全球气候治理中的中国地方政府：困境、现状与展望，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,困境论文,气候论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 全球气候治理之所以成为一个复杂、棘手的全球性政策议题，除了气候变化在科学上的不确定性外，还在于对气候变化的减缓和适应涉及了经济成本、经济收益、权力、社会正义和分配等问题，并且跨越了物理和政治边界。如德国社会学家乌尔里希·贝克所言，气候变化的风险不仅是超越性的，而且是“去边界”性的。①温室气体排放权的确定是典型的全球公共问题，仅靠单个国家无法解决，需要超越传统政府管辖范围的多国协作。从这个意义上讲，国内外学术界把气候治理纳入全球治理视野、强调从全球层次建立气候变化管理机制成为一个自然而然的过程。按照俞可平教授的定义，所谓全球治理，指的是“通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序”②。瑞士学者皮埃尔·塞纳克伦斯也强调，全球治理是“在已有国际机制失灵的情况下，试图在全球层次上通过改革，重建一套全新的更有效的管理和解决全球性问题的国际机制或国际制度”③。从上述定义来看，解决气候变化问题的着力点应当是促进跨国的集体行动，设立共同的应对气候变化的规则体系和国际秩序。这也是目前气候变化国际谈判和气候治理研究所关注的重要内容。 强调在全球层次进行气候治理，同样也不能忽略气候治理的多层次性。全球化进程的加速，使长期以来形成的国际治理形式走向了更为复杂的多层全球治理结构，其特征就是“边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增”④。在多层全球治理结构中，全球治理的基本单元正逐渐演化为复杂的、多层的体系，这一体系至少可以划分出五个层次的治理单元，分别是超国家组织、区域性组织、跨国组织、民族国家和亚国家，这些治理单元构成了不同层次的决策和执行系统。传统全球治理理论中的国家，进一步被认为是由地区的、城市的和地方的政府所组成的多层次主体。由此，全球治理被理解为一种从地方到全球层次解决共同问题的新方式。 实践显示，全球许多地区的城市、省和州都不同程度地进入到减缓和适应气候变化的队列中来，全球气候治理的重心正在从多边缔约转向谈判大厅之外的多元化行动。⑤研究表明，在近年来应对气候变化的治理实践中，出现了自下而上的推动气候治理制度进化的现象⑥，这种自下而上的决策进程使全球、国家和地方之间形成互为支持、互相补充的关系，实现了气候治理的多层次联动。可以说，在全球范围内，应对气候变化的多中心体系正在逐步形成，地方政府在全球气候治理中的作用越来越多地进入到了人们的视野。 二、地方政府参与全球气候治理的困境 地方政府参与全球气候治理，首先需要解决的是地方应对气候变化的效用溢出问题。效用溢出指的是公共物品因为其非排他性而对服务范围外产生了扩散却不能获取相应收益的经济外部性。哈丁的“公地悲剧”理论和奥尔森的“集体行动逻辑”理论均指出，在公共事物的治理中，理性的个人难以主动提供能够惠及他人的公共物品，个人的理性行为最终导致的是集体的非理性结果。和普通的市场行动者类似，如果地方政府提供了溢出的效用却不能得到充分的补偿，其理性反应一般是减少本地区对该种公共物品的供给。对气候变化的减缓即是典型的具有溢出效用的公共物品。气候变暖源于世界范围内的温室气体排放，一个地区的行为能够使其他地区获益或受损，且无法通过自发的市场来进行弥补。因此，温室气体排放与气候治理被认为是有史以来最大的市场失灵。如果地方政府主动选择参与气候治理，则意味着地方政府将在一定程度上为全球应对气候变化买单。由于其他地区搭便车行为的存在，地方政府的气候治理成本往往无法得到充分的补偿。因此，从理论上看，地方政府在参与全球气候治理时面临激励不足的困境。 对于中国的地方政府而言，其气候治理行为与中国在全球温室气体排放中所处的位置密切相关。据国际能源署统计数据，2005年以来，中国成为世界第一温室气体排放大国。国际社会认为，在过去的10年内，中国贡献了全球二氧化碳排放量增长的一半左右，要想实现全球减缓气候变化的目标，中国的参与至关重要，“如不控制中国的排放量，全球气候变化就不会停止。中国必须承担起其自身的减排责任”⑦。 面对国际社会的温室气体减排压力，中国把气候变化问题作为国家安全和国际安全的重要部分，也把气候变化政策作为国内可持续发展政策的重要部分。如果说10年前中国的气候变化政策是应对性的、被动的，缺乏前瞻性和主动性，那么，随着中国成为世界第一碳排放大国和近年来温室气体排放的持续增长，中国对于气候治理的态度开始变得积极、主动。2009年12月，哥本哈根联合国气候变化大会召开前夕，中国公开承诺，到2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％。2014年11月，中美双方发布应对气候变化联合声明。中国提出，计划于2030年左右达到二氧化碳排放峰值。二氧化碳排放峰值目标的提出，意味着中国在减缓气候变化问题上不再只是强调单位国内生产总值碳排放量的降低，而是进一步要在一定时间范围内追求碳排放总量的下降。 国家的气候治理战略需要地方政府去具体落实，因此，中国地方政府不可避免地进入到全球气候治理这一议题中来。然而，中国地方政府在全球气候治理中面临着以下困境。 第一，中国地方政府参与全球气候治理面临身份困境。长期以来，气候治理被认为是一项由中央政府来处理的全球性问题，地方政府没有这方面的职权，相关专职机构的设置体现了这种困境。2008年6月，为加强应对气候变化工作，在中央政府层面，国家发展改革委成立了应对气候变化司，负责相关政策制定、国际谈判、能力建设和清洁发展机制的实施等工作。为做好上下衔接，多个省区市开始进行对应的行政职能机构的建立。应对气候变化工作的省级政府行政职能机构建立主要有两种做法，一种是在省发改委下设立新的应对气候变化处，第二种更为常见的做法是在原有部门的基础上加挂应对气候变化处的牌子，实行“一套人马，两块牌子”。在一些省份，应对气候变化处的工作主要是行政性事务，务虚的成分比较多。造成工作务虚的原因与地方政府在气候治理方面的责权有着很大关系：首先，气候变化司以国际谈判为主要内容，而省级政府发改委气候变化处无法与此职能对接；其次，国家对气候变化司没有大的资金扶持，因此下级的对口单位缺少资金；再次，在清洁发展机制方面，国家发展改革委承担着项目审批的职责，省级政府发改委气候变化处不参与审批管理；最后，温室气体清单编写的技术含量高，省级政府能力不足。在这样的背景下，省级政府应对气候变化处开展的工作，更多意义是行政性执行上级主管单位和本级政府交办的关于应对气候变化方面的事务。 第二，中国地方政府参与全球气候治理面临地方党政干部任期制困境。中国对党政领导干部实行任期制，党政领导职务每个任期为5年，党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。实践中，许多党政干部职位调动频繁，常常任期未满就调离本地。从客观上看，气候变化作为全球面临的重大风险，在较长的时间尺度上将会对我国的大多数地区带来不利影响。然而，地方党政干部在具体一个地区的任职时间相对于气候变化问题而言极为有限，气候变暖在短期内并不会对地区经济社会发展产生明显的阻碍作用，几乎不会影响地方党政干部的政绩。从这个意义上讲，气候变化与地方政府的关系比较薄弱，气候变化与任期制下的地方党政干部的关系更为薄弱。 第三，中国地方政府参与全球气候治理面临气候治理成本困境。一般认为，一个经济体的碳排放量与其经济产出水平呈正相关关系，减少温室气体的排放会对经济增速带来负面的影响。因此，在传统的认识中，减缓气候变化是和地方政府的利益相悖的。有研究指出，如果到2020年，我国相对于1990年降低40％的二氧化碳排放，则要承担每吨二氧化碳32美元的减排成本，当二氧化碳减排率为0-40％时，GDP的损失率在0-3.9％之间，二氧化碳减排会对经济增长和就业带来不利的影响。⑧“十二五”时期是中国实现2020年碳排放强度下降40％-45％的关键时期，当节能减碳的潜力在“十一五”时期得到大幅挖掘之后，进一步的实施碳减排措施意味着减排成本也将大幅提升，这将对地方政府的经济增速构成挑战。除了碳减排与经济增长之间的矛盾，气候治理还需要大量的直接资金投入。“十一五”以来，中国大幅增加对节能减排的投入，共安排中央预算内投资894亿元、中央财政节能减排专项资金1338亿元，共计2232亿元，用于节能环保工程。各省区市也设立了节能专项资金，对节能降耗进行大量资金投入。仅能效投资一项，“十一五”期间地方财政的投入就达529亿元。为满足“十二五”能效投资的资金需求，需要地方财政投入1025亿元，比“十一五”期间增长94％。⑨ 三、全球气候治理中的中国地方政府角色 (一)节能减碳约束性指标的政策执行者 中国地方政府在参与全球气候治理中的困境使其在气候治理中首先扮演了中央政府政策执行者的角色。 “十一五”以来，中国的气候治理是以节能减碳工作为核心展开的。2006年3月，中央政府出台《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出“十一五”期间单位国内生产总值能源消耗下降20％左右的目标。2011年3月，中央政府出台《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“十二五”期间单位国内生产总值能源消耗下降16％、单位国内生产总值二氧化碳排放下降17％的目标。值得注意的是，中央政府的五年规划指标分为预期性和约束性两种，其中预期性指标是国家希望的发展目标，主要依靠的是市场主体的自主行为实现；约束性指标要求政府配置相关公共资源和运用行政力量来确保指标的实现。“十一五”规划和“十二五”规划提出的节能减碳指标均被划定为约束性指标，这意味着中央政府会用强制性的行政力量来保障目标的达成。 节能减碳约束性指标制定之后，中央政府将其分解到31个省级政府，并明确要求各省级政府将节能减碳指标进一步向下分解，纳入各级政府的经济社会发展综合评价和地方官员的政绩考核中。通过这一目标责任制的形式，“一级抓一级、层层抓落实”，中国地方政府在气候治理中不但需要有所作为，还要承担约束性的量化目标任务，节能减碳政策成为近十年来中国地方政府执行最严格的公共政策之一。 在节能减碳目标责任制的具体执行上，地方政府主要开展了以下两项工作。 第一，节能减碳指标的进一步分解和目标责任书的签订。节能减碳目标责任制的基本特征，是节能减碳指标从中央到省，再从省到市、从市到县的层层分解。“十一五”以来，上级政府与下级政府签订节能目标责任书成为了一种常态。从内容上来看，节能目标责任书一般包含节能目标和考核评价两个方面的内容。节能目标中详细规定了本年度该地区万元GDP能耗降低目标、工业企业单位增加值能耗降低目标以及重点企业节能量等，而考核评价方面就考核对象、考核内容以及奖惩机制做出了相关的约定。除了向地市级政府分解指标外，部分省级政府还通过向三大产业划定指标来确保本省任务能够得以完成。例如，《山西省人民政府关于加强节能工作的决定》中制定了节能降耗指标按产业行业分解表，提出到2010年，该省的分产业万元增加值能耗下降指标为第一产业下降15％，第二产业下降27％，第三产业下降20％。 第二，对节能减碳工作的考核。在目标责任制的运行中，指标的分解是和指标完成情况的考核紧密联系在一起的。中央政府陆续出台了《单位GDP能耗考核体系实施方案》、《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》等文件来规范对省级政府的节能减碳工作考核，地方政府也纷纷进行了相关的制度建设，这一过程更多体现了地方政府对中央政府命令的执行以及自上而下的政策复制。对节能减碳工作的考核一般采用年度考核评估和五年规划期末考核评估相结合的方式，考核内容分为该地区指标的完成情况和具体工作的开展情况两大类。2014年8月印发的《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》规定，对考核评估结果为优秀的省级人民政府，国务院予以通报表扬，有关部门在相关项目安排上优先予以考虑；考核评估结果为不合格的省级人民政府，需要向国务院做出书面报告，并提出限期整改措施。单位GDP能耗考核更是实施了一票否决制，考核结果为未完成等级的省级人民政府，其领导干部不得参加评优。可以看到，目标责任制对中国地方政府的节能减碳行为而言，其约束是真实有效的。 在指标层层分解和考核的压力下，地方政府采用了各种方法来保障节能减碳指标的实现，如建立专项基金、淘汰落后产能、调整能源结构、增加森林碳汇，等等。这些具体工作除了当地经济转型的需求外，也可以部分视为压力型体制下地方政府为完成节能减碳任务而采取的配套措施。 随着节能减碳目标责任制的实施，各级政府的节能管理制度和温室气体控制制度得以确立和完善，地方政府的节能降耗工作和温室气体控制工作也取得了很好的量化成效。根据国家发展改革委和国家统计局发布的公告，除对新疆另行考核外，全国其他省区市均完成了“十一五”中央政府下达的节能降耗目标任务，有28个省区市超额完成了任务。“十一五”期间，中国的单位国内生产总值能耗比2005年下降了19.1％，其间，全国单位国内生产总值能耗在2006年下降2.74％，2007年下降5.04％，2008年下降5.20％，2009年下降3.61％。而在此期间，美国的单位GDP能源强度年下降率仅为0.1％。⑩“十二五”期间，全国单位国内生产总值能耗在2011年下降2.01％，2012年下降3.6％，2013年下降3.7％，2014年下降4.8％(11)，中国地方政府在其中做出了切实贡献。 (二)从国际市场到国内市场的碳排放权交易管理者 1968年，美国经济学家戴尔斯提出排污权交易理论。通过排污权交易，减排成本高的主体可以购买排污指标降低成本，减排成本低的主体可以出售排污指标获得收益。这一市场经济手段能够充分发挥市场的资源配置作用，实现污染控制成本最小化。排污权交易是碳排放权交易制度设立的理论基础，通过碳排放权交易，政府可以发放和购买碳排放权来对碳排放进行总量控制，用较低成本实现温室气体减排的政策目标。 中国地方政府参与碳排放权交易始于《京都议定书》形成的碳交易市场。《京都议定书》规定，承担量化减排任务的发达国家可以通过清洁发展机制这种灵活履约机制来履行减排义务，主要方式是发达国家向发展中国家提供资金和技术，购买二氧化碳减排量。 中国地方政府对推动清洁发展机制的实施有着普遍的积极性。一些省市致力于清洁发展机制项目的推广工作，并成立相应的高级别领导组织和协调组织。例如贵州省于2006年建立了清洁发展机制项目建设工作联席会议制度，其中副省长任联席会议召集人，省发展改革委为牵头单位，参与部门多达11家。山西省于2006年成立山西省清洁发展机制领导组，组长由副省长担任，并在省发展改革委下设专门的办公室，对省内的清洁发展机制相关事务进行统筹管理。一些省级政府还提出了本地清洁发展机制的量化目标，如重庆市于2007年制定了《重庆市节能减排综合性工作方案》，其中提到要充分利用国际资金来促进本地企业的节能工作，“到2012年，力争清洁发展机制项目总数达到40个，实现二氧化碳交易量1500万吨，销售收入1.5亿美元”。 从本质上看，清洁发展机制是一个发展中国家提供核证减排量，由发达国家作为买方购买的市场机制。实际参与减排量买卖的应该是企业，而不是政府。在其他一些国家，CDM项目由私人部门负责，政府的权力只限于市场管理、项目评估和项目批准。而中国地方政府对清洁发展机制项目表现出空前的重视度，并安排许多高级别官员担任清洁发展机制领导机构的负责人，这与国外的清洁发展机制项目实施有所差别。在中央和地方的共同推动下，早在2006年年底时，中国即成为全球最大的可核准的温室气体减排量的提供者。据国家发展改革委发布的《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》，截至2012年8月底，中国有2364个项目在联合国注册成功，占全世界注册项目数的50.41％，已注册项目预计年减排量约4.2亿吨二氧化碳当量，占全球注册项目年减排量的54.54％，项目数量和年减排量都居世界第一。 随着欧盟碳交易市场因经济下滑带来的价格下跌，且欧盟不再接受中国2012年底之后注册的新项目产生的减排量，中国从单边参与碳交易国际市场转向了大力建设碳排放权交易国内市场。(12)碳排放权交易国内市场的建立有助于降低国内的温室气体控制成本。有研究计算，为实现“十二五”碳强度减排目标，无碳交易时全国需要付出约157.62亿元的减排成本，而如果在全国范围内实施碳交易，则全国总的减排成本约为120.68亿元，相比于无碳交易情景节约减排成本23.44％。(13)对于地方政府而言，碳排放权交易同样能够大幅降低减排成本。以广东省为例，研究表明，碳交易机制在一定程度上可以对冲碳减排对地方GDP增长带来的负面影响，2015年，由于实施了碳交易，广东省可减少约90亿元的GDP损失。(14) 2011年，北京、广东、上海、天津、重庆、湖北和深圳被确定为中国首批碳排放权交易试点省市。随着2014年6月19日重庆市碳市场的启动，七个试点省市的强制碳排放权交易市场已经全部开启。试点地区的地方政府在碳交易市场的建立和运行中发挥了重要的管理作用。与其他类型的市场相比，碳交易市场由于带有总量控制的性质，因此赋予了地方政府非常强大的调控功能。短期内，地方政府的调控力将远远大于市场机制的作用。由于碳交易是一项复杂的运用市场化手段降低减排成本的政策工具，国内没有现成经验，地方政府的探索就显得很关键。在碳交易试点中，地方政府积极地进行政策创新。例如，北京市在建立碳交易市场时，明确了“十二五”期间要控制碳排放总量为2010年的119％，形成了一个总量控制目标，并将企业、政府部门、公共场所等都纳入到了交易体系中来，成为全国首创。深圳市在建立碳交易市场之前，先进行了地方人大的立法，给其他地区提供了有益的借鉴。北京、天津、深圳、湖北等地还将自然人列入了交易主体。 截至2014年10月底，7个试点省市碳交易市场共交易1375万吨二氧化碳，累计成交金额突破5亿元。(15)在试点的基础上，中国将加快全国性碳排放权交易市场的建设。根据2014年12月国家发展改革委出台的《碳排放权交易管理暂行办法》，地方政府在全国性碳交易市场中也将拥有较大的自主权和灵活度：省级碳交易主管部门有权力提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额，并向本行政区域内的重点排放单位免费分配排放配额；省级碳交易主管部门还能有偿分配本行政区域内扣除免费分配的配额量后所剩余的配额。这意味着，随着中国碳排放权交易市场的进一步发展，地方政府特别是省一级政府将会在气候治理的市场机制中发挥更为重要的作用。 四、已有行动能否消解地方政府参与全球气候治理的困境？ 中国地方政府参与全球气候治理并不限于节能减碳约束性指标的政策执行者和碳排放权交易的管理者这两种角色。在实践中，部分地方政府积极进行低碳城市试点，大力促进可再生能源投融资，加强对低碳理念的宣传。少数地区还积极开展应对气候变化的国际合作，例如江苏省和美国加利福尼亚州政府签署了新能源领域合作框架协议，直接在气候变化相关议题上加强国际交流。上文从节能减碳目标责任制和碳排放权交易机制这两方面入手，旨在以行政手段和市场手段这两种最重要的政策工具为主线，勾勒出目前中国地方政府在气候治理中的主要特征。从客观上看，节能减碳目标责任制的实施和碳排放权交易机制的建立促进了地方政府采取多项措施进行气候治理。那么，是否可以说地方政府已经具备了参与全球气候治理的主体地位，能够克服已有困境，参与到应对气候变化的多层次治理体系中来？在这个问题上，以下几点需要引起重视。 第一，节能减碳目标责任制尚未激活地方政府参与气候治理的内在动力。目标责任制下，通过节能减碳目标的逐级分解和目标责任书的逐级签订，地方政府被纳入到压力型体制中来，必须达成目标以完成上级的考核任务。而整个过程中，多数地方政府显示出较强的被动性，主动性不足。首先，在节能减碳指标分解中出现了大量的讨价还价行为；其次，在节能减碳工作的具体实践中，地方政府的执行力度低于国家预期，并往往选择经济代价较小的措施来实行。在相当长的时间内，为了保障经济的高速增长，多数地方政府并不愿意执行最严格的节能政策。这导致“十一五”末年，为确保实现“十一五”节能降耗目标，一些地区不得不采取拉闸限电、限产停产等高压手段，在短时间内付出了较大的经济代价。(16) 第二，节能减碳目标责任制下地方政府的气候治理存在成本损失。从节能减碳约束性指标的分解可以看到，中国的节能减碳指标大体是在各省之间平均分配的。“十一五”时期，有20个省级政府分配到的单位国内生产总值能源消耗下降指标为20％；“十二五”时期，有23个省级政府分配到的单位国内生产总值能源消耗下降指标为15％至17％，有23个省级政府分配到的单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标为16％至18％。实际情况是，各个地区的能耗水平、产业结构、技术能力等都存在显著差异，各地区的节能减碳潜力和成本各不相同。在缺乏交换机制时，这种相对整齐划一的指标分配不可避免地造成效率的损失，也必然使地方政府在气候治理中承担相对更高的治理成本。 第三，碳排放权交易机制的建立一定程度增强了地方政府在气候治理中的参与动机。市场机制是降低效率损失的重要途径，因此，无论是碳排放权交易的国际市场还是碳排放交易的国内市场，都可以看到部分地方政府在其中的积极姿态。地方政府积极推动清洁发展机制，除了能够使温室气体减排量的提供企业获得实实在在的利益，也能促进地方政府企业所得税收入的增加。(17) 从上述事实看，地方政府在气候治理中面临的困境并没有得到完全的消解。无论是完成节能减碳指标还是进行国内碳排放权交易试点，地方政府参与气候治理的角色更多意义上是中央政府的政策执行者而非多层次治理中的主体行动者。地方党政干部任期制和政绩考核制度带来的重显绩、重经济增长的政绩观以及相对偏高的治理成本，使地方政府缺乏足够的参与气候治理的内生动力。 五、总结与启示 (一)重视全球气候治理的多层次性 中国地方政府在全球气候治理中的实践表明，在多层全球治理视野下，地方政府在全球公共事务中的作用越来越凸显。主权国家在国际事务中采取的战略往往对国内政策造成直接影响，全球治理因此能够内化为地方行动，全球治理越来越难以与地方政府割裂开来。从中国的实践看，尽管地方政府参与气候治理尚欠缺主动性，但在客观上，地方政府的节能减碳行为确实加速了气候治理的进程。多层全球治理对于应对气候变化而言不仅仅是一种理论的视野，更是气候治理得以在全世界范围内有效推进的重要途径。在关注气候变化国际规则建立的同时，关注不同层级、不同主体在应对气候变化中的作用，通过相关制度建设加深气候治理中的多层次联动，将使气候治理得到实质意义的推进。 (二)重视中国地方政府在全球气候治理中所做的贡献，正视中国地方政府在全球气候治理中面临的挑战 无论是国际气候谈判还是国内气候政策制定，中国地方政府为应对气候变化做出的重大贡献都应该得到足够重视。这一贡献体现在量化指标和具体措施两方面。首先，地方政府的节能降耗工作和温室气体控制工作都取得了显著的量化成效。“十一五”期间，中国单位国内生产总值能耗比2005年下降了19.1％，“十二五”期间，中国单位国内生产总值能耗也呈现持续下降趋势，这都与地方政府的努力密不可分。其次，地方政府通过实施多项气候治理措施，在地方一级完善、推进了气候治理的制度建设，使应对气候变化理念有了向企业、社会延伸的最基础的触角，对气候治理起到了实质性的推动作用。 溢出效应是地方政府参与全球气候治理的最大困境所在。地方政府的气候治理成本通常无法得到及时和充分的补偿，因此，地方政府在参与全球气候治理时往往激励不足。随着中国在温室气体减排问题上将承受越来越大的国际压力，中国地方政府参与气候治理成为不可避免的事实。在这一过程中，如何消解地方政府参与气候治理的身份困境、干部任期制困境和治理成本困境，成为亟待解决的问题。如果长期内不能从根本上解决地方政府参与气候治理的成本问题和动力问题，中国要进一步履行国际气候承诺将会变得困难重重。 (三)目标责任制仍是短期内保障国家气候承诺实现的有效途径 “十一五”和“十二五”时期，中央政府通过推行节能减碳目标责任制，将地方政府纳入到气候治理的多层次体系中来。在指标层层分解和配套的考核奖惩措施下，节能降耗和温室气体排放控制对地方政府构成了有效的约束，也正是这种压力型体制，使中国地方政府在气候治理中取得了令人瞩目的成绩。节能减碳目标责任制显示了中国自上而下的行政手段在气候治理中的有效性，这种目标责任制的方式也保障了国家气候承诺能够顺利兑现。 要实现2014年11月国家提出的碳排放峰值目标，地方政府的气候治理行动必不可少。在地方政府缺乏足够动力的情况下，节能减碳目标责任制仍是短期内需要采纳的现实途径，只是需要进一步提高指标分配和配套政策设计的科学性，解决以往制度实施中存在的公平和效率问题。如何在各地区之间更加科学地分配碳减排指标，如何更加科学地进行节能减碳工作考核，何时开始设置碳排放总量控制目标，都是需要研究的重大课题。 (四)科学推进碳排放权交易市场的建立 党的十八大提出要积极开展节能量、碳排放权交易试点，十八届三中全会提出要“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”，为碳排放权交易制度的建立奠定了政策基础。碳交易市场机制的发展，有助于实现应对气候变化的效率与公平的平衡，一旦这样的市场机制走向成熟，地方政府将更紧密地与气候治理联系在一起，气候治理中全球、国家和地方的多层次联动特征也将愈加凸显。 配额的分配是个复杂的博弈过程，需要政府的强力推动，因此实施总量控制和交易制度是中国现有政治经济体制的优势所在。(18)在现行的碳排放权交易试点中，政府显示了对市场的强大的主导权。在接下来的全国性碳排放权交易市场建设中，省级政府具有设定本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量的权力。这都要求提高政府建立碳排放权交易制度的能力，科学推进碳排放权交易市场的建立。如果总量的设定不科学，将可能无法实现总体的减排目标或者对国民经济造成极大损害；如果配额的分配不科学，碳交易降低气候治理成本的功能将会大大削减。 (五)走“新气候经济”之路，推动地方经济转型 要推动地方政府在应对全球气候变化事务中做出应有的贡献，同时又为地方政府争取更大的发展空间，需要寻求一条“双赢”之路。如何做到既能保障经济增长又能有效应对气候变化，是地方政府迫切关注的新议题，也是破解目前国际气候谈判僵局的关键点。从这个角度来考察气候治理，不难发现，气候治理对于地方政府而言，除了具有区间的溢出效应，也具有形成新的经济增长点、促进地区经济发展转型的协同效应，因为气候治理具有混合公共物品的性质。英国《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书指出，到2050年，全球范围低碳能源部门产生的全部高附加值将达到每年3万亿美元的规模，并可为2500万人提供就业岗位。这显示了在世界范围内，一些国家和地区已经开始从获利的角度考虑气候变化问题，国际学术界也出现了“新气候经济学”的研究热点。(19)气候治理带来了多重主体的减排压力，同时也带来了丰富的合作机制和可持续发展的多项制度安排，这其间存在着促进经济社会发展的大量契机。中国地方政府处于经济转型升级的关键时期，如果地方政府能够积极探索与其他气候治理主体合作共赢的机制，对成功的低碳经济发展经验予以主动借鉴，对成熟的低碳技术予以引进和运用，就会提升自身协调经济社会发展与应对气候变化的能力，在气候治理过程中加速实现低碳创新、结构升级和经济转型。 注释： ①[英]赫尔德等：《气候变化的治理：科学、经济学、政治学与伦理学》，谢来辉等译，社会科学文献出版社2012年版第7页。 ②俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。 ③[瑞士]塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》，载《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。 ④[美]詹姆斯：《面向本体论的全球公民社会治理》，载俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版第55页。 ⑤参见Matthew J.Hoffmann,Climate Governance at the Crossroads:Experimenting with a Global Response after Kyoto,Oxford University Press,2012。 ⑥参见郦莉：《美国州级气候治理多中心演化及其启示—— 一种二元互构型治理范式》，载朱宪辰主编：《自主治理与扩展秩序：对话奥斯特罗姆》，浙江大学出版社2012年版第199-214页。 ⑦参见[德]奥博黑特曼、斯腾菲尔德：《中国气候政策的发展及其与后京都国际气候新体制的融合》，载《马克思主义与现实》2013年第6期。 ⑧王灿、陈吉宁、邹骥：《基于CGE模型的
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