中、美、英三国学校委托管理之比较研究，本文主要内容关键词为：国学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从美国的特许学校、英国的教育行动区计划到我国现在实行的委托管理模式，这三类模式均为学校管理模式的一种创新，均采用管理权转移的方式，由其他管理团体介入薄弱学校的学校管理以促进薄弱学校在学校管理、教学质量等方面进行改善和强化，但由于这三类模式所处的背景及政府管理体制等方面的不同，在管理运行等方面也存在着较多不同。
一、美国特许学校
(一)模式含义
2000年1月美国联邦教育部发布了《特许学校状况》第4年度报告，指出：“特许学校是通过与州机构或地方委员会签订合同的方式而成立的公立学校。学校应在合同设定的框架内运营，由政府提供教育经费，学校有充分的自主权，可以免受其他传统公立学校必须遵守的规章制度的约束。但在享受相当自主权的同时，必须承担合同规定的提高学生学业成绩目标的责任。”[1]
(二)模式实施背景
19世纪中后期美国进入了教育信念危机时代，美国政府为此进行了多次教育改革，然而改革却并未如预期的成功，反而让美国公众对美国传统的公立教育失去了信任。另外，美国学生学术成绩的低下、美国教育行政效率的低下，也引起了民众对于公立教育的不满。为了改变公立教育的这一尴尬现状，美国自20世纪80年代以来掀起了“重建学校”运动，而特许学校便是该运动中的一项改革计划。1991年明尼苏达州率先制订了特许学校法并于次年开办了第一所特许学校——“城市中学”。择校制度打破了学生就近入学的限制，让学生能够有机会选择对自身发展有益的学校，因此，使得学校间产生了明显的优劣差异，这也就导致了一些地区教育薄弱状况的产生。经济学家教育市场化理论的提出奠定了特许学校形成的理论来源，美国经济学家弥尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)和奥地利经济学家弗里德里希·冯·哈耶克(F.A.Hayek)主张物品和服务的提供通过市场来进行是最佳选择，在公共服务领域，如福利、教育，也必须模拟市场的机制。北师大曾晓洁教授认为，“美国公立学校‘改制’——特许学校的推行正是这种主张市场规律及‘竞争原则’政策思想的体现。”①同时，该管理模式对于学校管理采取的是一种校本管理的思想，形成了每一所特许学校的不同特色。
(三)模式特点
1、公立性
特许学校的经费来源与美国一般公立中小学的经费来源相同，接受州或地方的生均经费。
2、自主性
特许学校除了需要遵守有关健康、安全等的基本原则外，在学校管理与教师聘用等方面享有充分的自主权。
3、广泛性
特许学校打破了传统公立学校就近入学的约束，增加了招生的广度。
4、责任明确
特许学校在办学初所提交的合同中提出明确的办学目标，如必须负责提高学生的学业成绩等，如果无法完成目标，特许学校授权机构有权中止合同。[2]
(四)模式实施现状
1、授权机构
授予特许学校特许状的机构类型和数量因州而异，一则为由地方委员会或州级机构授权的单一类型，另一类则是由地方委员会和州一级团体等多个机构提供授权的复合型模式。
2、学校类型
分为两类，一类为新建的特许学校，另一类为由原有的公立和私立学校申请转制成特许学校。
3、合同期限
大多数州的合同期均为三到五年，但时限最长的有十五年，时限为十五年的州要求每五年进行一次学校评估。
4、学校申请
特许学校的建立需要向相应的特许学校授权机构提出申请，在申请前申请者必须有明确的办学理由、办学目的、办学使命、办学的具体目标和目标的实现计划，同时还必须了解特许学校所在州的必要办学背景。此外，办学申请者还需要组成一个办学核心小组，该小组成员必须包括课程和教学、公关和市场、财政预算、管理和经营、法律顾问等方面的专家。
5、学校经费
特许学校的经费主要来自于联邦和各州。联邦以拨款的方式支持学校办学，而各州除了拨款，还提供办学场地、低息贷款等支持。在使用方面，特许学校具有自主性和灵活性。
6、学校教师
特许学校对教师的聘用享有比传统公立学校更大的自主权，因此，有部分特许学校大胆聘用了一些无教学资格证书的教师。[3][4]
二、英国教育行动区
(一)模式含义
英国政府将教育薄弱地区一批学校的管理权向社会公开招标，由工商企业、学校、家长、地方教育当局和其他机构、部门组成一个联合体，向中央教育主管大臣(教育与技能部部长)提出申请，接管学生学业表现不良的学校的一种以吸引社会力量参与教育薄弱地区学校管理、运作的学校管理计划。[5]
(二)模式实施背景
1979年“市场理论”开始在英国教育界盛行，《1998年教育法》中就已将竞争机制引入了教育领域，因此，“标准”、“等级”开始主导各类学校的发展，导致学生学业质量低下的学校生源大幅减少，甚至不得不关闭，由此产生了薄弱学校问题。由于薄弱学校发展不平衡问题日益突出，公众对学校教学质量产生不满。英国新政府在发表的题为《学校中的卓越》这一白皮书中曾提及英国教育两极化问题特别突出，虽然一流的学校和学生均能够与其他西方国家的同类学校相媲美，但一般学生的学业水平却是令人担忧的，为了改变这种现状，工党新政府提出了面向大多数学生的“教育行动区”这一改革策略。在政府将竞争机制引入教育领域后，开始依据学生的考试成绩来区分学校的优劣，并且将结果公开，扩大了家长的知情权，同时也扩大了家长的选择性，形成了优胜劣汰的择校形式。这一策略成为其政策基础。
(三)模式特点
1、规范性
“教育行动区”计划的运营从办学申请、具体实施都在英国政府为此专门制定的一系列法律法规指导下进行。以教育行动区中薄弱学校的确立为例，政府制定了八方面的评估标准来评估该学校是否为薄弱学校。
2、高效性
“教育行动区”计划的管理结构简洁，提高了办事效率，其高度明确的权责划分也充分保证了学校管理的有效性。
3、广泛性
“教育行动区”计划在提高学校质量的同时首要的任务便是服务社区，可以说该计划实行的是一种社区共建的模式，由学校和当地的合伙人共同制定计划并执行。[6]
(四)模式实施现状
1、授权机构
英国政府在“教育行动区”计划的相关法律中明确规定了该计划中的行动区的选择要使用国家竞标程序，教育行动区的学校名单由国会提出，并由国务大臣批准，由行动论坛进行管理，直接对执行责任的国务大臣负责。因此可以说英国“教育行动区”计划的授权机构为英国政府。
2、学校类型
在社会经济相对困难的同一地区，将十五到二十五所左右已有的学校联合在一起，将一批学校的管理权向社会进行公开招标。
3、合同期限
“教育行动区”计划的法定运行年限为三到五年，第一批行动区在2003年8月结束。
4、学校申请
“教育行动区”计划中学校的申请不能由单一的个人或集团进行申请，而是要由将建立教育行动区所在区域当地的工商企业、学校、家长、地方教育当局和当地其他机构、部门组成联合体，向中央教育主管大臣提出申请，接管这一批薄弱学校。在递交申请的同时，必须递交一份期限为三年或五年的行动计划，具体阐述他们准备实施的具体措施。在教育行动区正式成立后，成立行动论坛作为行动区的管理组织，以主要确保参加行动区的每所学校教育标准的提高。
5、学校经费
英国政府对教育行动区的拨款除了日常的预算外，还要向每个行动区加拨二十五万英镑，同时也希望行动区能够吸引社会力量，每年从各企业或商业单位筹集到相等数目的资金，以充实教育行动区管理计划的经济实力。
三、英美两国模式与我国委托管理模式的比较
(一)委托管理模式
我国的委托管理模式是由政府选取的优质学校派驻管理团队对需进行改进的薄弱学校进行全方位的管理，主要针对的是薄弱学校教学质量低下而进行相应措施的改革。在学校的选择上，由学校自身申请和学校所在区域教育局选择相结合，由教育局出面签订为期两年的合同。在管理的过程中，学校的公有性质不变，课程结构、教师聘用制度、财政管理制度等基本不变，学校获得有限的自主权，由管理团队根据受援学校具体状况制定适合的具体实施方案，并由负责合同签订的教育局组织专家团队在管理的初期、中期和终期分别对管理的各个方面进行初态评估、中期评估和终期评估。在经济上，除了日常的生均费，受援学校所在区域的教育局和上一级教育行政部门还分别拨付一项专用资金用以支付委托管理期间所需的额外支出。例如，在上海市金山区2007年实施的第一期委托管理工作中，作为受援学校所在区的金山区教育局和其上一级教育行政部门上海市教委分别支付了一部分的专项资金用于此次委托管理工作，用以支付教师培训等费用。
(二)中、美、英三国委托管理模式之不同
1、模式提出背景不同
由于城乡教育发展不平衡，农村地区办学条件、师资水平、学校管理、生源质量等方面比较薄弱，从而造成教育质量不高而产生的薄弱学校数量较多，其中导致这类薄弱学校产生的一个主要因素便是学校管理的缺失。基于以上原因，为了改善薄弱学校的教学现状、提高教学质量，我们提出了“以优带弱”的方式进行管理的委托管理模式，对已有的薄弱学校进行管理。相对而言，美国特许学校管理模式和英国的“教育行动区”计划是在民众对本国公立学校教育不满的背景下，由政府开展的增强公立学校教育竞争力的一系列关于公立学校教育改革之一，以增强公立学校的竞争力。这两类模式与我国的委托管理模式在背景方面不同的另一点便是以择校制度作为政策基础。但三者之间在背景方面也存在相同点，如三者都引入了经济学中的原理作为其理论来源。
2、管理实施主体不同
委托管理模式是由地方教育部门为中介与市区优质学校签订托管合同，由市区的优质学校对结对的受援区学校从学校管理、教学优化、教师发展及学生成长这四方面实施较为全面的管理。而美国特许学校是由特许授权机构(一般为地方委员会、州委员会)与一些团体、企业包括教育工作者、家长、社区领导在内的个人签订合同、互相承诺的一种办学形式。英国的“教育行动区”计划采取的是社区、学校、家长等多方组成管理机构——行动论坛对委托管理工作进行全面管理。英、美两国的管理模式其主体更为多样化，更多地吸引了社会力量以充实学校的办学实力，提高学校管理的全面性和有效性。三者相比较而言，我国的委托管理模式中具体实施管理的主体比较单一，仅由支援学校的校长和一些优秀教师组成，而英美两国的管理模式中具体实施管理的主体则是由各领域的人才组成，包括律师、财会、课程专家等，呈现多样化现象。
3、授予权主体不同
在美国，许多州的特许学校授权主体呈现多元化的特点，这些授权主体可以是当地的学校委员会，也可以是州委员会，在密歇根州这一特点更为突出，当地学校委员会、中间学校委员会、社区学院及州的公立大学都可以成为特许学校的授权主体。在我国现行的委托管理工作中，管理权的授予来自当地教育行政部门，在授权主体上具有单一性。在英国也是如此，行动区必须向中央教育主管大臣提出申请并批准。
4、学校管理自由度不同
委托管理模式中支援方学校虽然在教师培养模式等方面有较高的自主权，但对于教师聘用、课程设置等方面并没有自主权，必须按照原定的国家标准实施，支援方除了承担提高学生学业成绩的任务外，还需承担学生各方面素质培养的任务。相反，特许学校和“教育行动区”在管理上都充分享有教师聘用、课程设置、经费使用等方面的办学自主权，给予学生及教师极大的自主权，同时需要承担学生学业成绩的责任。
5、管理年限不同
我国现行委托管理模式的每一个管理阶段的时限为两年，期间交付管理任务的相关教育部门组织评估团队对支援方学校在受援方学校中的工作进行三次评估，包括初态评估、中期评估以及终期评估。美国特许学校在时限上多为三到五年，时限最长的为十五年，对于最长年限的州每五年由给予特许政策的机构进行相关项目的评估，以鉴定进行管理的团体或个人是否实现了接受特许状之前所订立的管理目标。英国教育行动区的法定运行时限为三到五年。相同之处是，在管理工作结束后管理者是否继续与被管理学校签订合约的决定权在于授予管理者管理权力的当地相关教育行政部门。
6、管理主体形成方式不同
委托管理是由当地教育行政部门经过慎重的考察选择出相应的支援学校作为管理者进行管理。美国的特许学校则是由愿意进行该项目的团体或个人提出管理计划并进行申请，待授予特许状的教育行政部门通过计划的审核后授予管理者特许状，准许其对学校进行管理；英国的行动论坛则是由将建立教育行动区所在区域当地的工商企业、学校、家长、地方教育当局和当地其他机构、部门组成联合体。
7、监督约束主体不同
委托管理工作中对工作起监督约束作用的主要是当地教育局，而特许学校除了接受授予特许状的州机构或地方委员会的监督外(一旦发现接受任命的团体或个人无法完成既定目标，提供资金的机构便有权中止合同)，还受到全国教育协会(NEA)和美国教师联合会(AFT)这两个美国规模最大的教师工会的约束(这两大组织为了保持自己在公立教育中的重要影响和扮演的角色而对特许学校提出种种要求，进行约束)。
(三)各管理模式的相同点
1、实施管理的学校性质相同
三类管理模式中虽然学校的管理者有一定程度上的变化但是其学校的性质依旧是不变的，为所属权依旧在国家手中的公立性质学校。
2、经费来源相同
他们除了接受教育部门提供的常规生均经费外，还接受由相关行政部门或国家对于这一项目提供的特殊津贴和专项资金，为需援助学校管理工作期间相关工作的开展提供强有力的资金保障。
3、目的相同
其三者的目的都在于要提高薄弱公立学校的教学质量，以提高公立学校的竞争力。
四、国外委托管理模式对我国的启示
1、在委托管理工作运行过程中尽可能减少学校内部的冲突
这种冲突主要是指学校内部管理的冲突和学校文化的冲突。如由于学校主要领导校长因角色定位不准确而产生的角色混乱而导致的冲突、管理团队采用过于强硬的措施介入已有学校管理模式而产生的人际冲突。因而在管理工作实施的过程中，我们的管理团队必须因势利导，在受援助学校已有的特色及规章制度的基础上采取“掺沙子”的管理方式，让派出管理团队的支援方学校的优秀管理、教学经验能够慢慢地渗透到受援助学校已有的模式中，以激活学校中原有的、陈旧的模式，在潜移默化中带动受援助学校实现由量变到质变的进步与发展。
2、转变教育行政部门的职能，给予学校更自主的办学空间
美国特许学校由政府提供相应的经费，在管理执行的过程中只要遵循最基本的办学原则，完成一定的教学目标，其他包括教师的聘用、教学课程的设置等方面均享有很大的自主权，同时可以免受学区大部分规章制度的限制和约束。与此类似的是，英国在实施“教育行动区”计划中也给予了管理主体较大的自主权，包括在课程设置、教师聘用等方面。政府部门依据特许学校的特殊性转变了自己的管理职能和方式，通过运用立法、政策指导、经费支持和评价监督等手段对这一管理活动进行宏观调控。
我们现行的委托管理模式是一种基于我国传统学校管理模式的新型的管理模式，其管理主体、管理对象及两者之间关系的特殊性使得当地教育行政部门不能过多地介入具体的管理过程，而应让参与该管理项目的双方学校自主进行。我国现行的学校管理制度是校长负责制，政府部门的过多介入会束缚管理者的手脚，降低管理的有效性。美国的特许学校通过授予特许状，签订契约分权的方式不仅使政府从繁杂的行政管理工作中摆脱出来，仅从宏观上进行指导和监督，同时也使学校获得了相当大的自主权，大大提高了学校管理的有效性。因此，在委托管理工作具体实施的过程中，我们应该签订职权明确的合约，让学校有充分发展的空间。
3、严格明确学校管理的责任，建立有效监督评估机制
美国特许学校法中明确规定特许学校必须完成合同中所承诺的办学目标，尤其必须提高学生的学业成绩，否则提供资金的政府部门将中止资金的提供并关闭或撤销学校的特许身份。因此，每一所特许学校的管理者均要对自己的办学结果负责，学校为此建立监督机制和评估标准，定期向政府和美国民众汇报阶段情况；英国在“教育行动区”计划实施的过程中也制订了相应的法律以支持该计划实施的有效性、合法性。所以，在支援方学校正式进入委托管理工作地实施阶段前，应当制定详细、明确的办学目标，严格界定学校的管理责任，建立有效的自我监督评价机制，从学校管理内部实现学校管理质量的保证。
4、注重权利与义务的划分，根据实际区情建立切实可行的保障机制
美国各州均依据自身的情况制定了相应的特许学校法，从特许学校合法授权者、合法申请者、特许年限规定及学校自主权限度等方面严格规定了特许学校管理者及整个学校应有的权利和义务，从行政角度保证了特许学校财政、校务等方面的有序性、有效性。英国政府也针对这一计划制订了相应的法律法规，以规范计划的实施。在我国，现行的委托管理模式正处于试行的初级阶段，因此，更应该建立严格的政策性制度，从政策上保障委托管理工作在一个有序、规范的环境中顺利发展。当然，这一保障机制的建立需要结合各学校所在区县的不同状况来制定，同时需要参照参与项目双方学校在该项目工作中所处的不同地位来制定，明确双方的责任与义务。如管理将实现的目标，提供管理服务的学校的权利与义务等。
5、简化学校管理结构，多样化管理主体的组成成员，细化管理主体职能，提高管理的有效性
学校管理结构的简化能使管理实施过程中的行政审批、指令下达等更为迅速，提高了行政效率；多样化的管理组成人员，让管理主体在各方面的管理中都有一方专才，使得该团体在管理的各方面都能够做到专业、迅速，从业务方面提高了管理的有效性；管理主体职能的细化，让管理工作尽可能做到面面俱到，从细节上提高管理工作的有效性。
注释：
①曾晓洁.美国公立学校“改制”的政策分析[J].教育科学，2002，（3）.