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“浙江金融机构和浙江经济发展很不匹配。”虽然郑少华并不认同浙江金融机构“青黄不接”的说法，但是，浙江金融机构的发展严重滞后于经济的发展，是温州市体改委农村处处长郑少华所认同的。
浙江民间金融机构正在萎缩，有的甚至退回到体制还没有理顺的农信社，而全国性的银行和证券系统又高度统一，并不能有效地支撑地方民营企业的需求。面对正在发生的变化，一些浙江地方金融监管者同样高度认同这一看法。在基层工作的他们“有许多话要说”。
一刀切值得反思
一方面，“温州有钱”；另一方面，温州私营经济又缺钱。这就是现状。
回顾这几年温州民间金融整顿的历史，郑少华感叹地说，“对民间金融机构一刀切的办法可能并不适合浙江和温州的实际情况”。在担任温州市体改委农村处处长之前，郑少华已经具有10年的温州民间金融工作经验。
上世纪80年代末、90年代初，为了支持农业发展的需要，农业部出台文件指导农村金融机构的建立、规范和服务对象。在此之后，全国的基金会、城市信用社进入了一个蓬勃发展的时期，而浙江更是遍地开花——温州又是浙江的代表。
鼎盛时期，温州大概有200多家基金会，170多家城市信用社。现在，根据有关政策，几乎全部被并到了商业银行和农村信用联社。就目前民间金融机构来说，浙江就剩下农村信用社这一种形式了。
另一方面，乡镇、个私经济无法满足国家金融和银行体系贷款担保条件、难以获得金融支持的现状持续至今。“资本跟不上同样制约温州民营经济的发展。”郑少华说。在民间金融整顿之后，这个问题更为突出。
并入其他金融机构资产之后，农信社的资产规模已经上升到了温州第二三位的水平。第一位是农行，农信社和建行争夺老二。
然后。由于产权不清的问题，农信社这个民间金融机构的主体让很多人哭笑不得。农信社事实上由农民集资成立，但是，现在要搞清当年的出资情况是不可能的。于是，一位农村信用联社主任告诉记者，“农信社既没有董事，也没有董事长”。
随着监管力度加强，农信社事实上已经蜕变成了一个“官办机构”。按有关法规规定，农信社实行一级法人，即每一个农信社都是独立的法人；县一级联社只是行政监督管理机构，而地区一级联社则在人民银行支行下设一个科室负责监管。但是，县级联社事实上成了一个全面负责其资产的所有、经营和监管的机关，并且也可以在联社内部调拨资金，负责城市信用社的合并谈判。
目前，联社的负责人还统一称为主任。但是，据一位知情人士透露，很多主任已经准备“改名”了——总经理；即使如此，董事长是谁呢？体制不顺，怎么去搞服务，怎么去谈管理？中国人民银行杭州中心支行课题组与支行应宜逊所作的调查都证实了中小企业在融资方面出现萎缩的情况。（见附文1与附文2）
农信社的另一个致命问题是定位与职能。最初，农信社等民间金融机构的定位是为农业发展服务，但这个定位脱离了温州的现实情况。郑少华说，浙江的民间金融一开始就是为个私经济服务的，但由于定位上的原因，它们只能进行存贷款业务，甚至都不算金融机构，而是由农业部门，体改委等机构负责行政监管，人民银行负责业务监管。
基金会清退后，紧接着就是城信社并入农信社。民间的老人协会、亲友互助会也在萎缩，典当行、各类投资公司也日薄西山。现在，老百姓似乎清楚了这一点：钱还是存在政府机构里安全。但一位不愿透露姓名的从业者告诉记者，“看不清农信社的未来。”
民营银行的体制性问题
与民营银行遭到的怀疑相比，农信社还是幸运的。泰隆和银座城市信用社是浙江公认的两个民营银行标本。但去年下半年，两家城市信用社发生的挤兑风潮让人们对小规模的民营银行产生了怀疑。
“尽管这些小银行的资产质量非常优良，但一场挤兑就能够让这些优势顷刻间化为乌有。因为这些银行太小，资金太少。‘民营’就意味着没有政府信用做担保，遇到挤兑不应该由财政来出面解求。”中国人民银行杭州中心支行一位处长对记者说。
最后，泰隆和银座还是由当地政府出面调集资金帮助解救。一些政府官员因此谈民营银行而色变，一些研究人员和监管者也对民营银行的概念产生了怀疑。“如此下去，民营银行非但不能让政府从经营中走出来，还会出现赚钱的时候私人老板得利、赔钱的时候政府买单的局面。这是滋生官商勾结的不良环境。”这位处长说，“但是，不能因为规模小，就一概否认民营概念。小银行不是没有生存的可能，关键是要有一套制度保障存款人的利益。”这位基层监管工作者说，必须打破银行不能倒的思维定势，“就是要让银行充分竞争，让那些小银行在自由竞争中倒闭一些，才能够最终出现真正有竞争力的好银行”。
浙江城市信用社的不良贷款比率为5%左右。到清理整顿时，因为没有流通，不良率一下上升到15%。即使这样，不良贷款比率也远低下目前的四大国有商业银行25%以上的比率，同样低于大多数股份制商业银行。
他拿出的一本美国银行监管资料中表明，在美国，有专门的存款保险可以保障中小储户在所有银行中的存款安全。银行为存进自己银行的存款购买存款保险，一旦银行破产，就由保险公司赔付给中小储户存款，这样中小储户不用担心银行破产，也就不太可能跑去银行挤兑了。但是，中国目前还没有类似的存款保险制度。
对浙江乃至全国的民间金融机构到底怎么管？郑少华认为，一刀切的办法值得反思。“中央各政府机关三天两头就来调研一次，但意见并不统一。但可以肯定的是，必须允许民间信用以合理合法的形式存在。不能视而不见或者一刀切除。”但是，他对短期内形成一套成熟的管理办法和体系并不乐观。
更进一步说，这还不仅是银行信贷的问题。国家的证券市场也高度统一，为什么不允许地方证券市场或者催生三板市场，直接为地方中小企业融资服务？郑少华说，他们呼吁建立地方证券市场已经持续八年了。
附1：
浙江省民间资本状况及其利用对策（部分）
中国人民银行杭州中心支行课题组
改革开放以来，充满活力的非公有经济一直是浙江经济的重要推力，使得我省在短短20年内发展为工业比较发达的省份，经济总量攀居全国第四位。2000年，全省非国有经济肘GDP贡献率在76%以上，其中非公有经济贡献率达47%。非国有经济的发展，使我省民间财富积累快速增长，民间资金丰盈，民间投资十分活跃，既使得我省经济持续发展有了坚实的基础，同时又提出了如何利用民间资金加大经济增长推力的现实问题。
一、“十五”期间我省民间资本形成能力测算（略）
按总额来测算，我省“十五”期间的民间资本增加额在7500亿元。2000年我省全社会固定资本构成中60%属于非国有投资形成，而当年全社会资本形成总额为2673亿元，因此其中约1604亿元为非国有投资。“十五”期间我省GDP如按年均10%增长，则非国有投资总额将达10700亿元左右。再按现有民间资本占70%测算，实际民间资本增加额为7500亿元，与上述7400亿元大体相当。
二、当前制约民间资本投资的因素
近两年我省民间投资增长的势头是好的，但其潜能仍未全部发挥。究其原因，是当前还存在着不少制约因素，主要有：
（一）市场准入政策的制约。尽管民间投资的涉足面已相当广泛，但公共基础设施、社会文化福利设施和部分第三产业等领域的市场准入仍存在诸多限制。即便国家法律和政策没有明令禁止和限制的一些行业，民营企业进入也存在不公平竞争。这极大地缩小了民营企业投资和发展的空间。
（二）投资环境的制约。一是政府缺乏对民间投资发展的总体规划，对其投资的导向相对乏力；二是政策扶持力度不够，普遍存在不完善、不配套，并缺乏连续性，稳定性和严肃性；三是投资待遇和机遇不平等，有些地方和部门对民间投资仍不自觉地执行歧视政策，使其难以享受与国有投资同等的地位和待遇，如中小民营企业技术改造投资购买国产设备抵扣所得税制约了民间投资的积极性。
（三）融资渠道单一的制约。目前较多的民营中小企业存在着融资难的问题，制约了民间资本的投资能力，从间接融资看，由于抵押担保难等问题，贷款准和难贷款不同程度地存在。从直接融资看，渠道更是狭窄，大部分民间投资难以直接进入资本市场筹资。适合于初创期民营中小企业的风险投资基金和产业投资基金，我国尚处于起步和摸索阶段，目前尚难发挥较大作用。
（四）技术供给不足和企业自身素质的制约。浙江民营企业多起步干劳动密集型产业或产品，新技术产品少，企业自身研发能力弱，管理方式较落后；加上可用于产业化的技术供给、储备不足，给民间投资进一步增长构成障碍。
此外，采用配额制的土地使用管理模式和土地资源的紧缺也成为影响当前民间投资进一步扩大的难点。
三、进一步利用好民间资本的政策建议
我们认为：进一步利用好民间资本，要确立这样一个基本思路，即解放思想、寻求突破、扶持引导，规范发展。
（一）我国作为发展中国家，在对待放开民间资本这个问题上要有新的发展概念
民间资本在我国的存在与发展有其深厚的社会经济条件，已成为社会主义市场经济中不可忽视的力量。改革开放以来，我国社会经济迅速稳定发展，民间资本起了很大作用。因此，我们要善待民间资本，亟需以一种开放的、包容的思维来引导规范；不能把民间资本与国有资本对立起来，也不能把利用民间资本和利用国有资本对立起来，不能搞绝对化，不能有“恐私症”，而要为民间资本营造良好的制度环境。
（二）进一步放宽行业和市场准入限制，公平竞争
要鼓励公平竞争，打破垄断。除关系国家安全和法律明令禁止进入的领域外，凡是国有经济在战略性调整中退出的领域，凡是已经或准备对国外开放的领域，凡是预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获得收益的基础性和公益性项目，都应取消对民间资本的限制，实行国民待遇。要形成“政府引导主体化、承办单位多元化，筹资渠道多样化、运作方式市场化、服务手段竞争化”的格局。
（三）要进一步完善利用好民间资本的政府服务体系
一是将利用民间资本纳入各地政府的中长期社会发展规划之中，明确鼓励和引导、吸纳与组织民间资本的政策与方法。在公平税负、土地使用、资产流通、项目建设、法律保护等领域使民间资本与国有资本处于同一制度起跑线上；二是实行低门槛创业激励政策，降低投资创业者开业的初始条件；三是完善民间资本运营的服务体系，要由投资审批制向投资备案制转变，要加强信息引导和投资中介服务；四是取消不合理的行政。
（四）制定并出台进一步利用好民间资本的对应政策
一是政府可直接出资注入某个项目，吸引民间投资参与；要加强国债投资与民间投资的融合，鼓励民间资本采取联合、联营、入股等方式进入国债投资的基础设施领域；二是为部分民间资本投资提供贴息，以较少的代价调动数额巨大的闲置资金，提高民间投资的收益率；三是对于一些风险高的行业，财政可出资组建担保基金，为民间资本介入这些行业提供有限担保或全部担保，以分担风险。
（五）要在金融制度安排上寻找创新和突破口
要积极发展直接融资，完善间接融资，扩大融资渠道，加大对促进民间资本投资的支持力度。一是建立民间资本的资本市场进入和退出机制。一方面要大力扶持民营企业上市筹集资金，利用直接融资手段，进一步壮大民间资本实力。另一方面要建立多层次的证券市场，尽快推出专供中小企业上市的中小企业股票市场。要大力发展私募基金、民营风险投资基金，尽快出台《投资基金法》、《风险投资法》。同时要鼓励产权交易和流动，发展产权交易市场，规范股权交易行为；二是完善银行间接融资体系，积极而有步骤地创建多元化的金融组织体系，增强对民营经济的支持力度。国有商业银行可吸收非国有股权，完善法人治理结构。对股份制商业银行和城市商业银行，要进一步深化股份制改造，扩大吸收私营企业和个人人股，着力推动其购并重组；对农村信用社，有条件的可进行股份制改造，改组为民营银行。
（六）提高民间资本的组织化程度，有效集中社会闲散资金
大胆探索适应现代市场经济要求的各种生产经营方式和组织方式，如建立民营化的产业投资基金、民营担保公司、民营风险投资公司、民营资产管理公司、民营租赁公司，以提高民间资本的投资意愿和配置效率。
附2：
城信社被商业银行收购后的市场定位变化与对策建议（部分）
中国人民银行杭州中心支行 应宜逊
（一）在近几年的城市信用社“整顿”中，一些县城中的城信社（通常是好的或较好的；差的社，商业银行不愿意收购）以被股份制商业银行收购的方式退出了市场。为了考察城信社被收购后的信贷运行情况，不久前，笔者对省内较早被收购的三家机构做了调查。它们是：温州瑞安市的浦发银行瑞安支行（原瑞丰城信社）、中信实业银行瑞安支行（原工商城信社）和金华义乌市的福建兴业银行义乌支行（原商城城信社）。三者分别开业于2001年8月、2001年12月和2001年6月。对比开业前（或开业时）与今年3月末的有关数据，信贷运行主要有下列变化（参阅附表）。
1.存贷款规模增长迅速，存贷比有升有降。（略）
2.由于收购时对不良贷款做了清理，加上支行开业时间不长，因而不良贷款率均较低。（略）
3.市场定位发生重大变化，对小企业尤其是个体工商户的金融支持力度大幅下降。
在被收购前，三家城市信用社均定位于主要为小企业及个体工商户服务。瑞丰城信社有贷款客户（不含个人消费贷款户，下同）284户，户均贷款为15.4万元，其中个体工商户262户，占贷款客户总数的92.3%。工商城信社有贷款客户174户，户均贷款为30.8万元，其中个体工商户有132户，占贷款客户总数的75.9%。商城城信社有贷款客户1054户，户均贷款为25.8万元，其中个体工商户有1034户，占贷款客户总数的98.1%。被收购后几个月来，上述市场定位已发生巨大变化。
一是贷款客户总数下降，尤其是个体工商户大大下降。今年3月末，浦发瑞安支行的客户总数仅201户，减少83户，降幅为29.2%，其中个体工商户减少90户，降幅为34.4%；中信瑞安支行的贷款客户数仅105户，减少68户，降幅39.7%；其中个体工商户减少65户，降幅42.4%；兴业义乌支行的贷款客户数仅为170户，减少884户，降幅83.9%，仅剩下原有的1/6，其中个体工商户减少914户，降幅88.4%，仅剩下原来的1/9。
二是户均贷款成倍上升。今年3月末的户均贷款，浦发瑞安支行为43.4万元，接近原来的3倍；中信瑞安支行为46.2万元，是原来的1倍半；兴业义乌支行为249.5万元，接近原来的10倍。
三是小额贷款不但比重下降，而且合计金额大幅度下降。在被收购前（或收购时），三家机构单户贷款金额不超过50万元的户数分别为269户、149户和980户，分别占贷款客户总数的94.7%，85.6%和93.0%；合计贷款金额分别为2384万元、2766万元和13645万元，分别占贷款总额的54.3%、51.1%，和50.3%均超过一半。而今年3月末，三家机构单户贷款金额不超过50万元的户数分别降为175户，89户和111户，占贷款客户总数的比重分别降为86.6%、84.8%和65.3%：合计贷款金额分别降为2411万元、1274万元和2705万元，占贷款总额的比重分别为27.5%、26.2%和6.4%。尤其值得注意的是不超过50万元的客户贷款合计金额大幅度下降，三机构加总，收购前（或收购时）为18795万元，而今年3月末仅为6390万元，下降66%，即仅剩下原来的1/3了。这对小企业及个体工商户的影响便可想而知。
与此同时，当然地，大额贷款成倍增长。最大单户贷款金额，浦发瑞安支行由250万元增至800万元，增长2.2倍；中信瑞安支行由390万元增至1000万元，增长1.56倍；福兴义乌支行由2000万元增至10000万元，增长4倍。其中兴业义乌支行的最大10户贷款金额已达32900万元，不但增长2.76倍，而且占了贷款余额的3/4以上。
（二）城市信用社被股份制商业银行收购的宏观经济后果有利有弊。
利的方面，一是促进了银行同业竞争。县级市中“银行”只有工、农、中、建，通过收购，活力较强的股份制商业银行进入，这势必促进银行同业竞争，进而有助于银行体系活力的提升；二是化解了部分金融风险。通过收购，某些不良贷款率有所偏高、甚至轻微资不抵债的城信社的风险得到化解，不良贷款率明显下降，如工商城信社。同时，城信社改组为商业银行支行后，有了上级行为依托，资金高度能力增强，流动性风险减弱。
弊的方面，主要是对中小企业尤其个体工商户的金融支持力度大幅度下降，并且，这种“下降”难以得到有效补偿。因为，城信社已在当地消失，农信社是行政化体系，不但活力欠强，而且必须主要面向“三农”；至于规模远大于股份制商业银行的工、农、中，建，则当然更不可能成为向中小企业尤其是个体工商户提供金融服务的主渠道。显然，这种“下降”，既有悖于当前的要求加强支持中小企业的信贷政策方针，更不利于国民经济的健康快速发展，也容易引致地下金融活动抬头。并且随着时间的推移，“下降”对国民经济的不良后果将越来越明显，值得决策层深切关注。
在此需要指出，“下降”不能归咎于股份制商业银行，它们的做法并无差错，有关方面不宜干预。因为，商业性金融机构的市场定位只能是它们从自身特点出发追求利润最大化的选择，不能用行政指令来硬性规定。
怎样做到既存“利”又除“弊”？首先，基本出路在于按市场化原则行事，正确对待小金融机构。
①要清醒地看到，城市信用社等小金融机构在支持小企业尤其是个体工商户方面，有着不可替代的作用，进而必须让这类规模的机构（不论称为城市信用社还是钱庄，不论实行股份制还是合作制）在金融体系中占有一席乏地，并且用法律、法规加以保护。
②应当向民间资本充分开放这一块金融领域，依法“准入与退出”。任何民营企业法人及自然人，都可以自行组建此类小金融机构，只要达到法律法规所规定的要求，金融行政部门就应当准予登记、开业。同样，获准开业的机构，如果有严重的违法违规行业或金融风险，达到法律法规所规定的“退出”标准，就应当及时强制清盘或拍卖。总之，不能再搞“行政化组建”、“行政化撤并”。
③为了减轻清盘时的社会震动及防范流动性风险，应当以省、区为单位组建为地方性小金融机构服务的存款保险公司及资金临时调剂网络。
资料来源：中国人民银行瑞安支行、义乌支行
其次，要转变观念，走出两个认识误区。
当前，金融监管中存在两个认识误区：①规模小等于风险大；②重流动性风险，轻资产风险。由于前者，势必要将城信社这类小机构撤并殆尽；由于后者，势必希冀被管的机构数量愈少、规模愈大，而资产质量则是次要的。其实，金融机构的风险大小主要取决于自律能力及经营是否稳健，而与规模无必然联系。比如，“四大银行”的不良贷款已剥离1.4万亿元，但还有1.8万亿元，合计占各项贷款的45%；1988年组建的深圳发展银行虽为上市公司，资本金来源充沛，但不良贷款率迄今有14.6%；而一些优秀的城市信用社的录良贷款率小于10%、小于5%、甚至小于3%。又如，宁波市2002年的金融创安综合考核中，存款余额仅4亿元的并由于“整顿”未结束、前途仍不明朗的象山县绿叶城信社得到92.5的高分，仅决于浦发宁波分行（93.75分），名列全市30多家金融机构的第二位（“四大银行”平均得68.7分）。其实，流动性风险爆发（挤兑）虽然可怕，但只要是“单纯性”的，便像“打摆子”，高烧退去后便会复原，存款又会回来。而资产风险才是致命的，好像肝硬化、癌症。况且，单纯性的流动性风险爆发往往离不开强烈的外部原因。总之，这两种认识偏差若不纠正，就难以正确对待小金融机构。
再次，要切实关怀、爱护优秀城市信用社。“优秀城信社”是指具备两个条件的社：①不良贷款率小于10%；②资本净额超过股本金（或实收资本）的两倍（以1999年的清产核资数为准）。少量优秀城信社，它们的产权明晰或比较明晰，经营稳健，活力充沛，绩效良好。经过三年来的整顿，这些优秀社有的被商业银行收购，有的组建为城市商业银行，有的并入农信社，也有的还在来自管理部门的硬性“退出”压力下继续生存着（如前述的绿叶社、台州市的泰隆社等等）。优秀城信社是改革的宝贵成果，应当珍惜与关爱；施加压力、迫其“退出”是有失偏颇的，既不利于经济、金融的健康发展，也不符合《金融机构撤销条例》。对于优秀城信社，仍然存在的，应当为之创造公平竞争的环境，促进其生存与发展，并且要帮助其进一步明晰产权、完善法人治理结构，同时还要尊重其对前途的选择；已经进入农信联社但仍保持独立法人资格的优秀社，也应当给予重新选择前途的机会（既为独立法人，也应当有此权利）。
（作者声明：个人观点，与单位无关）
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