民政服务机构转型中的社会工作介入研究，本文主要内容关键词为：社会工作论文,服务机构论文,民政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1004-6917(2011)03-0108-04
民政服务机构是指以国家或地方各级民政部门为主体举办的各类社会服务机构。民政部门承担出资、管理与实施职能，服务领域包括户政、婚姻登记、优抚、救济、社会福利、民间组织管理等多项社会事务。按照国家民政部的机构名录，目前民政服务机构包括福利院、救助站、优抚医院、福利企业、儿童福利机构、烈士陵园、捐助站、婚姻登记机关、殡仪服务中心共九类机构。由于计划经济体制下形成的传统民政服务机构在管理理念、运作方式、工作效率方面难以适应市场经济转型及新形势下我国居民的实际生活需要，民政服务机构目前已经进入了全面转型的轨道。鉴于优抚医院、社会救助站(或救助安置站)、社会福利院等民政服务机构工作对象的特殊性与复杂性，社会工作在此领域的介入价值尤为明显。
本文所指的社会工作介入，是指由包括高校、研究机构在内的民间力量兴办的社会工作服务机构通过政府购买服务的方式进入民政服务机构，通过“以人为本，助人自助”的专业理念与个案、小组或社区工作等专业手法来提升机构工作人员专业素质与机构服务质量的工作过程。目前，国内对社会工作专业的介入研究，已经超越了“是什么”和“为什么”的阶段，开始进入“怎样做”的实践研究新阶段。
民政服务机构转型与社会工作专业结合的契机，在于我国社会保障制度长期以来存在的体制性障碍。从理论上说，社会保障的供给方式有两种：一种是资金或物质性保障，另一种是服务性保障。二者须配合使用，以使制度发挥最大功效。然而，我国社会保障制度多年以来，一直以单一的资金或物质保障为供给途径，服务性保障渠道严重缺位，因而制度的功能发挥受到不利影响。社会保障制度需要社会工作专业教育与实践互补和融合，共同传递社会福利事业，维护社会公平与和谐。作为社会保障制度的承载实体，民政服务机构的转型势必要和社会工作专业紧密结合起来，以克服社会保障制度供给渠道单一性的弊端。
一、专业社会工作介入民政服务机构的现状研究
(一)相关政策与实践概况。2000年前后，社会工作作为新兴的专业教育出现在国人面前，公众对其知之甚少。2006年，党的十六届六中全会关于“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大战略部署，使社会工作专业开始走向万众瞩目的前台。此后，与社会工作专业有关的考核与认证政策陆续出台，推动了社会工作专业的有序、可持续发展。2006年，民政部制定了社会工作者职业水平评价暂行规定，对社会工作者从事社会服务的考核要求、义务与职业能力以及登记制度进行了具体规定。同年，助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法出台。2009年，民政部颁布社会工作者职业水平证书登记办法。2009年，民政部分别发出了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》以及《关于进一步推进志愿者注册工作的通知》。
在政策大力倡导的同时，我国社会工作专业实践也踏上了探索之路。北京、上海、广州、杭州、南京、无锡等地区对民政、医疗卫生、社区矫正、就业培训等领域的社工介入进行了有益探索。早在2003年，上海市就尝试从政府扶持的社会服务机构购买社工的社会服务。2007年，深圳市开始民间运作、政府购买服务的积极探索。广州市与上海市、深圳市相比，有自己的独特基础——草根民间组织(NGO)崛起、高校参与、政府支持的多元格局初步形成。
在此基础上，国家民政部开始在各级各类民政服务机构中推行社会工作人才队伍建设的试点项目。2007年至2009年，民政部组织全国29个省、自治区、直辖市的75个区(县、市)和90个单位开展了社会工作人才队伍建设试点工作。2009年至今，第二批社会工作人才队伍建设试点工作又陆续展开。试点工作的主要内容是在社会工作专业发展的五个方面展开积极探索：社会工作人才队伍建设工作的管理体制与运行机制；社会工作人才培养模式；社会工作岗位设置方式；社会工作人才激励保障机制；社会工作专业服务途径。在试点过程中，加强社会工作政策理论研究和宣传普及工作。
(二)社会工作专业介入的类型与角色。依据民政服务机构工作对象的不同，社会工作专业的介入可分为三大类型：第一类以弱势群体为目标群体，协助政府为有需要的群体提供物质帮助与相关服务，如社会救助站、社会福利院、福利企业、复退军人医院等机构的社会工作。第二类是以对象性社会公益服务业为目标的选择，以人们日常生活中的负向价值与行为选择偏好为目标，例如离婚调解。第三类是直接以人文社科技术服务为目标，在更广大的人群范围中开展助人工作，如募捐站的劝募社工。这三类民政服务的目标群体中，主要人群是社会中的贫困或弱势群体，如救助站收留的流浪乞讨人员，福利院的老人、儿童、智障残疾人群，复退军人医院中的疾病患者等。针对贫弱人群，社会工作者通过个案工作，康体、教育等小组活动以及大型文体活动来丰富机构服务对象的生活，提高其生活质量，恢复其身体机能、个人生活技能与人际沟通能力，激发服务对象重返社会的潜能。
在民政服务机构中，为更好发挥专业功能，社会工作者通常要与其他机构中的专业人员保持良好的协作关系。例如复退军人医院、社会福利院、救助站中，除社会工作者外，通常还存在医护人员、心理咨询人员、行政人员等专业工作人员。为向目标群体提供优质服务，社会工作者需要与其他专业人员配合，扮演需求探索者、资源整合者、服务协调者、观念倡导者、辅导咨询者等多重角色。通过多种角色的作用发挥，了解服务对象、工作人员及相关人员的需求；将机构内外的多种资源整合起来，为服务对象提供更好的服务；联系并处理服务对象之间、服务对象与工作人员之间、工作人员之间、其他相关人员与机构之间的关系；宣传助人自助、以人为本的工作理念，倡导积极正向的机构氛围和文化；为服务对象提供专业服务与建议，为有需要者提供辅导服务。在多种专业并存的民政服务机构团队中，社会工作与其他工作人员之间应建立起互相尊重、彼此协调的良好关系，善于发挥不同专业的特长与优势，推动团队服务质量不断进步。
(三)社工试点项目的效果初探。笔者对广东省民政服务机构中的社工介入现状进行了调研。2009年至今，部分民政服务机构在民政部社工试点项目的推动下，向高校创办的社会工作站购买服务项目，由社会工作站派出专业社工进驻民政服务机构，完善社工相关制度规范，提供专业培训，开展专业服务。由于试点项目正在进行中，尚未完结，笔者仅就局部项目开展的初步效果进行研究，普遍与长期效果仍待观察。
社会工作试点项目的工作内容通常有两个重心，一是为机构服务对象提供专业服务，通过专业理念与手法的运用改善服务对象的生活质量，提升其个人身心素质，恢复其社会功能；二是现有工作人员专业素质的提升，通过督导培训与机构专业社工潜移默化的影响，使原有工作人员建立“以人为本”的服务理念，学会运用专业技巧去帮助服务对象。以两个重心为依托，不断完善相关规章制度，如社会工作者服务规范、社会工作者职业操守、督导职责、绩效评估办法等，在实践中不断检验并完善相关管理规范。
坐落于广东省T市的某救助安置站(以省内部分地区流浪乞讨人员的跨省接送、抚养安置为主要工作内容)，为省民政厅直属事业单位。开展社工人才队伍建设试点项目以来，救助站专门设置了社会工作科，科室工作人员由持证上岗的原有工作人员与签约社工站的派驻社工组成，另外还有志愿者与实习生提供短期服务协助。以派驻社工为核心力量的科室团队，突破了原来的以基本生活救助为主的工作方式，运用个案和小组手法对受助人员进行心理和精神救助，帮助受助人员确立回归社会的思想意识与个人能力。目前，社工介入的效果初显：社会工作“助人自助”的专业目标初步显现，不少受助人员的人际沟通能力得以改善，参与集体活动的愿望和能力得到提升，劳动意识增强，而且救助站自身“提高遣返率”的工作目标也逐渐达成。专业社工通过细致入微的个案工作与团队活动，疏通了部分受助人员的心结，并帮助其成功返乡。这表明通过试点项目，民政服务机构和社会工作已经初步实现了“双赢”的理想效果。
总的来说，民政服务机构及其服务对象对派驻社工服务的满意度普遍较高。就机构部分持证工作人员来说，持证并不意味着专业理念与手法的完全接纳，派驻社工通常为系统接受过专业教育、已毕业的大专院校学生，在学历层次和专业素养上优势明显。通过项目内容的推进与派驻社工的示范作用，原有持证工作人员的专业能力能够获得渐进式提升。相对传统民政工作，工作人员的身份由“管理者”向“服务者”转变，服务对象受益匪浅。
二、专业社会工作介入民政服务机构的重难点问题探讨
目前，社会工作服务市场发育水平较低，民政机构购买社会工作服务尚处于初始阶段，社会工作介入民政服务机构的问题也逐渐显露出来。结合社会工作人才队伍建设试点项目，笔者认为目前社会工作介入民政服务机构存在的重难点问题主要有以下三个方面：
(一)在“同化”的惯性之下，如何保持社会工作者的“独立性”。社会工作者在服务机构中与其他工作人员理论上要保持平等协作的合作关系。然而，现实中社会工作者对民政服务机构的依存度过高，二者地位显然处于不平等的状况。在“大政府、小社会”的社会格局之下，社会工作者进入民政服务机构从事专业服务，难以保持独立性。一方面，社会工作者在民政服务机构中，要配合机构的日常工作，通常会身兼多职，既要完成社工项目计划书中的任务安排，又要协助机构完成社工职责范围以外的行政工作事务。长久以来，社会工作者自身的专业性质容易被淡化。另一方面，民政机构工作人员原有的思想观念根深蒂固，引入社会工作专业之后传统思维仍会占据主导地位，例如社会救助站普遍由原来的收容遣送站转化而来，机构名称转换、服务内容与方式改变，而工作人员基本未变，原有的思维惯性并非一朝一夕可以改变。相对而言，新出现的社会工作专业理念和工作方法通常占据弱势地位，在被同化还是保持专业理念与方法的独立性的问题上，对经验尚处积累阶段的年轻派驻社工来说，是一种巨大的挑战。
(二)在条块分割的传统格局下，如何为案主争取有利的社会资源。社会工作的主要功能是发展功能，即帮助服务对象建立与社会资源之间的联系，扩展其支持网络以达到赋权增能、助人自助的目的。大量的民政服务对象属于社会支持网络极其单薄的弱势群体，社会工作的理想工作效果是建立起这些服务对象与各种社会资源之间的有效联系，例如将残疾人士转介到相关展能、康复中心，将学龄儿童转介到提供九年义务教育的中小学机构或特殊教育学校，为有需要的流浪乞讨人员提供就业培训并提供就业机会等。但目前诸多服务机构受到所有制、主管方、出资方等不同“婆家”的约束，机构之间资源人为分割的现象十分突出，人员转介受到资金、户籍、所有制等条件严格制约，成为极为困难的事情，这种分割局面不利于社工建立社会支持网络。
(三)在公信力的考验之下，如何建立第三方评估机制。社会工作介入民政服务机构的过程中，必定会涉及介入的成效评估问题。民政部门为出资方和主办方，社工机构为受助方和协办方，因身涉其中的利益关系，两方自身的评估都难以获得客观公正的效果，第三方的专业社会工作评估势在必行。第三方评估需要解决三个问题：一是标准问题。需要制定双方认可的、可以衡量受助方绩效的客观标准。这个标准可以由资助方在资助前公布，也可以由三方共同修订。二是资质问题。充分依托社会工作专家对社会工作事务所进行专业评估。同时，鼓励建立独立的社会工作专业评估机构，组织社会工作专业技术力量对社会工作事务所进行评估。通过发挥专家和专业评估机构的专业技术优势，增强社会工作事务所评估的透明度，保证评估的客观性、公正性和专业性。三是资金问题。评估经费应与资助经费同步考虑，并与资助金额挂钩。目前，社工项目效果评估主要采取主管部门评估与专家评估相结合的办法。容易导致的问题是，不少社会工作服务机构本身就由大专院校社工或相关专业的专家教授所创办，评估办法很可能是自己评估自己，或者专家学者之间互相评估彼此服务机构承接的项目，这样的评估结果极易受到利益左右而缺乏公信力。
三、社会工作介入民政服务机构的思考与建议
民政服务机构目前仍处转型之中，而转型方向逐渐明晰，自上而下、公办公管的单极色彩逐渐淡化，取而代之的是专业化、社会化多元主体参与的开放格局，社会工作专业在民政服务机构转型中发挥了独特而关键的作用。不过必须清醒地认识到，鉴于传统的“大政府，小社会”社会格局，民间机构仍未发育完善，我国民政服务机构的转型仍将长期坚持政府的主导地位。社会工作专业服务的介入，只能以嵌入或叠加的形式在一定范围内发挥作用。针对社会工作介入中的重难点问题，本文提出以下解决思路：
(一)制度层面，逐步扩大资源共享范围。人力、信息以及各种物质设施等社会资源，在我国因所有制、部门、行业、地域的不同而形成了彼此分割的现状，这种状况对我国经济与社会转型产生了明显阻碍。只有通过深化政治体制改革，逐渐理顺所有制、行业与地区间的利益关系，资源共享的范围与内容才能逐渐扩大。如前所述，社会工作的发展高度依赖政府的推动，在为服务对象争取社会资源方面，社会工作者对制度的依赖更为明显。不过，社会工作研究专家亦可发挥重要作用。在宏观决策方面，社会工作领域的精英分子可以通过与政府进行沟通协商的方式，把握制度变革进程中的有利倾向，为专业服务的延伸拓展空间。只有制度松绑，资源共享范围扩大，受助对象的社会支持网络普遍建立起来，增权赋能与助人自助的目标才能得以实现，社会工作专业与民政服务机构才能实现真正的“双赢”局面。
(二)政策层面，供方思维逐渐转向需方思维。我国长期以来的民政工作基本依照供方思维，通常由中央部门出台决定作为一般性指导原则，各级政府以此为依据，制定具体政策和干预措施，并在各地实施。中央政府在发布一般性指导政策时，会考虑各地的试点项目进展情况，但是倾听受惠对象的空间极其有限。当政策或试点出现问题时，最终的决定力量通常是行政力量。政策制定后，制定预算、拨款并保证实施，通常也是行政层级之间的谈判结果，受惠对象的参与机会较为微弱。在民政服务机构转型的政策层面，笔者认为，应当重提社会工作专业的“优势视角”理论，激励与发展受助者的潜能与优势。在政策目标设定、执行及评估环节，可尝试推行“需方思维”，即充分听取受惠对象的想法与建议，甚至可以吸纳某些有能力的受惠对象参与政策制定、实施、监督或评估的某些环节。受惠对象的需求满足程度应成为政策制定的出发点与最终效果评定的主要依据。这种“需方思维”不仅符合社会工作专业的价值观与民政服务机构转型的理念趋向，也是和谐社会构建中体现“以人为本”的应有之举。
(三)专业层面，保持独立性并完善评估机制。目前，我国社会工作的发展依然遵循着“嵌入”与“依附”的发展路径，对政府资源依赖性较强。在“大政府、小社会”的惯性场域之中，保持专业的独立性实乃严峻挑战，但解决方法也逐渐明晰：派驻社工在工作进程与规范制度上与民政服务机构保持一致性，在协助机构处理日常各类事务的过程中，坚持有理有利有节的原则，有所为有所不为。在社工内核，也就是专业理念、价值观与工作方法上应保持专业的独特性，并将之发扬光大。另外，民间社会工作机构应当积极拓展社会工作服务机构的资金来源与项目来源，例如争取发动募捐，与国内外非营利组织开展合作等，只有当政府资金不再是社会工作服务机构唯一资金来源时，社会工作机构才能在项目运作方面保持相对的独立性和专业性。对于项目评估而言，不仅需要利益色彩相对淡化的第三方出场，保证足够的社会公信力，而且更要关注来自服务对象的真实反馈。项目是否迎合服务对象的社会需要，以及在多大程度上迎合服务对象的社会需求，应当成为社会工作项目评估中的主要依据。保持社工专业的独立性，建立健全具备公信力的评估机制，事关社会工作专业的可持续发展，而且也是民政服务机构转型实现社会化与专业化的重要保障。
标签：社工论文; 全国社会工作者职业水平考试论文; 社会工作专业论文; 助理社会工作师论文; 社会问题论文; 项目评估论文; 政策评估论文; 民政局论文;