育总局，由国务院组成部门变成国务院直属机构，名称和序列的变化使其职能和工作方法也随之进行调整，改革的核心内容主要是政事分开，管办分离，把政府对体育工作的管理切实转变到宏观调控上，加强宏观管理，加强政策研究，加强执法监督，把一些微观的、具体的事务交给事业单位、中介组织和社会来办。而运动项目管理中心既是国家体育总局的直属事业单位，又是单项运动协会的常设办事机构，具有独立的社团法人资格，拥有全面管理运动项目的职能。尽管运动项目管理中心的建立和以前相比确实有所进步，但仍然没有从根本上解决依赖国家办体育的实际问题，未能突破计划经济条件下的体育管理模式，且非市场化行为仍然存在。加之各地方省（市、自治区）运动项目改革与国家的不配套，导致中央与地方上下衔接和利益分配中出现新的矛盾与问题，影响了上述运动项目的发展。
因此，我国单项运动协会管理体制的改革必须确定适应社会主义市场经济体制和体育改革发展目标，建立具有中国特色的社团属性的单项运动协会管理体制。
5、体育管理体制变革与政府体育管理职能的转变
一个国家的政府体育管理职能是建立在该国体育管理体制基础之上的，要分析政府在体育事业管理过程中职能转变的进程，必须分析体育管理体制的变革，政府体育管理职能的转变进程渗透在体育管理体制变革的过程中。
自20世纪50年代以来形成的中国体育管理体制被称为举国体制。在这一时期所有的体育行为大多都是政府行为或政府行为的延伸。行政命令成为体育管理最重要的手段，政府文件成为最常用的管理信息。举国体制是社会主义计划经济在体育管理体制方面的体现，政府在短时期内集中有限资源重建我国体育事业，全面履行管理职能，该种体制实际上体现了一种“全能政府”[7]的管理理念，这在当时的时代背景下还是相当有效的。随着社会主义市场经济体制的逐步建立及社会利益和权力的再分配，需要政府把一部分权力和利益移交给社会，同时，国家对于体育的支持与管理将不可避免地进行变革，“小政府、大社会”成为政府职能转变趋势的一种形象描述。体育管理体制的变化，使政府体育管理职能随之发生转变。政府与社会体育组织的管理权限开始得到合理分配，即政府行使宏观管理职能，社会体育组织行使业务管理职能。政府采用法律、经济、行政等手段相结合的综合管理方法，在横向干预减弱的同时，纵向的管理职能将随之加强。由于中国经济、文化发展的不平衡性，政府职能转变进程不可能完全同步，在部分经济落后、文化闭塞的地区，由于社会经济力量薄弱，不足以承担支持和管理体育的责任，采用行政的方式进行从宏观到微观等各个层次的全面管理，而在少数经济高度发达、体育市场成熟的地区，政府对于体育事务很少介入和干预，即使在介入或干预时，也常常是采用法律或经济的手段间接地进行。
国家体育总局《2001-2010年体育改革与发展纲要》明确提出了我国体育管理体制改革与发展的基本方针，即“理顺各类体育组织之间的关系，充分发挥各自的作用。从中央到地方形成层次清楚、功能明确、科学有序的新体制。构建起面向大众的多元的体育服务系统和利于‘奥运争光’的竞技体育体系”[8]。从《纲要》可以看出，我国政府体育管理职能正在发生重要转变，试图由典型的政府管理型（政府包办一切体育事务、宏观微观管理集于一身）向理想的结合型（政府管理体育的职能有进有退、有强化有弱化）过渡。因此，在立足于我国社会经济发展的现实情况下，我国政府体育管理职能的转变主要应体现在以下几方面：
(1)政府服务以公众或市场为导向。新的政府行政理念注重政府的服务作用，认为政府的社会职责是根据公众的需求向公众提供服务。我国的体育管理工作已经处于新的市场经济环境中，过去那种以行政命令为政府行为导向的管理方式已不能给我国体育事业发展带来活力，必须改革我国体育管理部门的决策机制，淡化计划经济下的行为方式，加强市场导向力度。
(2)政府重视提供公共服务的效率、效果和质量。新的理念认为政府行政必须关心其行为的产出和结果，在政府职能转变过程中也应该相应的考虑改革成本，包括经济代价、政治代价和人力资源代价等方面。这对于我国政府体育管理职能的转变具有非常现实的指导意义。经济全球化背景下，我们面对的不仅仅是国内的竞争，而是全球范围的竞争，优胜劣汰是无法回避的准入原则，因此，我国的体育工作必须重视成本和收益，提高工作质量。
(3)政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新的管理理念主张政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以缩小政府规模、精简政府机构，减少开支，提高行政效率。我国政府体育行政部门应进一步强化宏观间接调控职能（分级管理、授权监管），微观的直接操作则应交给相应的利益主体，从而实现微观主体责、权、利的统一。
(4)政府行政中引入市场化模式。新的管理理念主张将市场机制引进到政府的管理活动中去。在体育领域，市场化模式可以表现为两方面：一是政府体育行政部门采用私人部门成功的管理手段和经验行使某些管理职能，如重视人力资源管理、强调成本一效益分析、提高效率等。二是政府体育行政部门应在公共领域的社会体育管理活动中引入竞争机制。
6、新时期政府发展体育事业的职能及职责的调整与体制改革方向
我国体育事业产生于传统的计划经济时代，体育行政管理的制度、运行方式都是计划经济的产物。当这种传统管理体制面对市场经济时，其弊端就日益显现出来。要将我国建成竞技体育强国和健身体育大国，就必须对我国传统体育管理体制进行与社会主义市场经济体制相适应的改革，以提高体育管理工作的法制化、科学化水平。因此，深化体育行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的体育行政管理体制，应该成为政府职能转变中的体育管理体制，改革与发展的基本方向。
在市场经济条件下，我国政府在发展体育事业的职能及职责的调整和新的管理体制的确立过程中应注意以下问题：
(1)实现管办分离，政事分离。随着我国市场经济体制建立和完善，我国体育行政部门要改变计划经济时形成的高度集中的权力运作模式，要向社会进行有序地权力让渡，在法律的规范下合理进行。与此同时，要建立健全法律性的制约和监督机制，使让渡出的权力有效运行。
(2)降低行政成本，实现依法治体。为适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，我国应加强体育方面的法制建设，形成有中国特色的法律、法规体系，从而降低行政成本，使行政行为制度化、规范化。也以此调动社会多元主体参与体育的积极性。我国的社团型、事业型协会等社会组织建立较早，只是由于行政管理的膨胀，使其成为虚设。目前，通过法制化，完全能使协会制充分发挥其实效，成为发展我国体育事业的中坚力量。所以，实现依法治体十分必要。
(3)深化体育管理体制改革，完善各项配套改革。重点是事业单位改革和事业型协会的改革。一些吃财政饭的事业单位应被推向市场；大力扶持社会体育中介组织，使其依法参与体育管理活动。特别是事业型协会，要根据其所管运动项目的市场化程度、社会化程度，不断推动其向社团型协会转变，避免其走回头路，形成新的政事不分，或者坐享“双轨制”带来的双重利益，而成为新机制形成和运行的障碍。总之，要与时俱进，与市场化进程协调发展。
(4)加强体育行政部门的综合协调职能。强化宏观调控功能，包括加强政府首脑的主导权和办事机构，加强计划和财政控制，综合协调的功能。并精简机构，裁并部门，以有利于统一战略部署，加强内部协调和合理利用资源。
(5)分散管理职能，缩小政府行政范围。逐步实现管理职能的社会化，将部门专业职能分散转移，由国家各部门分散下放到地方政府、非部属组织。并通过建立责、权、利相统一的利益机制，调整中央和地方的关系，调动两方面的积极性。
(6)提升体育部门人力资源水平现状。培养一批懂体育、懂经济、懂法律、懂管理的高素质人才队伍，以适应政府职能转变后的需要。
(7)发展体育社会中介组织。大力扶持体育社会中介组织的建立，重视体育发展中多元社会主体的参与。重视行政咨询机构，充分发挥专家智囊在决策中的作用。
综观中国体育发展历程，中国体育已经在一定程度上完成了历史所赋予的任务，已经实现了冲出亚洲、走向世界的目标。但是，这并不意味着中国体育已经完成了从传统体育向现代体育的转变，应该说，传统体育观念与现代体育观念的冲突、政府体育管理的传统职能与现代管理职能的碰撞仍然是当代中国体育事业发展过程中的主要矛盾。因此，彻底的实现从传统的计划经济体制下形成的封闭的、绝对自上而下的体育管理体制向以市场经济为导向的开放的、依托社会各方面组织、充满生机与活力的现代体育管理体制的转变，将是21世纪中国体育发展取得新突破的关键所在。
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