论我国反腐败制度变迁的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国反腐败经历了一个艰难曲折的制度变迁过程，逐步走上了依靠制度建设根治腐败的正轨，起到了积极作用。在新形势下的反腐败必须吸取现存在制度合理内核，大力进行制度创新。
一、反腐败制度变迁的基本轨迹
反腐败制度变迁或制度创新是指新制度（或新的制度结构）产生，并否定、扬弃、改变旧的制度（或旧的制度结构）的过程，是反腐败主体通过制度的调整与变革取得反腐败潜在效果的活动。我们党成立后，就开始了反腐败斗争，而反腐败的制度变迁也由此开始。
从党诞生到十一届三中全会，我们反腐败的制度安排是通过整风等形式加强对广大党员干部的思想教育，同时通过群众性政治运动的形式发动群众起来揭批腐败分子，然后再通过法律手段予以严惩。而对反腐败制度进行了有效探索。比如在苏维埃政权建设和抗日根据地政权建设方面，我们党通过多种形式积极吸收多方面代表参与政权管理工作。在延安时期，“三三制”等民主参政形式以及乡镇政府的直接选举工作也取得过很大的成效。从党的第八次全国代表大会开始，党内一批有识之士开始寻找防治腐败的新路径，也就是要依靠制度建设来防治腐败。
建国后我们在对反腐败的制度变迁进行探索方面取得了积极的成果，归纳起来就是在继续加强思想教育的同时，将重点转向国家制度和党的制度的完善上，用制度来规范人们的行为。同时，应尽可能少地采用群众运动的办法，而更多地依靠制度建设来防治腐败，制度建设的方向是扩大民主，加强监督等。但令人遗憾的是，上述探索的成果并没有引起应有的重视。党内对制度建设重要性的认识从1956年底开始出现倒退。当时经中央政治局讨论后发表于《人民日报》上的重要理论文章《再论无产阶级专政的历史经验》指出，无论怎样好的制度，都不能保证工作中不会发生严重的错误，即使有了正确的制度，人们仍然可以犯严重的错误。在斯大林由于个人高度集权的体制而犯下严重错误的时候，我党却在分析斯大林错误根源上忽视了民主制度建设的重要性。为了“反修防修”，毛泽东同志再次把对全党进行思想教育放在首位。当思想教育未能奏效时，毛泽东同志不得不一再求助于群众运动的方法来清除党和政权机关内部的腐败分子和异己分子，于是群众运动一波接着一波，直到最后发动一场长达10年之久的“文化大革命”。
“文化大革命”结束后不久，邓小平同志重新走上领导岗位，并成为我党第二代领导集体的核心。以邓小平同志为核心的党中央在改革开放的新形势下，就如何反腐败问题展开了积极的探索，并在反腐败总体思路上逐步形成了两点共识。即：反腐败不搞政治运动，而是应该靠加强社会主义民主与法制建设来解决；在腐败成因上个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要，更带有根本性。这一共识的形成，邓小平同志发挥了关键作用。他认为反腐败不应搞群众性政治运动，而应靠加强社会主义民主制度和法制建设。“我们过去在社会主义改造完成以后，仍然搞这个运动、那个运动，一次运动耽误多少事情，伤害多少人。”因此，“民主和法制，这两个方面都应该加强。”“只有这样，才能解决问题。”与此同时，邓小平同志坚决反对把领导人的错误简单地归结为个人的思想、作风问题，反对把官僚主义行为和特权现象简单地归结为思想问题，而是始终把解决制度方面的问题放在头等重要的位置上。他在《党和国家领导制度的改革》中对这一问题有着集中和精辟的论述。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”。
在《党和国家领导制度的改革》这篇文章中，邓小平还深刻论述了改革党和国家各方面制度特别是领导制度的必要性，从而吹响了政治体制改革的号角。他指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”进入90年代后，以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体继承和发展了邓小平反腐败的思想，党的十四大、十五大、十六大继续坚持把建立社会主义民主政治作为努力的方向。党的十四大以后，政治体制改革的重点从党政分开转向加强基层民主政治建设，同时机构改革和建立公务员制度的步伐也在加快。党的十五大更是明确提出了建设社会主义法治国家的目标以及反腐败应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”十五大以后，法制建设从重在立法转向立法与司法并重，司法体制改革开始提上议事日程。十六大则明确提出了反腐败要“创新体制”的问题，要“把反腐败寓于多项重要政策措施之中”，“坚持和完善反腐败领导机制和工作机制，认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力。”
如果说政治体制改革主要是解决腐败产生的宏观制度结构或制度环境问题，那么中观和微观层次的具体制度安排在反腐败上的作用从改革开放特别是90年代起日益引起重视。1980年召开的党的十一届五中全会，通过了《关于党内政治生活的若干准则》，重申和恢复了集体领导制度、民主制度、选举制度、监督制度、组织制度等，随后出台了包括禁止向企业乱摊派，不得经商办企业，节省行政经费、反对铺张浪费，遵守财经纪律，严禁贪污贿赂和牟取非法利益，行政机关和工作人员必须接受行政监督等一系列政策法规。1990年中纪委出台了《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定》，反腐败的可操作性进一步得到增强。此后，我国在狠抓领导干部廉洁自律、查处大案要案、狠刹行业不正之风等的同时，抓紧了建制立章的工作。1997年中共中央制定颁布了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，国家颁布了《行政监察法》。1998年中央又制定了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，等等。这些制度供给为我国反腐败提供了良好的制度条件。
二、反腐败制度变迁的绩效分析
从总体上看，我国反腐败制度变迁是符合经济、政治、社会发展实际的，也是反腐败规律性的必然要求。
（一）反腐败制度变迁的优点
1.反腐败的工作重点和努力方向更明确。在80年代和90年代早期，反腐败工作重点放在“严厉打击”腐败犯罪分子和纠正不正之风上，查处大案要案打“大老虎”更成为90年代前期反腐败工作的重中之重。这些反腐败的努力取得了一定成效，但总的来看效果并不理想。依靠制度建设根治腐败的思路的确立和制度安排，标志着我们认清了前一段反腐败工作的局限性，及时调整了工作重点，明确了努力的方向。1997年党的十五大以后，党和政府在继续坚持惩治腐败分子和刹风纠风等项“治标”工作的同时，加大了治本的力度，在反腐败制度供给上取得了重大进展，1998年1月召开的新一届中纪委二次全会，将党的十五大提出的反腐败思路进一步明确化和具体化。尉建行同志在向全会所做的报告中，明确指出反腐败斗争必须标本兼治，综合治理，既要狠抓治标，坚决查处违法违纪行为，严厉惩治腐败分子，又要加大治本力度，从源头上预防和治理腐败，具体包括四个方面：加强思想政治教育特别是廉政教育，增强党员干部拒腐防变的能力；健全法制，保证党风廉政建设和反腐败斗争的有序开展；强化监督，建立健全权力制约机制；深化改革，减少和消除滋生腐败的条件。这些努力对抑制特定的腐败形式具有重要作用。
2.反腐败的指导方针更加符合实际。在新的历史时期，我国确立了以经济建设为中心的指导思想和“一个中心，两个基本点”的基本路线。根据这个指导思想和基本路线的要求，中央及时制定了“两手抓，两手都要硬”的战略方针。这个方针正确处理了反腐败与改革开放和经济建设的关系，有利于防止离开经济发展去孤立地开展反腐败斗争的倾向。我国正处于社会主义初级阶段，根本任务是要集中力量发展生产力。如果离开经济建设，让反腐败“单打独斗”，那就不利于发展生产力，使反腐败失去强大的物质基础，也不符合人民的根本利益和愿望，最终必将使反腐败难以顺利有效地进行。为此，邓小平同志强调指出：“我们要反对腐败，搞廉洁政治，不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程中都要反对腐败。”“我们一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，这两件事结合起来，对照起来，就可以使我们的政策更加明朗，更能获得人心。”
3.反腐败的方式和方法更加科学。一是在各级党委和政府的统一领导下进行。我们党是执政党，既是反腐败制度变迁的倡导者和发动者，也是反腐败制度变迁的组织者和领导者。从总体上看，我们党的主流是好的，党心民心是健康的，党内外的健康力量占统治地位，这就是问题的本质所在。广大党员干部对腐败是深恶痛绝的，大多数党员干部是廉洁奉公和能发挥先锋模范作用的。二是依靠群众，但不搞群众运动。过去反腐败搞群众运动，难免鱼龙混杂，误伤好人，导致斗争扩大化。现在不搞群众运动，就可以避免这种弊端，保证反腐败斗争的健康进行。三是严格依法依纪，按法纪程序办事，看事实，重证据，严禁“逼供信”，不搞主观意志。这样，既防止了因少数人说情、袒护和官僚主义失职等而放走腐败分子，也避免了因挟私报复、无限上纲、诬陷等而伤害无辜。
4.具有较坚实的组织保障机制。依靠制度创新根治腐败的实践表明，惩治腐败分子，督促领导干部廉洁自律，纠正部门或行业不正之风，乃是治标性的工作，同时也是各种反腐败机构的专门职责之所在。但是单靠这些治标性的工作是远远不够的，加强制度创新才是治本之道。很显然，制度创新的任务是反腐败机构所无法独立承担的。因为制度创新是一个复杂的系统工程，它涉及到体制、机制、法制、政策等不同层面的内容，涉及到中央政府、各个部门或行业、各级地方政府以及各个工作单位等。体制改革涉及到全局性问题，中央政府应负全责；行风建设，则应由各个行业或部门通过深化自身的改革来解决；中观和微观层面的制度创新任务，各级地方政府和各个工作单位应自行承担；具体的廉政建设政策法规的实施，责无旁贷地落在反腐败机构身上，反腐败机构在廉政建设政策法规制定方面还应起参谋助手作用。制度变迁就是通过制度安排分清责任，明确分工，通过各方面共同努力而完成反腐败的各项任务，达到廉政建设的目的。
5.反腐败的针对性和可操作性增强。根据制度变迁，党和政府将针对各种腐败形式的制度“源头”，采取对症下药的制度安排，以清除腐败现象滋生蔓延的条件和土壤。同时，反腐败制度变迁过程，也是反腐败逐步走向制度化、法制化的过程，监督机制的强化和完善、法制的建立和健全、廉政制度建设的加强等方面的制度供给有助于使权力行使的全过程建立起约束机制，是一种从制度源头上防止滥用权力的治本之策。这些制度创新既可以根据我国腐败现象的实际特点实施，如实行“收支两条线”，党政军机关与所办经济实体脱钩，规范行政收费行为等，同时也可以借鉴国外通行的一些制度例如政府采购制度、竞争性项目招投标制度、领导干部个人财产申报制度等，这些都具有比较强的可操作性。
6.腐败的风险成本不断加大。制度变迁就是通过一系列的制度安排，营造一种“伸手就捉”的制度构架，从而提高腐败的风险成本。反腐败的实践证明了这一点，特别是近些年来，我国加大了反腐败力度，狠抓了案件的查处工作，抓的人越来越多，处理也越来越到位，像成克杰、胡长清这样的高级领导干部都被处以极刑，这既说明我们反腐败的决心，同时也说明腐败的风险成本在不断提高。
（二）反腐败制度变迁的局限性。
虽然反腐败制度变迁的方向、原则、策略等都是切合实际的，但我国反腐败制度变迁也存在一定的局限性，这里仅对转型时期的制度变迁的局限性做些初步的分析。
1.政治体制改革滞后。我们的改革是从经济体制改革开始的，政治体制的改革起步就慢了一拍，政治体制改革启动后，开始还是直指原有体制的“总病根”的，但不久就转了向，转入了“外围战”，表现在原来政治体制改革是作为一项相对独立的任务，重点是解决权力过分集中特别是领导者个人高度集权的问题，民主法制改革占有比较突出的地位，其必要性和紧迫性强调得也比较多；但后来有关政治体制改革的提法，变成了“积极推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设”，重点转移到了完善那些本来就是好的或比较好的原有体制（如人民代表大会制度等），政治体制改革的必要性和紧迫性明显地讲得少了，其地位和分量明显地不那么突出了，进度明显地放慢了。在当时特殊的严峻的历史环境中，做这些调整和转变是难免的，也是可以理解的，但不能任其无限地拖延下去。不搞政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功，反腐败也难以为继。
2.制度的路径依赖过甚。制度变迁的规模和方向不是随机的，而是受初始条件的严格制约，有着强烈的路径依赖。正如D.C.诺思所说，“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择”。我国在反腐败的制度变迁过程中，路径依赖是不言而喻的。一是封建专制主义的累积性影响在现实政治生活中没有得到完全消除，甚至在某些方面还发挥着很大作用，使得我们反腐败的一些制度变迁往往只用边际创新和增量革命，核心制度难以突破；二是计划经济给一部分官员带来的好处以及计划经济方式下成本和收益的计算方法和思维成为新制度供给的障碍；三是在中国20多年的反腐败制度变迁过程中所形成的既得利益集团，力求巩固现存制度，阻挠新制度的供给；四是推倒重来的激进方式代价太大。所以，新制度的产生必然内生于原来的体制。由于反腐败给各方带来的得失是不同的，讨价还价在所难免，制约了新制度供给的速率。
3.反腐败主体逐步出现位移。在现实中，官员具有双重身份，一方面是反腐败的主体，另一方面又是腐败的主体。反腐败制度变迁如果滞后于腐败，腐败就会得不到遏制，腐败分子得了好处而受不到法制的打击，就会形成示范效应，好人也可能会“走向反面”去搞腐败，也就是说，反对腐败的人从反腐败主体位置上退下来，变成腐败分子，从而导致反腐败主体位移。在反腐败主体位移时，各种利益集团会利用这种主体位移的机会来促使制度安排向“自我偏好”的方向倾斜，或者干脆越俎代庖，用“红头文件”或领导讲话的方式进行制度安排，从而使反腐败制度效力逐步下降。
4.反腐败成本加大。从反腐败制度变迁的轨迹来看，我国反腐败制度变迁具有渐进性，这就决定了反腐败制度不可能一步到位，需要一个很长的过程，这样腐败分子就可能逐步壮大，增加损失和查处成本。反腐败制度边际创新，难以突破核心制度，制度的威慑力受到制约，使腐败分子难以受到彻底打击。此外，反腐败制度变迁过程中，执政制度安排不够，从而导致执行失范，反过来又要加大制度供给力度，增加制度创新成本。
三、积极推进新一轮反腐败制度创新
如果说前一轮反腐败制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，也就是说初始的制度决定了前一轮制度创新的路径，从而导致了反腐败某些制度严重短缺和制度执行的严重失范，那么新一轮反腐败制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其合理内核，另辟蹊径。为此，要把握三条：一是新路径的选择必须以市场经济作为大背景，摆脱原有的路径依赖；二是新路径的选择必须体现制度的社会效益，把社会效益和经济效益紧密结合起来；三是新路径必须设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使反腐败制度创新沿着市场经济所要求的目标前进。
1.大力推进政治体制创新。多年来，为了治理腐败，我们采取了许多制度措施，比如加强思想政治工作预防腐败，强化党内监督制止腐败，靠五大班子齐抓共管约束腐败，搞一把手廉政工程防止腐败，通过群众监督揭发腐败，运用新闻舆论揭露腐败，高扬法律之剑惩治腐败等等，所有这些防治腐败的制度措施都不同程度地发挥过作用，但所有这些制度措施都无一例外地最终陷于自身解决不了的无奈，因为所有这些制度措施都是从权力高度集中的政治前提出发来设计的，缺乏民主性、公开性和对权力的制衡性。这种政治体制运作的结果必然陷入“二律背反”的困境，在此构架内采取的任何防治腐败的制度措施就必然会陷入自身解决不了的困难，这是我们多年来虽然下大力气反腐败但没有取得根本进展的根本原因。因此，要从根本上防治腐败，就必须加大政治体制改革力度，尽快地解决权力过分集中特别是领导者个人高度集权的问题，将社会从官权体系束缚中解脱出来，使政治运作和反腐败都走向公开化、民主化、制衡化。
2.切实加大核心制度供给力度。反腐败的核心制度主要是指权力监督制约机制，要使权力运行规范，保证“伸手就捉”。如果监督机制不发挥作用，权力得不到约束，我们的一切制度安排就有增大扭曲性的巨大潜在可能。我们现行的监督机制存在严重缺陷，结果虽然监督种类不少，甚至可以说样样俱全，但实际效用却不大，有些监督根本就无法发挥作用，因而往往形成这样一种情形：没事时不能监督，有事时监督不了，出事后最多只能惩罚行为者个人，而对其造成的政治经济损失则无法挽回。任何监督，都必须以一定的权力为基础或以权力作后盾，具有强制性（或被迫性）、外在性（或外来性）、相对独立性，否则就不是真正的监督，或者说，是不完全的甚至是有名无实的监督。要搞好制度清理、配套，确保制度严密，使那些想捞一把的人无法下手。改革开放以来，原有的法规、纪律、政策等，有的已经过时或部分过时，同新的法规、纪律、政策发生碰撞、互相抵触的情况屡见不鲜，给执法执纪带来了很大困难。同时，新制定的法规。纪律、政策也不够配套，有些只是要求不准搞，而没有明确违反规定如何处理。还有的法规、纪律、政策规定之间相互不够配套甚至相互制肘。这些都必须认真加以解决，从而使监督制约机制更好地发挥作用。此外，还要放松行政性管制，减少行政性审批，打破行政性垄断。
3.重塑反腐败制度创新主体。客观地说，现在反腐败两头（中央政府和基层群众）的积极性还是比较高的，而中间组织的积极性就显得有点不同步了。而这一层面往往既是反腐败的主体，也是腐败的多发地带。反腐败如果只靠两头的力量，中间主体的积极性不调动起来，反腐败的制度措施就落不到实处，两头也难以形成合力。再加上当前反腐败已进入攻坚阶段，任务艰巨，阻力也大，如果中间主体没有积极性，反腐力度怎么努力也大不到哪里去。因此，新一轮反腐败制度创新应重点解决中间主体的问题，制度安排要有利于调动中间组织的积极性。因为只有中间组织才能使反腐败制度整合，真正形成反腐败的合力。
4.强化反腐败机构独立办案的权力。现在反腐败机构缺乏独立办案的权力，大小案件的查处都要请示同级组织主要领导批准方能进行。应该改变这种状况，还权于反腐败机构。腐败案件一经暴露出来，反腐败机构就可直接介入，按照实事，对照标准，依据法规，该怎么处罚就怎么处罚，其他任何人都无权干预。同级组织要管的是看反腐败机构是不是秉公执纪执法，并对违背法纪和事实的行为提请有关职能部门给予追究。
5.科学制定处罚腐败的标的。处罚腐败的标的与腐败风险成本的关系极为密切，标的额高，说明腐败风险成本小，腐败动机就可能增强；标的额越低，腐败风险成本就越大，腐败动机就有可能减弱，因为这样搞腐败不合算。美国规定政府工作人员接受礼金、红包100美元就给予相当于接受金额并加5000美元的处罚，议员接受35美元以上的礼金还要计入年度累计。美国的这个标的就比较低。合理的标的究竟是多少，根据我国实际，应该以不超过全国居民平均月收入水平为宜。
6.努力减少制度执行的失范行为。制度不能当口号使，只是喊喊而已。反腐败制度一经安排，就要不折不扣地抓落实。制度执行失范就是一种腐败，要严厉打击，避免像前一轮反腐败制度创新一样，因某种制度执行失范而造成各种制度相继执行失范的“示范效应”。腐败的实质是权力的异化，对腐败分子来说，留得权力在，不怕没钱来。因此，对腐败分子的处分必须着眼权力，只有削其权，才会使其真正受到震动。