联合国人权理事会的设立及其背后的斗争，本文主要内容关键词为：联合国论文,理事会论文,人权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年3月15日，第60届联合国大会经过投票表决，在绝大多数国家赞成① 的情况下通过了一项决议，决定设立人权理事会，取代经济及社会理事会下属的人权委员会。该决议规定了人权理事会的地位、席位及其分配原则、产生方式、任期等问题，还规定人权委员会将于6月16日被废除，人权理事会将于6月19日举行首次会议，总部也设在瑞士日内瓦。
一、人权理事会的产生：妥协的产物
设立人权理事会最早是由联合国秘书长安南于2005年3月21日在纽约召开的联合国大会上正式提出的。他在题为“大自由：实现人人共享的发展、安全和人权”的报告中正式提议设立人权理事会。他在大会发言中对这一提议的解释是：“我所建议的是一项综合战略，对本组织的三大目标予以同样重视和关注。这三大目标是发展、安全和人权，必须都以法治为基础。”② 他建议联合国实行三个理事会的制度，分别处理国际和平与安全问题、经济和社会问题、人权问题。他促请会员国设立一个新的人权理事会，以实现联合国促进人权的主要目标。安南在报告中指出，创建这个理事会将赋予人权问题更崇高的地位，符合人权在《联合国宪章》内所占的首要位置。③
根据安南的最初提议，人权理事会将取代目前的人权委员会。安南认为人权委员会的信誉和专业精神日益低落，有损其执行任务的能力。他建议人权理事会的规模比人权委员会要小，理事会成员由大会三分之二多数直接选举产生。④ 当选的理事会成员应承诺遵守最高的人权标准。理事会的主要任务是评价各国履行各项人权义务的情况，要起到一个同侪审查会的作用。每个会员国将定期受到审查。⑤ 人权理事会的权威比人权委员会大，地位比人权委员会高。因为人权委员会只是经济及社会理事会的附属机构。设立人权理事会最初有两种选择，一种是作为大会的主要机构，另一种是作为大会的附属机构。如果作为大会的一个主要机构设立人权理事会，就可使之具有与安全理事会和经济及社会理事会同等的地位，但需要修改《联合国宪章》，难度较大。拟议中的人权理事会只是联合国人权系统的一个组成部分。该系统还包括联合国人权高级专员的任务规定、秘书处的职能和各条约机构。
2005年9月召开的世界首脑会议通过了设立人权理事会的提议。世界首脑会议的成果文件明确规定：“我们决心进一步加强联合国人权机制，决意创建人权理事会。人权理事会将负责促进普遍尊重对所有人的所有人权和基本自由的保护，不作任何区别，一律公正平等。人权理事会应处理各种侵犯人权的情况，包括粗暴、蓄意侵犯人权的事件，并提出有关建议。人权理事会还应促进联合国系统内部的有效协调，推动将人权纳入主流”。⑥ 文件还请联合国大会主席举行公开、透明和包容各方的谈判，并在2006年3月召开的第60届联大期间尽快完成谈判，以确定人权理事会的任务授权、模式、职能、规模、组成、成员、工作方法和程序。
2006年3月15日表决通过的设立人权理事会的决议是一个妥协的产物，期间成员国经过了近半年30多轮的磋商。根据决议，人权理事会共有47个席位，是联合国大会的下属机构。其席位将按照公平地域原则分配。其中，亚洲和非洲各有13个席位，拉美及加勒比地区有8个席位，西欧(包括北美及大洋洲发达国家)和东欧分别获得7个和6个席位。人权理事会成员由联大直接投票产生，须得到半数以上联大成员国的支持。在选举理事会成员时，联大应考虑候选国在促进和保护人权方面所作的贡献。理事会成员每届任期3年，最多可连任一次。经三分之二成员国同意，联大可中止严重违反人权国家的人权理事会成员国资格。
由此可见，最终的人权理事会方案与最初的提议还是存在一定的差距的。在席位方面，最初的提议明确说明人权理事会的席位将比人权委员会少，最终方案只比人权委员会⑦ 少了6席。决议中人权理事会的地位被界定为联合国大会的下属机构，不是联合国大会的主要机构，因此还不能与安全理事会和经济及社会理事会享有同等地位，这与安南秘书长最初设想的对于安全、发展和人权三大目标给予同等重视和关注的宗旨有较大差距。在最初的设想中，理事会成员由大会三分之二多数直接选举产生，但通过的决议是由大会过半数直接选举产生。安南对此指出，尽管这一经各方妥协达成的决议草案与他2005年3月公布的最初建议有差距，但仍是目前形势下各成员能得到的一项最好的决议案。⑧
二、围绕人权理事会的分歧与斗争：利益和观念的尖锐对立
围绕设立人权理事会的问题，联合国内部进行了激烈的斗争。斗争的双方主要是以美国为一方，以其他绝大多数联合国会员国特别是发展中国家为另一方。
在本届联大讨论人权理事会决议草案的过程中，美国表现出了非常强硬的态度，对决议草案表示坚决反对。本届联大主席曾试图以协商一致的方式通过设立人权理事会的决议，但持反对态度的美国坚持要求对决议进行表决，并在表决中坚定地投了反对票。2006年4月，美国国务院发言人麦科马克在新闻发布会上宣布，美国不参加定于5月9日举行的联合国人权理事会成员的竞选。美国一贯以“人权卫士”和“人权法官”自居，在联合国人权机制的建立和通过《人权宣言》等方面也曾发挥过重要作用，还曾积极推动成立人权理事会，更重要的是美国一直把在全世界促进人权和民主作为其外交政策的主要目标。那么为什么美国这次要对设立以提高人权问题地位、促进人权发展为宗旨的人权理事会决议草案投反对票而且拒绝参选理事会成员呢？
通过研究美国在这一问题上的立场和态度，我们不难看出：这是美国与其他绝大多数国家的利益和观念的对立造成的。
美国反对人权理事会决议草案的一个原因是由于按照该草案美国无法保证在人权理事会拥有永久性地位。根据该决议草案，所有理事会成员都要通过联合国大会的中查和评估，在促进和保护人权方面达到要求才可能入选，安理会的五大常任理事国也不例外。而且，人权理事会成员在连任两届后将不能继续担任。所有这些规定意味着美国将无法长期占有人权理事会的席位。为了保护自己的利益，2006年初美国驻联合国代表博尔顿曾提出了所谓的“五常惯例”，即五大常任理事国中任何一个都可以自动选择成为联合国任何机构的成员。作为交换条件，五大常任理事国可以永不争取担任这些机构的主席。他指出，五大常任理事国在联合国任何机构出现，都可以使该机构变得更为严肃，并使该机构更有可能取得长期成功，在人权领域也是如此。⑨ 但美国的这一提议马上受到了非议。批评人士指出，美国的这一提议是与美国关于联合国改革的立场矛盾的。如果五大常任理事国的特权变得更多，那么会进一步刺激其他国家要求“入常”的愿望。
美国投票反对人权理事会草案的另一个原因是担心自己会坐在被告席上，成为被审查或被驱逐的对象。因为根据决议草案，经三分之二成员国同意，联大可中止严重侵犯人权国家的人权理事会成员国资格。在关塔那摩和伊拉克阿布格莱布监狱的虐囚事件曝光后，美国的“人权卫士”形象一落千丈。谁也不能保证，类似的事件不再发生。而一旦发生严重侵犯人权的事件，出现了被审查或被驱逐出人权理事会的结果，美国会多么难堪啊！
美国投票反对人权理事会草案还因为美国与广大发展中国家在设立人权理事会问题上存在着严重分歧。这主要表现在：
1、双方在人权理事会的规模问题上存在分歧。美国希望缩小人权理事会的规模，提出将人权理事会的席位由47个缩减到30个，发展中国家则主张人权理事会要保持人权委员会的现有规模，即至少要有53个成员，以体现广泛的代表性。对此，中国代表就明确指出，联合国已有191个成员，人权理事会的组成应当考虑这一现实。就目前而言，理事会的成员数目可同人权会大体相当。⑩ 发展中国家希望以此来避免某些国家操控联合国人权事务，避免将人权问题政治化。
2、双方在理事会成员的产生方式上存在分歧。美国坚持人权理事会成员须经联大全体成员国直接投票并获得三分之二多数方可当选，反对仅仅遵循地区提名，目的是希望能够按照他们的标准排除他们认为人权记录不佳的国家。美国认为设立人权理事会的决议草案使它处于尴尬境地，因为它现在指责存在践踏人权行为的国家，比如古巴、苏丹以及津巴布韦，都有可能成为人权理事会的成员。发展中国家则主张按照公平地域分配原则，由联大通过简单多数选举产生。
3、双方在理事会运作方式方面存在分歧。美国一直认为，目前的人权委员会一年中仅在固定的时间内举行6个星期的会议，这样的运作模式无异于形同虚设，因此要求将未来的理事会定为常设机构，并可随时开会。而决议草案在吸收了发展中国家反对将其定为常设机构的建议后，建议理事会每年至少召开3次会议，会期不少于10周，并可随时根据情况召集紧急会议。这也使美国未能如愿。(11)
三、设立人权理事会的积极意义及存在的问题
联合国人权理事会的设立虽然是一个妥协的产物，但它仍然具有积极意义。这主要表现在：
首先，联合国人权理事会取代联合国人权委员会，由联合国经社理事会职司委员会升级为大会附属机构，表明人权在联合国系统中的地位得到了进一步的提升。联合国对人权问题重视程度的提高，对于在全世界范围内保护和促进人权将起到积极的推动作用。
其次，设立人权理事会的决议根据公平地域分配原则，重新分配了各地区组的席位，纠正了长期以来亚洲国家在人权委员会代表性不足的问题，将会增强亚洲国家在国际人权领域的影响力，同时发展中国家在人权理事会中的比例也较人权委员会有所增加。
第三，人权理事会处理各种侵犯人权的情况的职能以及对成员国资格的严格规定将督促理事会成员国和其他成员国不断做出努力，改善自己的人权状况，提高自己的人权水平。
第四，对人权理事会草案的表决结果表明美国的反对并不能阻挠世界绝大多数国家的意志，国际社会民主化的进程已经在迅猛发展。美国依仗强权、独断专行的做法在设立人权理事会的问题上严重受挫。
最后，中国在设立人权理事会的磋商和最后表决过程中发挥了积极作用，所提出的主张也得到了绝大多数国家的认同，这大大提高了中国在国际人权领域的地位。中国在这一问题上的主张包括：中国支持建立人权理事会，希望成立一个真正有利于促进对话与合作的人权理事会。认为联合国人权理事会应该确保其代表性，应当成为对话、交流与合作的场所应重视并解决人权委员会长期存在的信誉危机问题，在审议侵犯人权的问题时，应制定公正、客观、透明的审议标准和程序，避免政治化、双重标准和选择性。人权理事会在履行职责时，应认识到世界的多样性，尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利，推动各国开展对话和交流，共同探索促进和保护人权的有效途径。(12)
设立人权理事会的决议虽然已经得到通过，但还存在一些问题。正如中国代表所指出的，主要的问题是设立人权理事会的决议未能充分反映包括中国在内的许多发展中国家在人权问题上的关切。首先，决议未能针对人权委员会顽疾即国别提案引起的政治对抗，从机制上予以避免或提供有效保障。其次，决议创建的普遍定期审议机制，易与联合国人权公约机构及特别机制职能重叠，增加发展中国家的报告负担。第三，根据中方理解，决议中规定的人权理事会的建议权仅限于联大，不涉及其他联合国机构。中方将在理事会成立后的有关磋商中，进一步反映上述关切。(13)
此外，围绕设立人权理事会所进行的激烈斗争表明，在国际人权领域存在的矛盾仍然是不可调和的。这种矛盾主要是作为超级大国的美国与世界其他国家特别是广大发展中国家之间的矛盾。美国一直把自己的人权标准当作是世界的标准，以自我为中心，而根本不考虑世界上绝大多数国家的意志。具体表现在：美国明明知道人权理事会的决议草案是世界各国经过反复磋商妥协的结果，是绝大多数国家意志的表现，但它却坚决拒绝，坚持认为它的方案才是最佳的，要把自己一家的方案强加于其他会员国。此外，美国虽然很清楚这个决议草案已经花费了会员国大量的时间，但却提出要求重开谈判以修改草案中存在的不足，或者将该问题的决定时间向后延长几个月。这表明美国全然不顾绝大多数会员国已经付出的努力，甚至不惜让以往所有的努力都付诸东流。再者，美国希望借设立人权理事会剔除所有“人权记录不佳”的国家，但这些“人权记录不佳”的国家都是美国根据自己的标准认定的。这反映出美国一直把自己放在“人权法官”的位置上，而把别的国家放在被告的位置上。不过170票赞成的表决结果也表明，美国虽然是唯一的超级大国，在很多方面具有不可一世的实力，但却不能阻挠绝大多数国家的意志。美国应该学会尊重别国，学会与其他国家合作，否则很可能会成为孤家寡人。
在2006年5月9日召开的第60届联合国大会全体会议上，经过会员国秘密投票选举产生了联合国人权理事会第一届成员(14)。中国以146票高票当选，任期3年。除美国外，联合国安理会的其他3个常任理事国法国、俄罗斯和英国也顺利当选。新成立的人权理事会6月19日将在总部日内瓦举行首次会议，它将以一个什么样的面貌出现在国际舞台上呢？我们拭目以待。
注释：
①投票结果是170票赞成，4票反对，3票弃权。投反对票的国家是：美国、以色列、马绍尔群岛、帕劳。投弃权票的国家是：委内瑞拉、伊朗、白俄罗斯。另有7个成员国因拖欠联合国会费被取消了表决权，还有几个国家没参加投票。
②联合国秘书长安南2005年3月21日在纽约联合国大会的发言：《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》，http://www.un.org/chinese/largerfreedom/sg_statement.html.
③《秘书长的报告——增编1——人权理事会》，http://www.un.org/chinese/largerfreedom/add1.htm.
④联合国秘书长安南2005年3月21日在纽约联合国大会的发言：《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》，http://www.un.org/chinese/largerfreedom/sg_statement.html.
⑤联合国秘书长安南2005年4月7日在人权委员会的讲话，http://www.un.org/chinese/largerfreedom/add1.htm.
⑥《2005年世界首脑会议成果文件》，http://www.chinesemission-vienna.at/chn/lhgyl/t227151.htm.
⑦人权委员会最初有18个成员，1979年增加到43个成员，1990年增加到53个成员。
⑧洪燕华：《美国推翻联合国新人权理事会草案》，东方早报网2006年3月1日，http://www.dfdaily.com/ReadNews.asp? NewslD=89607。
⑨《博尔顿提议联合国人权理事会成员包括五常》，人民网2006年1月4日，http://world.people.com.cn/GB/3995710.html.
⑩《王光亚就建立联合国人权理事会提出建议》，新华网2005年10月26日，http://news.xinhuanet.com/world/2005-10/26/content_3683735.htm.
(11)参见伊怀杰：《美国如期设立人权理事会遭遇挑战》，人民法治网2006年3月2日，http://www.c-protector.com/yuwaifazhi/fye.asp? type=371.
(12)参见中国常驻联合国代表王光亚2005年10月26日在第60届联大社会、人道和文化委员会的发言；中国常驻联合国副代表张义山2006年3月15日在第60届联大通过设立人权理事会决议后的发言；中国外交部发言人刘建超2006年2月28日在例行记者会上的讲话。
(13)中国常驻联合国副代表张义山2006年3月15日在第60届联大通过成立人权理事会决议后的发言，中国新闻网2006年3月16日，http://news.163.com/06/0316/09/2CAVA6EH0001124L.html.
(14)共有包括中国在内的64个国家报名参与角逐该理事会47个席位，得票超过成员国半数即至少96票方能当选。2006年5月9日经过投票当选的人权理事会首届47个成员包括：非洲地区组13席：阿尔及利亚、摩洛哥、南非和突尼斯(任期均为1年)；加纳、加蓬、马里和赞比亚(任期均为2年)；塞内加尔、毛里求斯、吉布提、喀麦隆、尼日利亚(任期均为3年)。亚洲地区组13席：印度、印度尼西亚、菲律宾和巴林(任期均为1年)；巴基斯坦、日本、斯里兰卡和韩国(任期均为2年)；孟加拉国、马来西亚、中国、约旦、沙特(任期均为3年)。东欧地区组6席：波兰、捷克(任期均为1年)；罗马尼亚、乌克兰(任期均为2年)；阿塞拜疆、俄罗斯(任期均为3年)。拉美及加勒比地区组8席：阿根廷、厄瓜多尔(任期均为1年)；巴西、秘鲁、危地马拉(任期均为2年)；墨西哥、乌拉圭、古巴(任期均为3年)。西欧及其他发达国家地区组7席：芬兰、荷兰(任期均为1年)；英国、法国(任期均为2年)；瑞士、德国、加拿大(任期均为3年)。