美国环境犯罪刑事执法及其对我国的借鉴意义
牛秉儒
（上海政法学院 经济法学院，上海 201701）
摘 要： 美国的警察、检察、法院系统具有分散性特征，联邦环境警察分属于司法部、环保署和国土安全部等，其优点是适应了打击环境犯罪的专业化、技术化的需求。我国可借鉴美国做法，赋予环境行政机关对环境犯罪的刑事调查权，或在现行的公检法体制内设置专门的环境犯罪追诉机构，加强专业化队伍建设，也可在现有体制不变的情况下，强化环境行政机关与公安机关的联动机制，实现优势互补。
关键词： 美国；环境犯罪；刑事追诉；启示
一、美国刑事司法制度概况
美国的警察、检察、法院系统与其政治体制相适应，分为联邦和州（地方）两个系统，总体上看具有分散性特征，系统内各机构之间没有上下级隶属关系，甚至没有监督和指导的关系，相互平行，相互独立。
美国的警察体制属于典型的分散制，刑事侦查的组织制度主体多元化，不像我国有一套自上而下的统一的公安警察系统。在联邦层面，联邦警察分属于司法部、财政部、内政部、国防部和国土安全部等联邦各部。其他联邦执法机构还有外交安全局、国会警察局、公园警察局，另有一些联邦机构设有自己的警察机构。正因为美国警察分属于不同的部，所以人们看不到穿统一制服的警察，美国也大多不称之为警察机构，而称为联邦××刑事执法机构。需要特别指出的是，华盛顿特区都市警察局属于联邦执法机构，不属于市镇警察机构，这是由于所有发生在华盛顿市的犯罪行为都属于联邦罪。不过，华盛顿市并非所有地区都属于市警察局管辖范围，有些地区归其他执法机构管辖，如联邦国会警察局和联邦最高法院警察局。
秦明月说是，欲言又止，迟疑着正要出门，又被卢局长喊住。卢局长意味深长地说：“刚才我接到一个电话，是你妻子打来的。”
在地方层面，美国警察可分为三个层次：其一，美国的州警察机构，有的仅负责公路巡逻，有的仅负责一般执法工作，有的则两种职责并担；其二，县级执法机构；其三，市镇警察机构，也称城市警察，这一类警察更接近于我们国人眼中的警察。美国的城市一般都建有自己的警察机构，工作范围包括辖区内的交通、治安、巡逻、侦破等等。不过，这些市镇警察机构的规模相差甚远，内部机构设置也有较大差异。
美国的检察体制不像我国是独立的司法机关，无论是联邦检察系统还是州检察系统，都隶属于联邦或州司法部，属于行政机关的组成部分，司法部长兼任检察长。此外美国还有个颇具特色的独立检察官制度，是负责对国家高级行政官员违法犯罪行为进行调查和起诉的官员。
如果函数在［a，b］上连续，它的最大值和最小值分别是M和m，那么函数的值域是〔m，M〕〔4〕142。若函数y=f（x）在闭区间［a，b］上可导，最大值和最小值可从驻点的函数值及f（a）、f（b）中寻求。
二、美国的环境警察
考察中、美的司法制度，笔者发现一个有趣的现象，即美国的法院和法官制度相对稳定，几乎没有什么改革的动作，而侦查、起诉却是灵活多变，作用日益强大。而在中国，总体上看，走在司法改革前列的往往是法院。这固然有许多历史的原因，孰优孰劣难以一概而论，但笔者认为，这至少反映出一种倾向，即美国由于实行当事人主义模式，所以可能更注重审判前的侦查、起诉工作，控辩双方地位平等，法庭上完全靠证据说话，法官只是扮演一个消极、中立的裁判角色，即由原告提起诉讼，被告进行辩护，法官审查双方的证据并作出判决。检察官力量的增长，大陪审团在犯罪案件的调查和起诉中的作用日益减少，从一个侧面证明了上述判断。而中国传统上实行的是职权主义模式，虽然朝控辨式方向进行了一系列改革，但仍难以完全摆脱根深蒂固的职权主义模式，法官还要在开庭前提审被告人、依职权调查收集证据、决定是否重新鉴定、证据不足时实践中往往退回补充侦查等等，法院和法官角色的强化，必然导致侦查、起诉工作的弱化。在上述背景下，美国的环境犯罪刑事侦查或美国的环境警察制度的特点或许可以看得更清楚。
联邦执法探员一般通过与环境专家、公诉人及其他部门执法人员合作，共同完成环境案件的调查执法。在执法过程中，经举报等渠道搜集到的犯罪线索，一般由联邦环境执法探员主管及一名专职探员负责评估，在45天内给出是否立案的意见。评估过程将参考涉案公司或个人的犯罪历史记录，考察行为是否造成实际或潜在伤害，并考虑各种法律、技术因素。区域犯罪执法顾问以及来自国家执法调查中心的技术协调人员，也可能参与对犯罪线索的最初评估。完成一件环境罪案的全部程序可能会花费数年。一般而言，美国环保局的调查阶段会在1—2年完成。
总体看来，美国环境执法成效显着，是世界上最早成立环境警察队伍的国家之一。经过逾30年的发展，美国建立起了一支稳定的职业环境警察队伍，为环境刑事执法提供了有力保障。
（一）联邦环境执法探员的设立与执法情况
所谓安全无小事，在保障工人安全工作的前提下，也要提升项目的质量，其在施工的各个环节要加强监督人员对质量的把控能力，将监察措施精细化，这样才能达到项目高质量的目标，尤其是出现频率较多的问题要提前制定预警方案。
马萨诸塞州于1985年成立环境警察局，环境犯罪执法队伍由州总检察长和能源环境事务秘书处直接领导，由马萨诸塞州环境部门的科学家和工程师、环境警察和检察官组成。环境犯罪执法队伍负责空气污染、水污染、固体废物、非法使用农药等严重影响公众健康和环境的环境犯罪，通过调查取证，对这些违法犯罪行为提起公诉。
美国环保局负责刑事执法的主要机构是环境执法与守法办公室下设的刑事执法、司法鉴证与培训处（OCEFT）。目前，OCEFT拥有200名全职的联邦环境执法探员，在国家执法调查中心工作的70名鉴证专家与技术人员以及精通环境刑事执法的45名律师。其中，OCEFT下设的刑事调查科是查处环境刑事犯罪的主要机构，负责调查违反美国环境法令及相关附属法令的犯罪行为，协助美国司法部及州检察官起诉环境犯罪，并在诉讼阶段提供调查支持。刑事调查科的刑事调查员称为特别探员，即联邦环境执法探员。刑事调查科总部人员主要集中在华盛顿特区，部分负有特别支持任务（如人员培训、计算机取证）的总部人员分布于联邦执法训练中心等地。
纽约州于1983年率先成立了环境警察队伍，以纽约市为例，市环保局设有警察与安全局，内设环境警察处、应急响应和技术评估处、安全处、安全系统工程处4个处。环境警察处的主要任务是保护供水和主要基础设施免受恐怖袭击、环境污染犯罪等危害，管辖范围包括纽约北部2000平方英里的流域面积和布鲁克斯的主要基础设施。
他从抽屉里翻出一个装烟的铁盒子，里面是他当年为了看杨蓉，在小火车站买的车票，一张张按时间排列整齐。在最下面，有两张电影票。是他和李红去看的唯一一场电影，后来，他们再也没进过电影院。
在联邦层面，承担环境犯罪侦查职能的是联邦司法部的环境与自然资源部下属的环境犯罪局和联邦环保署内设的刑事调查机构。不过两者有所不同的是，环境犯罪局享有独立的起诉权，即使检察官办公室拒绝起诉，环境犯罪局对案件起诉也不受任何限制。但联邦环保署的刑事调查机构没有起诉权，在其调查完毕后，如果符合起诉标准，要移交司法部检察官办公室提起诉讼。
尽管美国环保局是环境犯罪在联邦层面的调查机构，但国会并未授予其提起刑事诉讼的权力。OCEFT确定环境违法行为的刑事犯罪性质后，需向美国司法部（或美国环保局在州和地方的诉讼合作方）寻求诉讼援助。案件最终是进入起诉程序，还是辩诉协商或撤诉，取决于美国司法部的裁决。决定是否提起诉讼的重要因素包括这一行为实际或潜在危害的严重程度，是否可证明违法者存在一定程度的犯罪意图，是否存在共犯，是否存在违法先例等。
（二）州环境警察的设立与执法情况
美国一些州和地方设有环境警察，不受联邦环境执法探员的领导和约束，执行本州法律。州环境警察同样接受严格的训练，具有逮捕、调查和查封权。
此外，与美国环保局10个大区办相对应，刑事调查科在美国设有10个地区办公室，并在距离地区办公室较远、环境罪案频发的31个城市设有驻地特派办公室，每个驻地特派办公室配备2—5名联邦环境执法探员。地区办公室和驻地特派办公室为联邦刑事执法网络的重要节点，也是监督企业、制约地方的重要力量。统计数据显示，刑事调查科于某一地区建立驻地办公室后，当地的环境犯罪调查及诉讼的数量均会出现明显增长。
技术为我们提供的是一种可能，使用则需要智慧和远见。在技术高速发展，信息急速炸裂的时代，我们更应当注重思考和批判，如同维利里奥那样，正视和洞察技术的得失，才能让我们更好、更有利的运用技术。
刑事执法手段主要包括刑事罚款和监禁。其中，刑事罚款指联邦、州或地方政府依据法庭判决对违法者处以罚款。除刑事罚款外，被告也可能被要求向受其违法行为危害的对象支付赔偿金。
美国法院同样分为联邦法院与州法院系统，分别对违反联邦和州法律的案件进行审理。
总体而言，美国环境执法具有跨部门跨学科的显著特征，即使是经过专业培训的环境执法探员和环境警察，在执法过程中也需要司法机关和科学家的配合。
三、美国环境犯罪刑事执法对我国的借鉴意义
我国应如何构建环境刑事追诉制度，以期更加有力地打击环境犯罪？有学者指出，可以借鉴美国的环境刑事追诉制度，建立专门的环境警察、环境检察、环境审判系统[1]（40）。 笔者认为，这种做法成本太高，特别是各地经济发展不平衡，破坏和污染环境的案件在数量上有很大差别，大一统的建设方式并不可取。也有学者建议在环保部门组建环境保护公安，并赋予其相应的环境刑事案件的侦查权[2]（170），以更好地实现刑事侦查的技术化、专业化，此说理论上可行，但在现有体制框架内，赋予行政机关刑事侦查权显然也是行不通的。笔者认为，可借鉴美国环境犯罪刑事执法制度，结合中国的实际，改革完善我国的环境犯罪刑事执法制度。具体有以下三种选择：
其一，对公安、检察、法院内设机构进行改革，设置环境执法方面的专门科室，加强队伍专业化建设，负责环境犯罪案件的追诉。目前，最高人民法院和部分地方法院设立了专门的环境资源审判庭，但其主要职责是审理环境资源民事纠纷案件，且从各地来看，环保法庭成立后，面对的最大问题是缺乏环境法官。公安、检察机关在这方面还没有新的动作，而环境犯罪案件取证难问题，更应首先在侦查阶段找到突破口。因此，在公安、监察内设置专门的环境犯罪侦查、起诉机构势在必行。
其二，正如前文所述，赋予行政机关刑事侦查权显然行不通，但可否考虑借鉴《中华人民共和国监察法》，赋予环保行政管理部门对涉嫌环境犯罪案件的调查权，并有权制作起诉意见书，移送人民检察院依法审查、提起公诉。环保行政机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。也许有人会质疑“调查”与“侦查”究竟有何实质上的不同，笔者认为，“调查”是依据行政法律、法规展开，发生在环境行政执法过程中，只是因为调查的结论是被调查对象的行为已不仅仅是行政违法，而是涉嫌构成犯罪，因而不能称为“侦查”。也可能有人认为，我国早有2001年的 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2006年的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，相关法律、法规中也有类似规定。但问题在于，一是现实中移送难，尤其环境犯罪案件，往往和地方经济发展密切相连，受地方政府干预，移送更难；二是一旦移送，公安机关就要依侦查程序办理，必然会带来许多不必要的重复劳动，延误办案时间，而且随着时间的推移，环境犯罪的证据极易发生变化，导致取证难；三是相比较而言，公安机关因缺乏专门的环境人才，与环保行政执法部门相比，不仅无优势可言，反而处于劣势，更不利于打击环境犯罪。总之，借鉴监察机关打击腐败犯罪的模式，不失为一个好的选择。退一步讲，即使把“调查”理解为“侦查”，也未尝不可，比如我国公安机关既是行政机关，同时又具有刑事侦查权，是广义的司法机关，一个机关具有双重性质，实践证明也是行得通的。这样既发挥了环保行政部门的专业特长，又避免了环保行政机关和公安机关刑事侦查部门的重复劳动，提高公共资源的利用效率。当然，赋予环保行政机关刑事调查权，也会遇到环保行政机关不具有监察委那样的宪法地位的困扰，是否妥当，或具体如何改革才更合理，还需进一步思考和探讨。
分田到户以后，之前连接国家与农民的村社集体也发生了重大变化。按当时的设计，农民具有农业生产经营自主权，村社集体为农业生产提供统一的社会化服务，也就是建立以家庭承包经营为基础的统分结合双层经营的农业经营体制。其中统的重要方面是村社集体有权收取“三项提留”、收取共同生产费，农户需要承担“两工”义务。农村土地是集体的，集体所有土地承包给农户耕种，农户具有生产经营自主权。一般情况下，土地承包给农户15年不变，但村社集体可以依据人口增减、生产便利需要进行调整，“三年一小调、五年一大调”。
其三，在现有体制不变的情况下，建立联动机制，公安机关在环境犯罪案件的侦查过程中，可以通过不同方式吸收环境专业人员以专家辅助人的身份参加。环境行政部门在行政执法过程中，一旦发现可能涉嫌构成犯罪的线索，也可立即主动要求公安机关提前介入，行政执法、刑事侦查并驾齐驱。单从有利于打击环境犯罪的角度看，公安机关提前介入理论上讲是可行的，但在实际操作中，让公安机关提前介入，一者可能会有很大的难度，二者也可能给环境行政部门推卸责任留下借口，最终导致相互推诿，责任难以追究。因此，这一做法如要真正落实，还必须完善相应的制度和规则。
参考文献：
[1]王蓉.美国环境犯罪的刑事追诉及其启示[D].广州：暨南大学硕士学位论文，2018.
[2]卜文华.浅论环境刑事诉讼主体[J].传播与版权，2017（01）.
中图分类号： D971
文献标识码： A
文章编号： 1672-9161（2019）05-0038-03
收稿日期： 2019-05-23
作者简介： 牛秉儒（1995-），男，河南安阳人，硕士研究生，主要研究领域：环境与资源保护法学。
标签：美国论文; 环境犯罪论文; 刑事追诉论文; 启示论文; 上海政法学院经济法学院论文;