公众参与和城市管理——基于杭州市的实证研究，本文主要内容关键词为：杭州市论文,城市管理论文,公众参与论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299 文献标识码：A 文章编号：1007－9092(2012)01－0102－08
一、引言
近年来，在“人民城市人民管，管好城市为人民”理念的指引下，我国的城市管理部门纷纷引入公众参与机制，如开通12319城建城管热线、聘请义务监督员、进行城市管理满意度调查以及设立社区城管工作联络站等等，使城市管理工作逐步从封闭走向开放。虽然公众在一定程度参与了城市的综合管理，然而总体而言，还处于谢尔·阿斯汀所描述的象征性参与阶段，而且“被动式参与多，主动式参与少，非制度化参与多，制度化参与少”。
公众参与是建构以人为本的服务型政府、提升政府公共服务能力的内在要求。公众参与可以提升公民的公共责任感，是培养合格公民的有效手段①，公众参与有利于促进政府职能转变，促使城市管理逐步由自上而下的行政模式向上下互动的公众与政府合作的治理模式转变②。公众参与有助于决策者找到公众偏好，使决策更加符合公众利益，及时发现和纠正决策的失误和偏差，提升决策的科学性③。因此，在城市管理过程中，增强公众参与的深度和广度是深化城市管理体制改革、提升城市管理水平的重要手段。
本文以杭州市为例，通过实证研究探讨影响公众参与城市管理的因素，并据此提出相应的政策建议。
二、文献回顾
美国学者谢尔·阿斯汀④根据公众参与自主性程度高低，将公众参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段八种参与形式，最低程度的非参与阶段包括操纵和治疗两种形式，中等程度的象征性参与阶段包括告知、咨询、安抚三种形式，最高程度的实质性参与阶段包括合作伙伴、代表权和公民控制三种形式。约翰·克莱顿·托马斯将公众参与的具体途径分为四类⑤。一般而言，具体的参与形式和途径包括⑥：公民创制权、关键公众接触、民意调查、共识会议、听证会、咨询委员会、公民旁听、公民论坛、行政复议和行政诉讼、网络媒体、信访制度、志愿者行功、公众接待日、市长热线以及斡旋调节等。
不仅参与途径和参与形式会影响公众参与度，公众自身的参与能力同样会影响其参与程度。公民参与能力是公众参与实际政策过程所必须具备的要素，因为公众参与政策过程会面临很多不同的专业技术障碍⑦。研究者普遍认为教育对公民能力的提高有积极影响⑧，教育可以加强公民获取有关信息的能力，从而提高参与的质量。所以，应当在地方社区建立民主学校和学习中心，公民教育要注意向公民传授具体的组织和研究技能。另一方面，也有学者指出信息的可获得性是影响公众参与能力的重要因素。如果政府的信息是公开的，公众事先可以方便快捷地得到需要的信息，那么他们对于政策议题的理解能力、参与过程中的表达能力就会大大提高⑨。
我国学者对公众参与的研究起步较晚，但是2000年以后，研究取得了长足的发展。俞可平⑩分析了政治环境、社会经济发展水平、传统文化背景、教育水平以及大众媒体和现代通讯技术对公众参与程度的影响，杨志(11)认为政治文化、制度化、市民社会、公民与政府的互信对公众参与公共政策制定具有重要影响。许瑛超(12)等分析了公众意见的被认同程度以及政府对公众意见的反馈会影响公众参与的程度，彭明春(13)提出了参与成本过高会降低公众参与的积极性。胡丹(14)等分析了公众自身因素对公众参与程度的影响。
近年来，对公众参与的实证研究也有不少文献涉及，傅广苑、傅雨飞(15)等分析了公众的个人特性会影响公众的参与，不同年龄、收入、职业以及受教育水平会影响公众参与积极性。
国内外学者的研究覆盖了公众参与的各个方面，但总体来看，研究方法大多是理论研究，少数的实证研究也只是涉及人口统计变量的影响，而对各种内在的影响因素缺少实证角度的系统分析，针对城市管理领域公众参与的实证研究更是鲜有涉及。
三、构建指标体系
在梳理国内外学者们关于公众参与影响因素研究成果的基础上，结合我国的城市管理实际，本文提出了包含政府因素、公众因素、社会因素三个方面26个指标的公众参与城市管理影响因素的指标体系。
1、政府因素
政府对公众参与的认同度：即政府认可、赞同和重视公众参与的程度。政府出于“经济人”的自利行为，且习惯于自上而下的权威型决策，会阻挠公众参与，或者对公众参与的意识和能力缺乏信任，是限制公众参与的因素(16)。
政府信息公开程度：知情权是参与权的前提。政府信息公开是公众参与的基础性制度，参与者的认知能力、学习能力、行动能力和组织能力，都依赖于对信息的拥有和控制(17)，政府与公众的信息不对称会影响公众参与积极性和参与效果。
政府对公众意见的回应程度：公众参与的成功与否，不仅取决于公众的参与水平，还依赖政府机构的回应能力，公众意见是否在最终决策中体现，对公众参与的积极性有非常重要的影响(18)。
公众参与权利的法律保障程度、公众参与程序的制度化程度、公众参与的经费保障程度、激励机制：制度经济学认为制度对于社会经济的发展具有决定性作用。因此，必须通过法律保障公众参与管理的权利得以实现，通过完善的程序可以确保公众真正实现参与权，建立公众参与的资金保障体系(19)。建立有效的激励机制，激发公众参与的主观能动性，减少“搭便车”现象(20)。
公众参与形式的多样化程度：公众参与形式的多样化对公众参与的有效性有很大影响，如果可供参与的方式众多，公众参与的范围和层次就较高(21)。
公众参与内容的专业性和技术性程度：参与过程中的专业知识与技术手段，会约束并限制公众参与的深度和范围。
2、公众因素
公民权利意识、社会责任意识：公民意识(公民精神、公共精神)是公众参与的基础。公民意识包括了主人意识、权利意识和法治意识，权利和责任意识是公民素质的核心(22)。本文主要以公民权利意识和社会责任意识为核心来考察公民意识的影响。
公众对政府的信任程度：信任是公众与政府建立有效合作关系的润滑剂，只有公众信任行政主体拥有追求公共利益的能力与热诚，才会与政府合作，同时公众对政府的信任程度越高，越有可能选择具有实质意义的公众参与形式(23)。
参与效能感：如果个人相信自己能够行使政治影响，他就具有政治效能感(主观政治能力)，政治效能感与政治参与之间存在积极的关系，参与效能感决定着公众参与决策的深度和强度，如果公众对参与结果及可能性预期较高，就会选择较深入的参与形式，反之低度参与就会成为选择对象(24)。本文将参与效能感定义为公众对自己影响政府能力的认知，即预期个人的参与会对政府决策产生多大的影响力。
预期收益、参与成本：由于参与过程需要收集信息、提出和讨论方案，需要成本，公众会将预期收益和成本进行比较，决定是否参与。
参与经历：参与经历将影响参与的效果和效率，“一个人可能把他对自己影响政府能力的评价，建立于他对政府的直接接触体验上，参与决策的机会可以使他确信自己的能力，而影响的努力受挫则会导致相反的结果”(25)。
法律政策标准知晓度、专业知识掌握程度：知识、信息和技术决定了公民能否参与，现代公共决策往往具有较强的专业技术性，参与过程既需要参政意识，更需要必要的参政知识(26)。本文从法律政策标准知晓度、专业知识掌握程度两方面来考察参与知识的影响。
理解能力、表达能力、合作能力：公民参与能力对参与程度会有很大影响。本文综合各种观点，重点研究理解能力(理解公共政策的能力)、表达能力(表达利益诉求的能力)和合作能力这三项公众基础能力素质的影响。
3、社会因素
政治文化：政治文化是一个国家在特定时期形成的一种政治态度、信仰和情感，决定了参与的方式、范围和层次。
社区组织：公民社会是善治的现实基础，社区是城市管理的细胞，社区组织网络是公众参与城市管理的重要途径，本文将考察社区组织的影响。
新闻媒体、网络媒体：公众参与离不开政府和公众的双向信息交流，大众传媒是信息传播的媒介体，也是公众参与的重要途径之一。
专家支持：专家支持应包含两方面内容：一方面，专家以其专业知识为政府决策提供咨询，提高决策的科学性；另一方面，专家为社会公众的参与提供知识支持，提高公众参与能力。专家支持作为公众参与的支持性制度，应当拓宽公众一方引入专家支持的途径，弥合博弈双方(政府和公众)的专业知识水平差异(27)。
四、实证研究
笔者所在的课题组设计了“公众参与城市管理影响因素的调查问卷”，采用网络问卷和纸质问卷相结合的方法进行调研，网络问卷通过杭州市城市管理办公室网站和专业调查网站进行发布，纸质问卷主要是为了弥补网络问卷调查范围的不足，随机抽取了杭州部分街道(社区)和企事业单位发放。共计发放问卷800份，其中网络问卷500份，全部回收，纸质问卷300份，回收271份，共回收问卷771份，问卷回收率达96.38％。
问卷回收后，对问卷进行筛选，删除不符合要求的问卷。依据的原则主要有三个：一是调查问卷中的问题没有全部回答，有遗漏的；二是重复的问卷；三是受访者在填写问卷时具有随意性，主要依据问卷中的反向检测语句。经过筛选，共发现无效问卷98份，有效问卷673份，有效问卷回收率达84.13％。
对回收的有效问卷采用SPSS17.0软件进行数据分析。
1、指标体系分析
(1)信度分析
信度即可靠性，是反映测量稳定性与一致性的指标。本文采用克朗巴哈α系数测量问卷信度。整个指标体系26项指标的克朗巴哈α系数是0.953，内在信度很高。
(2)描述性统计分析
将公众对26个指标影响程度的评价，按照无影响、不太有影响、一般、比较有影响、非常有影响分别为1分、2分、3分、4分、5分进行赋值，计算各指标影响程度的描述性统计量，结果显示各指标影响程度均高于中间值3，说明公众对这些影响参与城市管理的因素表示认同。
(3)因子分析
由于指标体系的KMO统计量为0.954，巴特利特球形检验近似卡方值为11327.508，对应的概率P＝0.000＜0.01，很适合做因子分析，所以，本文运用因子分析来验证指标体系构成，采用因子分析中的主成分分析法，因子的旋转方式采用方差最大正交旋转方式，采用观察碎石图的方法确定公共因子。
表1显示方差最大正交旋转后的因子矩阵，第一主因子在“理解能力、表达能力、参与效能感、公众对政府的信任程度、预期收益、公民权利意识、法律政策标准知晓度、参与成本、参与经历、社会责任意识、合作能力、专业知识掌握程度”这12个变量上负荷较大，定义为公众因素，第二主因子在“政府对公众意见的回应程度、公众参与权利的法律保障程度、政府信息公开程度、公众参与程序的制度化程度、激励机制、公众参与形式的多样化程度、政府对公众参与的认同度、公众参与内容的专业性和技术性程度、公众参与的经费保障程度”这9个变量上负荷较大，定义为政府因素，第三主因子在“新闻媒体、网络媒体、社区组织、政治文化、专家支持”这5个变量上负荷较大，定义为社会因素。实证研究的结果与理论研究中假设的指标体系结构一致，且除了“公众参与的经费保障程度”的因子负荷为0.573、“专家支持”的因子负荷为0.526外，其余各项指标的因子负荷均在0.6以上，验证了公众参与城市管理影响因素的指标体系。
因为公众因素和政府因素的指标较多，为进一步探索指标体系内部构成，对公众因素和政府因素的各项指标再分别进行因子分析。
公众因素指标的KMO统计量为0.937，巴特利特球形检验近似卡方值为4965.269，对应的概率P＝0.000＜0.01，很适合做因子分析。根据公众因素的碎石图决定提取两个公共因子。将因子矩阵进行方差最大正交旋转后，第一主因子在“参与效能感、参与成本、预期收益、公众对政府的信任程度、参与经历、公民权利意识、社会责任意识”上负荷较大，可解释为与参与意识相关的因素，将该因子命名为参与意识；第二主因子在“专业知识掌握程度、理解能力、合作能力、法律政策标准知晓度、表达能力”上负荷较大，可解释为与参与能力相关的因素，将该因子命名为参与能力。且各项指标的因子负荷均在0.6以上。
政府因素指标的KMO统计量为0.928，巴特利特球形检验近似卡方值为3377.935，对应的概率P＝0.000＜0.01，很适合做因子分析。根据政府因素的碎石图决定提取两个公共因子。将因子矩阵进行方差最大正交旋转后，第一主因子在“公众参与的经费保障程度、公众参与内容的专业性和技术性程度、公众参与程序的制度化程度、激励机制、公众参与形式的多样化程度、公众参与权利的法律保障程度”上负荷较大，可解释为与制度保障相关的因素，将该因子命名为制度保障；第二主因子在“政府对公众参与的认同度、政府信息公开程度、政府对公众意见的回应程度”上负荷较大，可解释为与政府态度相关的因素，将该因子命名为政府态度。且各项指标的因子负荷均在0.6以上。
因子分析验证了理论分析中假设的公众参与城市管理影响因素指标体系构成，并进一步探讨了公众因素和政府因素指标的内部结构。经验证并完善后的指标体系结构如表2。
2、影响因素的回归分析
根据前面的文献分析，我们有以下假设：
H1：政府对公众意见的回应程度对参与效能感具有正向影响；
H2：公众对政府的信任程度对参与效能感具有正向影响。
H3：参与效能感对参与意识具有正向影响；
H4：公民权利意识对参与意识具有正向影响；
H5：社会责任意识对参与意识具有正向影响。
H6：法律政策标准知晓度对参与能力具有正向影响；
H7：政府信息公开程度对参与能力具有正向影响；
H8：参与意识对参与水平具有正向影响
H9：参与能力对参与水平具有正向影响；
H10：社区组织发育程度对参与水平具有正向影响。
表3是政府对公众意见的回应程度、公众对政府的信任程度对参与效能感的回归系数及显著性检验表。可以看出回归方程模型中，两个自变量的容忍度值均为0.709，大于0.1，VIF值均为1.410，小于10，说明两个自变量间不存在严重的多重共线性问题。政府对公众意见的回应程度t＝5.515，P＝0.000＜0.05，表示政府对公众意见的回应程度对参与效能感有显著性影响，标准化回归系数为0.216；公众对政府的信任程度t＝9.516，P＝0.000＜0.05，表示公众对政府的信任程度对参与效能感有显著性影响，标准化回归系数为0.372，假设H1、H2成立。
因变量：参与效能感
表4是参与效能感、公民权利意识和社会责任意识对参与意识的回归系数及显著性检验表。可以看出回归方程模型中，三个自变量的容忍度值分别为0.870、0.694、0.738，均大于0.1，VIF值分别为1.149、1.442、1.355，均小于10，说明三个自变量间不存在严重的多重共线性问题。参与效能感t＝6.486，P＝0.000＜0.05，表示参与效能感对参与意识有显著性影响，标准化回归系数为0.238；公民权利意识t＝3.346，P＝0.001＜0.05，表示公民权利意识对参与意识有显著性影响，标准化回归系数为0.138；社会责任意识t＝5.806，P＝0.000＜0.05，表示社会责任意识对参与意识有显著性影响，标准化回归系数为0.232，验证了假设H3、H4和H5。
因变量：参与意识
表5是法律政策标准知晓度、政府信息公开程度对参与能力的回归系数及显著性检验表。可看出：两个自变量的容忍度值均为0.794，大于0.1，VIF值均为1.260，小于10，说明两个自变量间不存在严重的多重共线性问题。法律政策标准知晓度t＝13.135，P＝0.000＜0.05，表示法律政策标准知晓度对参与能力有显著性影响，标准化回归系数为0.482；政府信息公开程度t＝2.664，P＝0.008＜0.05，表示政府信息公开程度对参与能力有显著性影响，标准化回归系数为0.098，假设H6、H7成立，但相对来说，法律政策标准知晓度对参与能力的直接影响更大。
因变量：参与能力
表6是参与意识、参与能力和社区组织发育程度对参与水平的回归系数及显著性检验表，可看出：三个自变量的容忍度值分别为0.782、0.758、0.937，均大于0.1，VIF值分别为1.279、1.319、1.067，均小于10，说明三个自变量间不存在严重的多重共线性问题。参与意识t＝4.127，P＝0.000＜0.05，表示参与意识对参与水平有显著性影响，标准化回归系数为0.157；参与能力t＝3.402，P＝0.001＜0.05，表示参与能力对参与水平有显著性影响，标准化回归系数为0.131；社区组织发育程度t＝10.821，P＝0.000＜0.05，表示社区组织发育程度对参与水平有显著性影响，标准化回归系数为0.375，假设H8、H9、H10成立。
因变量：参与水平
3.公众参与中的人口统计变量的影响
Verba和Nie认为(28)，参与者通常来自于较高的社会经济阶层，较之那些非参与者，他们受过良好的教育，有着较好的经济收入。可见，公众的受教育程度、职业和收入水平都将影响参与的积极性。我们的实证分析验证了这个观点。分析显示：教育程度越高，参与能力和参与积极性越高；收入水平越高，参与能力和参与积极性越高；相对于女性而言，男性具有更高的参与能力和参与积极性；相对于企事业单位的工作人员和退休人员，党政机关的工作人员具有更高的参与热情。
在获取城市管理政府信息的途径选择上，老年人、离退休人员和受教育程度较低的人群一般选择电视和报刊；中青年和受教育程度较高的人群一般选择网络；政府公报的选择比例总体偏低，除了党政机关工作者和事业单位职工选择比例略高外，其余人群的选择比例都很低，说明这一信息公布途径还未被广泛接受；随着网络媒体和电视媒体的普及，广播媒体在社会生活中的影响已大为减小。因此，政府信息的发布渠道应该尽量多元化，这样不同的群体都可以通过自己喜欢的渠道获得比较相应的信息。
研究还显示不同年龄段的人群对参与城市管理途径的选择有较大区别，相比较而言，年轻人更多地选择网络媒体等比较先进的电子技术，而老年人更多地选择12345等政府热线和社区组织作为主要的参与途径。然而，听证会等参与方式很少应用，在一定程度上验证了我国的公众参与还停留在比较低的层次上。
五、结论与政策建议
提高公众参与水平是城市管理过程中的重要议题，本文在梳理文献的基础上，构建了公众参与影响因素的指标体系，并得到了实证数据的支持。进一步的研究显示政府对公众意见的回应程度、公众对政府的信任程度显著地影响着公众的参与效能感；公众参与效能感、公民权利意识和社会责任意识决定着公众的参与意识；公众法律政策标准知晓度、政府信息公开程度决定着其参与能力；公众的参与水平受到公众的参与意识、参与能力和社区组织发育程度的显著影响。
为了提高公众参与程度，提升城市管理水平，本文有如下的政策建议。首先，努力提升公众的参与意识，不断提高公众的参与能力。让公众不断参与，参与经历的不断积累会增强公众有效介入复杂的城市管理问题的能力。教育和经济收入同样会影响公众的参与，培育合格公众，提升公众的参与能力将直接影响参与效果。因此，政府应该：1、通过多种渠道开设城市管理专题，让公众在潜移默化中自觉参与到城市管理中，在这一过程中，有关部门要特别重视对公众意见的吸纳和回复，出台重大决策或者涉及公众重大利益的事项时尽量能阐明对公众意见的采纳情况，努力提高公众的参与效能感。2、提升公众参与技能和知识，促进其人力资本的发展。政府可以借助新闻媒体、政府网站、社区宣传橱窗、现场咨询会、市民学校以及派遣相关专业人员进入社区等活动，为社区居民普及城市管理方面的专业知识。3、关注社区组织和政府之间的关系，促进社会资本的发展。政府需要回应社区的需求，支持社区的能力建设，努力与社区达成共识，推进双方的合作。
其次，加大政府信息公开，提高公众对法规政策的知晓度。信息化以及互联网技术的发展，为公民获得政府政务治理与管理绩效方面的信息提供了可能性。政府应该加大电子政务建设，大力拓展信息公开渠道，及时公布政府的城市管理方案和相关决策，公开城市管理政策的制定和执行过程以及重大工作部署等信息。另外，在电视节目中创办专题节目，供公众学习和讨论；每月定期向居民派发有关城市管理的新闻简报等都是可以选择的方式。
第三，完善公众参与承载体制建设。“市场失灵”和“政府失灵”使得“第三种力量”—公民社会和非政府组织悄然兴起，并成为公民参与强有力的组织基础。政府应该着力建设公民参与的承载机制，包括培育社会组织，将城市管理的重心逐步下沉到社区，构建以社区组织为核心的参与载体。在社区的发展中特别要加强社区组织参与城市管理的规章制度建设，确保社区组织有章理事，帮助公众和社区组织形成共同行动的能力；为了使社区组织更好地运转，政府还应该提供适当的经费支持，并加强对社区组织成员的教育与培训，明确其参与的范围、方式、程序等内容。
注释：
①参见John B.Sutcliffe,(2008),Public Participation in Local Politics:The Impact of Community Activism on the Windsor-Detroit Border Decision Making Process,Canadian Journal of Urban Research,Vol.17(2):57-83
②参见吴启迪、诸大键：《现代化城市管理的理念》，《建筑科技与市场》，1999年第6期。
③参见Karen Sirker,Sladjana Cosic,(2007),Empowering the Marginalized:Case Studies of Social Accountability Initiatives in Asia[J/OL].Washington DC:World Bank Institute
④Amstein,S.R.,(1969),A Ladder of Citizen Participation,Journal of American Institute of Planners,Vol.359(4):216-224
⑤约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略》，中国人民大学出版社2005年版。转引自吴东彦：《公共决策中的公民参与的几点思考》，《经营管理者》，2010年第15期。
⑥参见孙柏瑛：《公民参与的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》，2005年第5期。
⑦参加Deborah A.Potter,(2010),"Wrong parents" and "right parents":Shared perspectives about citizen participation in policy implementation,Social Science & edicine,Vol.70(11):1705-1713
⑧参见Thomas S.Dee,(2005),The Effects of Catholic Schooling on Civic Participation,International Tax and Public Finance,Vol.12(5):605-625
⑨漆国生：《公共服务中的公众参与能力探析》，《中国行政管理》，2010年第3期。
⑩俞可平：《公民参与民主政治的意义》，《学习时报》，2007－01－01。
(11)杨志：《我国公民参与公共政策的现状及其路径选择》，《理论学刊》，2006年第7期。
(12)许瑛超：《浅谈环境规划中公众参与有效性的影响因素》，《环境科学与管理》，2008年第8期。
(13)彭明春：《试论公众参与公共决策的制约因素及其治理对策》，《江苏广播电视大学学报》，2005年第1期。
(14)胡丹：《我国公民参与的限制性因素及解决途径》，《科学咨询(决策管理)》，2007年第19期。
(15)傅广宛，傅雨飞：《公民对公共政策制定过程关注度的若干影响因素研究——基于我国中部六省的量化分析》，《江汉论坛》，2006年第12期。
(16)参见吕燕：《公民参与之热情与愿望调查——以扬州市为例》，《城市问题》，2009年第6期。
(17)参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2008年，第15－50页。
(18)参见黄海艳、李振跃：《公众参与基础设施项目的影响因素分析》，《科技管理研究》，2006年第12期。
(19)参见张旭霞：《城市管理中的公众参与》，《甘肃行政学院学报》，2006年第4期。
(20)向淑荣：《公众参与城市治理的障碍分析及对策探讨》，《探索》，2007年第6期。
(21)参见程秋云：《公众参与式城市管理问题探讨》，《现代经济信息》，2009年第20期。
(22)吴思红：《国外城市民主治理中公众参与机制及其启示》，《管理研究》，2010年第1期。
(23)参见杨志：《我国公民参与公共政策的现状及其路径选择》，《理论学刊》，2006年第7期。
(24)参见彭明春：《试论公众参与公共决策的制约因素及其治理对策》，《江苏广播电视大学学报》，2005年第1期。
(25)加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维巴：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，华夏出版社1989年版，第401－402页。
(26)李庆钧：《公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析》，《扬州大学学报(社科版)》，2007年第1期。
(27)参见王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008版。
(28)Verba,S.and N.H.Nie,(1972),Participation in American,New York:Harper & Row.
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